中改院改革形势分析会观点综述

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2004年4月17日，中国（海南）改革发展研究院在北京举办农村土地制度创新与农民组织发展——中改院改革形势分析会。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文，中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林，以及来自农业部、国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国人民大学、中国农业大学、《经济社会体制比较》杂志社等部门和机构的20余位领导、专家、学者出席了会议。会议由中国（海南）改革发展研究院农村所所长、浙江师范大学农村中心主任王景新主持。会议围绕“农村土地制度创新与农民组织发展”这一主题，集中讨论了三个问题：（1）当前我国农村土地制度改革的形势、面临的问题以及改革思路；（2）真正“赋予农民长期而有保障的土地使用权”需要研究解决的问题；（3）当前我国农民组织发生、发展的趋势以及法律和政策问题。现将主要观点综述如下：

一、对农村土地制度改革的反思

1、当前我国“三农”问题之所以再次引起全社会的关注，都与农村土地制度和农民组织有直接或者间接的联系。

中改院跟踪农村土地第二轮承包和《农村土地承包法》立法研究的过程，自1997至2003年进行了6年的土地问题研究。“赋予农民长期而有保障的土地使用权”这个观点，首先是由中改院提出来的，被中央制定政策时所采纳，并成为《农村土地承包法》的立法宗旨。《农村土地承包法》颁布了，各方面的评价很高，但从2003年3月1日开始执行至今，一年零一个月的实践看，其效果并不理想。这不能不引起人们的反思。

中央财经领导小组办公室副主任陈锡文认为，把“农村土地制度创新与农民组织发展”这两个议题放在一起讨论非常好，土地制度和农民组织有非常密切的联系，它们往往互为因果，发生的变革也紧密相联。农村土地制度创新不引入农民组织建设是没有出路的。他指出，《农村土地承包法》出台以后，土地承包关系到底是稳定还是不断变革，要深入调查研究，因为它最终涉及到整个体制问题。

中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林教授认为，现在看，农村由土地引起的经济纠纷、社会纠纷，包括农民同基层政权组织的矛盾，都与土地关系直接地或间接地联系在一起。“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的紧迫性，比十五届三中全会提出这个问题的时候更严峻，更是一个全局性的问题。

农业部产业政策与法规司副司长张红宇认为，土地问题一直是我国“三农”问题的核心。不管在过去、现在、还是将来，土地的生存或保障、收入、就业等三大功能是始终存在的。目前在农民收入多元化的情况下，土地收入依然占60％；农村劳动力尽管有1亿流动大军，有1.3亿在乡镇企业，但是仍有1.7亿在经营土地，还有3000万从事畜牧业、渔业生产的也要依靠土地。现在我们谈土地问题依然不过时。土地问题任何时候都是热点、重点和难点。“中改院这么多年，孜孜不倦地抓住这个问题做文章，抓住了核心”。

农业部农村改革实验区办公室综合处处长朱守银认为，政府和各利益群体对农村土地可以随便征、随便要、随便使用，证明农村土地产权的外部性很强。都来争夺农民土地利益，本身就是一个问题，只有“无主”财产才可能出现这种状况。

2、《农村土地承包法》出台了，农村土地问题及其矛盾纠纷却越来越严重，事实已经表明了农村土地制度设计的矛盾。

迟福林认为，《农村土地承包法》出台了，相关法律规定也出来了，但近年出现的农村土地问题却越来越多。原因就是近几年城乡“二元制度结构”没有彻底打破，使整个社会发展过程中的矛盾越来越突出。同时，农村土地制度安排不合理，已经成为一切矛盾的重要根源。王景新认为，出现这种问题，可能是现代化进程中一定要付出的代价，也可能有基层干部对现行法律和政策理解的偏差而执行不力的因素，但最根本的是农村土地制度设计本身有问题。

国务院发展研究中心农村经济部部长韩俊认为，集体所有制内涵着一种矛盾和冲突。集体是什么，边界不清楚，农村土地制度改革其实已经很深入，但问题仍然没有解决，表明整个体制还存在问题。国务院发展研究中心农村经济部副部长徐小青谈到，所谓集体所有，在许多地方实际上就是村干部所有。村干部说了算，什么法律，什么土地管理制度，他可以不管不顾。这到底是怎么回事？确实需要我们反思。

中国农业大学人文与发展学院法学教授任大鹏认为，尽管从宪法开始就明确土地分为国家所有和集体所有，但我们始终把集体所有看作是一种类似国家所有的方式，所以才有了先征用、再出让等。实行最严格的耕地保护、用途管制制度，在一定意义上成为限制农民的一种措施。

