领导农村综合改革会议讲话

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这次全市农村综合改革工作会议的主要任务是，全面贯彻落实省第十一次党代会、全省农村综合改革工作会议和市第二次党代会精神，部署全市农村综合改革工作，巩固农村税费改革成果，推进社会主义新农村建设。下面，我讲三点意见。

一、充分认识深化农村综合改革的重大意义

以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革，是我国农村实行以家庭承包经营为核心的经营体制改革、以税费改革为核心的国民收入分配关系改革之后的第三步重大改革。这次综合改革不仅涉及经济领域，而且涉及政治、社会等领域，是一次重大的制度创新和社会变革，对于进一步完善农村经济体制、政治体制和社会管理体制，构建与经济基础相适应的上层建筑，更好地解放和发展农村生产力，加快社会主义新农村建设具有十分重要的意义。

首先，推进农村综合改革是巩固农村税费改革成果的客观需要。2*1年农村税费改革在我市全面推开以来，改革的成效突出表现在这样两个方面：一个是全市农民负担以较大幅度逐年减轻，到2*5年全部免征农业税后，全市农民负担比改革前减少1.97亿元，人均减负122元，亩均减负62元。另一个是通过落实粮食直补、农资综合补贴、退耕还林补贴、良种补贴、农机具补贴、农村中小学“两免一补”资金、农村合作医疗经费等惠农政策，使农民得到国家财政的直接支持，全市落实各项补贴资金达到1.93亿元，农民从中得到的实惠年人均120元，其中仅粮食直补、农资综合补贴、农村中小学“两免一补”和农村合作医疗补助资金，农民人均享受97元。农村税费改革在给农民带来很多实惠的同时，也又一次解放和发展了农村生产力。特别是近两年来，尽管农资价格上涨较快，但由于免征农业税和实行一系列支农惠农政策，极大地调动了农民的生产积极性，农业综合生产能力稳步提高，农民收入持续增加。但同时我们也要看到，农村税费改革只是理顺了农村的分配关系，造成农民负担重的一些深层次问题还没有根本解决，一些影响农村经济社会健康发展的体制性障碍仍未彻底消除。当前看，主要集中在两个方面：一是县乡财力紧张，基层政权运转困难，农村公益事业发展缺乏资金；二是乡镇机构和供养人员较多，增加的财政转移支付主要用在了养人、养机构上。这些问题不解决，农民负担就有可能反弹，税费改革的成果就不能巩固。我国历史上几次大的赋税制度改革，从隋唐的“租庸调”、“两税法”到明清的“一条鞭法”、“摊丁入亩”，始终没有跳出农民负担加重———减轻———再加重恶性循环的“黄宗羲定律”，根本的原因就是在税制改革之后，没有进行更深层次的经济和社会管理体制方面的改革。正是基于对这一问题的深刻认识，中央提出要推进农村综合改革，从根本上消除农民负担反弹的隐患。

其次，推进农村综合改革是建设社会主义新农村的重要内容和体制保障。建设社会主义新农村是一项长期艰巨而又现实紧迫的重大任务。社会主义新农村不仅要有较高的经济发展水平、文明的社会风尚，而且要有完善的基础设施、便利的公共服务和民主的基层政治。这就要求我们在加快农村经济社会发展的同时，必须深化农村综合改革，建立健全与社会主义新农村建设相适应的各项制度和保障机制。通过深化乡镇机构改革，转变乡镇政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，健全乡村治理结构，建立农村工作新机制；通过深化县乡财政管理体制改革，建立具有公平性、有效性和覆盖城乡的公共财政制度,增强基层保障能力,不断增加对农业和农村的投入，努力使社会发展的重心向农村倾斜、经济发展的重心向农业倾斜、利益分配的重心向农民倾斜，促进城乡资源的合理配置，为新农村建设提供必要的财力支持；通过深化农村义务教育管理体制改革，促进农村义务教育由过去农民负担为主转向政府责任,建立政府负担、经费稳定增长的农村义务教育保障机制。同时，推进农业产业化经营、发展劳务经济、解决困难群众生产生活方面的问题，也需要在农村金融发展、土地流转、社会保障、农业保险等方面加大改革力度。从这些意义上讲，农村综合改革既是新农村建设的强大动力，又是新农村建设的重要内容。