中国人民大学农村发展研究所严瑞珍教授认为，家庭承包责任制在历史上起了很好的作用，但它是否适应现有生产力发展水平，是否在很多方面已经成为生产力发展的阻碍，还有没有必要完全地、一点不改动地把它保留下来，有必要研究。我们老讲“长期的”、“有保证的”，但长期到什么时候？能不能有进一步的思路。

中国社会科学院工业经济研究所曹建海研究员认为，目前的土地市场是政府垄断下的市场，农村的土地制度依附于国家的土地征用制度，是依附型的所有权。土地垄断的结果导致了一系列的宏观问题，这样的经济增长会导致经济的“崩盘”。

王景新提出，当前我国农村存在削弱家庭经营制度的五大因素：第一，农民承包土地承担了太多的功能，已不堪重负。第二，认识或观念上的误区，无疑是动摇家庭承包经营制度的“腐蚀剂”。第三，目前农村面临着前所未有的土地调整压力，集体土地总量减少的过程也是农民承包土地调整的过程，“赋予农民长期而稳定的土地使用权”的政策、法律精神远没有落实，农民土地权利事实上"短期而不稳定"。第四，农村土地大量转移，形成两个“三分天下”局面：在农业内部的土地流转表现出向本地种植养殖业大户、非农村住户（民间、工商资本和外资）等主体迅速集中的趋势；向非农用途转移过程中“国家建设”、“园区开发”、“乡村集体圈占”三分天下。第五，与此相对应，农村生产关系和社会结构正在发生变化，可能导致家庭经营制度逐步解体。

3、家庭承包经营制度是一项没有完成的土地制度改革，它存在着历史的局限性和改革的不彻底性，到了对其进行反思和改革的时候了。

打破“二元制度结构”的桎梏、“统筹城乡经济社会发展”，无疑是解决“三农”问题的一剂良药，有关政策开始对“农民收入增长”、“耕地过快减少”、“粮食增产”、“农民权益”、“弱势群体”（如失地农民、农村妇女、贫困人口）等经济、政治和社会问题发挥积极的作用就是明证。但应该看到，宏观政策调整的作用是有限的。宏观政策如果没有微观改革的配套将很难长久发挥作用，从而影响“从根本上解决‘三农问题’”。

中国农业科学院牛若峰教授认为，家庭承包经营制度是一项没有完成的改革，其标志是：没有解决土地所有权问题，集体所有的法律规定含混不清；没有把土地所有权和农户宅基地所有权归还农民；没有给予农民长期永久的经营使用权和土地处置权，承包农户只是半自主的经营主体；另外，没有将农村集体组织改造为名正言顺的合作经济组织，如土地合作社。

陈锡文认为，当前农村土地制度存在两个问题。（1）农村的土地承包权到底是什么权利没有说清楚，《农村土地承包法》只是在总则中出现“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，在后面的所有条文中都是用“土地承包经营权”这个概念。（2）农村集体经济组织成员是个什么概念没有说清楚。土地是农村集体所有的，法律赋予每一个成员平等的承包集体土地的权利，这都解释得很完整，但是什么样的人才是集体组织成员不清楚。因为人口不断改变，新出生的就是你的成员，嫁出去就不是你的成员，这是土地承包关系不稳定的根源。

王景新认为，从现实看，土地集体所有、家庭承包经营制度设计有两大矛盾无法解决：其一，在集体内部，成员边界不稳定，而且新增成员具有“天赋资源权”和法定的“公开、公平、公正”承包权，因此"土地承包关系稳定"与"承包土地关系变更"的矛盾始终存在；现代化过程实际上也是农业资源转移的过程，与农地、农民增减变化相伴随，必然不断改变人地关系，"稳定"与"变更"之间的冲突始终不可避免。其二，集体成员“共同共有”的制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害，致使农村土地所有权的“排他性”极其弱小，这恰巧给一些地方无度征用土地和乡村干部乘机攫取土地资源配置权留下了空挡。

有专家认为，集体所有制是城乡“二元制度结构”的经济基础，土地集体所有取消了农户的财产权利，剥夺了农民自主经营和处置农产品、自愿进出的权利，使合作经济失去了重要基础。有专家认为，农村双层经营体制没有真正形成：农户家庭只有土地经营的承包权，自主经营权不完整，使得农户家庭形成了对集体的依附关系；同时，村委会既是行政组织又是经济组织，农村政社分开的问题没有完全解决。还有专家认为，当前农村许多地方的集体经济已成为空壳，只剩下农户家庭经营这一个层次；在一些地方，仅有的集体经济不是集中在为农户经营提供产前、产中、产后的服务领域，而是集中一部分土地（比如“机动地”）和资产（比如以集体名义经营的乡村企业）由少数人承包经营，以此作为集体的主要收入来源。集体经济和农户经营“两张皮”的现象严重影响了农民收入增长。重建农村统分结合的双层经营体制势在必行。