第三，推进农村综合改革是构建社会主义和谐社会的本质要求。社会要和谐，发展必须协调。当前，城乡差距不断拉大是影响社会和谐的一个重要因素。构建和谐社会，必须贯彻科学发展观，统筹解决“三农”问题，促进城乡协调发展。特别是需要通过农村综合改革来调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间的合理配置。农村综合改革的核心就是促进农村上层建筑变革，解决城乡分割、城乡之间要素分配不均、农村管理方式滞后等突出问题，着力建立城乡互动、平等发展的有效机制，着力建立要素合理配置、产品有序流动的市场体系，着力建立职能明确、运转高效的政府管理体制，增强农村经济发展活力。因此，构建和谐社会，必须推进农村综合改革，创新体制机制，理顺各方面关系，建立健全各项制度，规范各种行为，逐步消除影响农村经济社会发展的体制性障碍，确保农村经济社会规范、有序、和谐运转。当然，我们还必须充分认识到，农村综合改革是一次重大的制度创新和社会变革，问题涉及面广、政策性强，需要一个长期艰巨的过程，需要正确处理好各方面的关系，需要做深入细致的工作。我们必须既要看到改革的紧迫性、必然性，又要看到改革的长期性、艰巨性，自觉地把思想认识统一到中央和省委、省政府的决策部署上来，坚定不移地推进农村综合改革，切实把这件事关全局和长远的大事抓紧抓好。

二、准确把握深化农村综合改革的重点

中央和省上明确提出农村综合改革的基本任务是，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推动社会主义新农村建设。具体目标是，力争在“十一五”或更长一点的时间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制这三项改革任务。完成这一目标，时间紧迫，任务艰巨，我们必须全面把握，重点突破，扎扎实实地推进各项改革。

(一)以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革。乡镇机构改革，不仅涉及农村生产关系的调整，而且直接触及农村上层建筑的变革。搞好乡镇机构改革，既是巩固农村税费改革成果的关键，也是推进农村综合改革的基础。总的要求是，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。一是切实转变政府职能。这是乡镇机构改革的核心。现在我们对这个问题的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。深层次的原因就是乡镇政府的职能界定不清，事减不下来，人员和经费支出就难以减少。当前转变乡镇职能，要从农村工作的实际出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，重点强化四个方面的职能：1、要为农村经济发展创造良好环境，稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，加强农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系，为农业发展和农民增收提供高质量、高效率、低成本的服务；2、要解决上学难、看病难、行路难、饮水难等突出问题；加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；3、要为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。4、要创新农村工作机制，规范乡镇政府行为，坚持依法行政，推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。特别是在当前推进石羊河流域综合治理的进程中，乡镇政府要把工作重点放在做好关井压田、日光温室建设、劳务输出、水权水价改革和科技培训等项工作上，推动农村经济社会又好又快发展。二是合理调整乡镇政府机构。乡镇机构改革的难点在减人上。中央明确提出“五年内乡镇机构编制只减不增”，全面推行乡镇人员编制实名制管理，我们必须严格执行。要改革和整合乡镇事业站所，下决心精简富余人员。要在严格定编定岗的基础上，按照公开、公正、公平的原则择优选用人员。要积极探索多种分流形式，帮助分流人员重新就业，积极做好社会保障工作，妥善解决他们的实际困难，不能简单地推向社会。市、县部门特别是业务主管部门要大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备，为基层改革创造良好的环境。三是认真抓好改革试点。按照中央“农村综合改革要在试点基础上全面推进”的要求，各县(区)都要确定1—2个乡镇进行乡镇机构改革试点，制订科学合理的实施方案，认真搞好改革试点，为全市乡镇机构改革探索路子。各县区党委、政府要加强具体指导，帮助乡镇解决实际问题，努力做到既如期实现改革目标，又保证乡镇政府正常运转和基层干部队伍稳定。