二、关于农村土地制度改革的建议

目前，我国对家庭承包经营制度改造有各种主张，归纳起来：一是国家所有，农民永佃。二是土地所有权归集体，使用权农民私有。三是以社区股份合作制改造农村集体土地所有制。四是实行有条件的土地私有制，比如：限制土地买卖以防止土地向少数人集中或兼并；归还农民土地所有权的同时，必须建立农民土地权益保护机制和有效的社会保障体制等。这次会议上，大家的认识进一步深化。

韩俊认为，土地归国家所有、归自然人所有不是决定性的，决定性的是土地权利在法律上清晰和有保障。因此他提出，不能孤立地谈农村内部土地制度的改变，土地制度的改革要城乡一起考虑，作为一个系统性工程来考虑。至于如何改革，他提出首先要界定产权；其次，要明晰土地权利并在法律上有保障。如果没有法律保障，谁都可以侵犯，就是私有化，那有什么用呢。土地承包期限的长短并非一定影响土地权利。韩俊分析说，德国土地虽然是国家的，但农民有12年的使用权，它的权利非常清楚，因此并不影响农民对土地的投入。有专家建议，要提出一个农村土地制度改革的“路线图”，首先要从共同共有转向按份共有，然后实行永久化的租用，并使之物权化，最后宣布这个使用权就是个人的所有权。

徐小青认为，讨论产权类型，不能说谁好谁不好，而是哪个更适合我国国情。越南想学我国的集体共有制，结果学不了，它管不住乡村干部，干脆宣布土地国有。我国土地所有制的几种形式，如果有机会的话都可以试验一下，看看在我国到底是什么样的制度更好。

张红宇持不同观点，认为中国农民土地所有权固然很重要，但使用权相对更重要。他回顾：新中国成立以前，农民大部分是佃户，没有土地所有权这一说；新中国成立以后，农民分到土地也是一个短暂的时期，又归拢到；改革开放到现在，土地都是集体所有。所以到农村去做调研，农民从来没说过所有权的问题，都说的是使用权。我们讲使用权的构成中，占有、经营、收益、处置，前三个比较完整，问题在处置权，立脚点应该在土地的处置权上做文章，不讨论所有权，可以把使用权发挥得淋漓尽致。

迟福林认为，农村土地制度改革涉及到五大问题。第一，城乡统一，实现农民土地使用权物权化；第二，实化农民在集体经济组织中的产权主体地位；第三，解决土地资源自主配置和国家利益的矛盾；第四，解决土地补偿问题的关键是提高农民的谈判地位；第五，创造好的制度环境，保障农民基本的公共产品供给。他呼吁，以落实“长期而稳定的土地使用权”为重点，打破城乡“二元制度结构”，尽快在这个方面取得突破，农村的发展、稳定才有保证。不然，矛盾会越来越深。

王景新提出，用农民集体成员“按份共有”的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化。这样做，可以减少土地私有化对农村经济社会的震荡，同时，土地产权清晰，长期归属于承包农户，能够化解当前矛盾而又比较稳妥。因此提出三点建议：（1）以“起点公平”的原则和真正“赋予农民长期而有保障的土地使用权”为立足点和出发点，将农民集体所有的土地，按照一定时限（比如第二轮承包起始）的集体成员平均分配承包。（2）把“30年不变”拓展为“长期不变”，实行承包农户“永佃”；严格实行“生不增、死不减”政策和“不得调整土地”的法律规定，切断新增人口与土地的联系。（3）用相关法律将农民“长期不变的土地使用权”，界定和规范为“农民私有财产权”，纳入私有财产保护范畴，从根本上屏蔽外来侵权。

陈锡文指出，整个农村改革和政策制定，到现在为止，好改的基本改完了，剩下几块“骨头”，不啃也很难前进了。因此提出两条：一定要积极地推进改革；一定要从我国现状出发。他主张在研究方案提出建议的时候，必须记住党和国家的性质；必须研究实施的条件和手段。改革措施要能够推动经济社会向前迈进，而不引起社会动荡。这是最重要的。

三、关于农民组织建设

1、当前我国农民组织建设已迫在眉睫。

陈锡文认为，随着税费改革的深入，对农村组织建设是一大机遇。农村土地制度改革还没有完成，明显的是土地的经营制度做了一些改革，但是农村的组织框架基本没有改革，就是把变成乡（镇）政府，生产大队变成村民委员会，生产小队变成了村民小组。从三级所有、队为基础的历史沿革看，农村土地所有权本来属于村民小组，但目前村委会反而把村民小组这一层的权利基本上都给淡化掉了。村民委员会从组织法上讲是一级组织，村民小组不是一级组织。由于不是一级组织，所以它的土地所有权很难用法律保证。再则，农民与村民委员会不是平等关系，农民是个人，村委会是组织。他指出，当前我国农民组织建设已迫在眉睫。

迟福林认为，农民的谈判地位取决于农民组织发展。今后几年，农民组织将有一个大的发展。农村以土地为核心的产权制度改革深入是一个原因，另外，农村税费制度改革在未来两三年可能基本完成，这将催生我国农民组织建设。

有专家指出，农村不是没有组织，组织程度极高，但它是遗留下来的，因此其性质和功能都是偏向于内向管理，是行政管理体制延续的组织。现在农村需要外向型、经营型的组织。还应该看到，农民组织和农村治理结构严重滞后与家庭承包经营制度不配套所带来的严重影响。“遗留”的公社体制与家庭经营摩擦是现实农村经济、政治和社会问题的根源。

王景新认为，中国农民组织建设可以分解成四类进行研究：第一是村民委员会、党支部这样的正式组织；第二是现在正在发展中的农村合作经济组织；第三是农民自发形成的维权组织；第四是农村的功能性组织，它们并不一定具备完整的组织结构或形态，这种组织形态并不是很完善，但却很有动员力。

2、农民合作经济组织的性质问题。

任大鹏认为，现实中很多所谓的合作经济组织，包括专业的、社区的、产业化形式——公司加农户等，都叫作合作经济。大量文献对合作社的定义，最后的落脚点是企业。这可能会导致一种错误的倾向，合作社本来是考虑农民的土地联合，将来我们在反垄断立法的时候对它要豁免；如果把它归为一个企业，它所享受反垄断的豁免就不存在。严瑞珍指出，农民组织只有两大类，一是政治组织，一是经济组织。在我国搞带有政治性质的组织很难。《经济社会体制比较》杂志社执行总编孙宽平认为，农民组织性质的定位问题很重要，是组织农民进入市场，还是组织农民维护自己的利益，显然是不同的。

韩俊认为，美国的农民合作社首先是一个企业。我国的合作社为什么不能盈利，不鼓励它去盈利实际上没有什么发展潜力。合作社对外就是要追求利润最大化。合作社不能永远靠政府扶持，没有盈利如何发展？他进一步指出，目前的集体经济组织是“四不像”。有的集体经济组织已经退化成自治组织，经济的含义已经没了；有的已经成为家庭控制的组织；农村供销社的改革进入了死胡同，把它变成农民的组织是不可能的；新的农民组织现在也没有什么大的发展，其影响力非常有限；要把农民组织起来，重建农会等，不培养一批献身农业发展的人，依靠原有班底很可能又失败了。任大鹏补充说，合作社以盈利来支持服务，最终目的和落脚点是服务，本质不一样，坚持认为应该仍然把合作社界定为是一种以成员服务为目的的社团法人。韩俊谈到，合作社在国外都已经开始变形了，“纯种”的合作社在我国肯定不行。张红宇也强调，中国的合作社要“与时俱进”。公务员之家版权所有

3、关于农民合作经济组织的立法理念和建设。

任大鹏认为，国际合作社发展的趋势，一方面向资本经营发展，与此相联系，改革了过去的“一人一票”等等。我国正在起草的《农业合作经济组织法》名称很费解，是农民合作经济“组织的法”，还是农民合作经济的“组织法”，不清楚，实际上讲“合作社法”就很清楚了，它就是一个“组织的法”。合作社不单纯是一个经济体，它首先是社会的弱势群体、是寻求社会公平的弱势群体的联合。如果把合作社作为一种单纯的合作经济，可能会制约农民组织发展。

张红宇认为，是通过推动法律建设来推动农村合作经济组织的发展，还是已经认可这些组织，现在只需要规范它，显然是不一样的。但有一条可以肯定，农民非要组织起来。台湾省的农民组织非常完整，搞得有声有色，它们可以发育，我们就不可以吗？

徐小青认为，我们要研究农村传统组织将来的生存环境，如果没有生存环境，就应该用新的组织形式替代它。

中国社会科学院农村发展研究所于建嵘教授，研究农民有组织的依法抗争而闻名于农村研究领域。他认为，中国农村20多年的发展变化，都是农民“逼”出来的。他说，“到农村调查，基层政府抱怨，‘现在的事情难办，没办法了，每件事情都要找农民代表协商’，这是农民抗争的结果”，是大好事。因此建议，土地制度和农民组织制度创新，要更多地关注农民的意见，看看农民需要什么样的土地制度和组织制度，把更多的时间放在调查研究上。