(二)以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育体制改革。农村税费改革以来，中央和省上对农村义务教育体制进行了调整，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。这项改革既明显减轻了农民的教育负担，又有效保证了学校的正常运转，为农村义务教育注入了新的活力，从制度上保障了农村孩子都能享有接受义务教育的机会。当前农村义务教育管理体制中存在的突出问题是，财政分级负担的责任不落实，投入保障标准低，城乡教育资源配置不合理，师资差、设备差、质量差的问题普遍存在。我们必须以改革的办法下功夫解决这些问题，为农村教育的发展、人口素质的提高创造良好的环境。一是改革农村义务教育管理体制。核心是建立起政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。要坚决贯彻好总理提出的“约法三章”：不准减少本级政府对农村义务教育应承担的经费投入；不准挪用学校公用经费发放教师津贴；不准再乱收费加重学生的经济负担。对不落实的县(区)，市财政要停止所有的财政转移支付，造成严重影响的要追究领导和责任者的责任。二是加快教育系统自身改革。在增加教育投入的同时，更要重视农村办学水平和教育质量的提高。要深化教育人事制度改革，切实加强农村教师队伍建设，加强中小学编制管理，严格教师资格制度，坚决清退不合格和超编教职工，依法全面实施教师资格准入制度，创新教师补充机制，切实提高农村教师素质和教学水平。要合理配置城乡教育资源，建立城乡教师交流制度，鼓励和引导城镇教师、大学毕业生到农村支教，建设农村中小学现代远程教育体系，逐步缩小城乡之间义务教育发展差距，让农村孩子也能享受到优质教育资源。要继续做好农村中小学布局调整工作，按照方便学生上学、不增加学生经济负担、保证教育质量的原则，因地制宜，合理调整学校布局，统筹规划农村中小学危房改造和新扩建校舍工作，改善办学条件，努力提高教育资源利用效率。

(三)以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革。县乡财政管理体制改革要坚持统筹城乡发展的原则，着重解决财政分配的公平性和有效性问题，在城乡之间逐步实现公平分配财政支出，解决县乡财政困难，保证基层运转。按照这样的要求，县乡新的财政管理体制框架要体现财权与事权相匹配的原则，以事权定财权，以责任定财权，对加强的职能要增加财力支持，对弱化的职能要减少支出；要体现财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜的原则，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。一要不断增加新农村建设的投入。要继续调整财政支出结构，财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地收益用于农村的比例要明显增加，确保农村公共基础设施、社会事业发展和农民生活环境改善等方面的投入不断增长。同时，要加大支农资金整合力度，集中扶持重点项目建设，切实提高资金使用效益。二要进一步完善转移支付制度。这几年，我们财政困难的状况逐步有所好转，这在很大程度上得益于省上的转移支付。在继续争取一般性转移支付的同时，各级财政对基层的农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付、工资转移支付等资金一定要落实到位，不能把支出缺口留给乡镇。要认真落实省上对乡镇、村公用经费的补助政策，确保基层正常运转。三要全面推行“乡财县管”。推行“乡财县管”有利于提高乡镇财政理财水平。从今年起，要在全市建立“收支统管、预算代编、账户统设、资金协调、直接支付、集中核算”的县乡财政管理体制，努力改善县乡财政困难状况，增强基层政府提供公共服务的能力。市财政局已下发了《关于开展乡镇财政管理方式改革的实施意见》，各县区要加大工作力度，加快工作进度，确保这项改革顺利进行。

(四)以坚决控制新债为重点，努力化解乡村债务。目前乡村两级集体债务过高，一些地方新债仍在发生，这是影响农村社会稳定发展的一个突出矛盾，必须高度重视。各县(区)政府要按照“锁定旧债、控制新债、明确责任、分类处理、逐步化解”的原则，进一步健全和落实对乡镇领导干部控制和化解乡村债务工作的考核制度，加强监督检查，努力清理化解乡村债务。一要坚决制止乡村发生新债。税改前全市的乡村两级债务为2.1亿多元，乡均负债180多万元。2*5年底乡村两级债务累计42161万元(其中：乡镇债务29490万元，村级债务12671万元)。堵不住新债，谈何化解旧债？要严格执行新债追究制度和领导干部离任债务审计制度，加大监督检查力度，严肃查处违反规定发生新债的各种行为。这里特别要强调的是，在新农村建设中，各县区一定要坚持量力而行，不得超越当地经济条件和农民的承受能力；不能借新农村建设乱向农民乱伸手，加重农民负担；也不能举债搞建设，形成新的乡村债务。二要认真清理核查旧债。各县区要组织农业、审计、金融、监察、财政、教育等部门集中力量核清县乡村债务底数。对债权债务逐笔核实，明确债权人、债务人，债务形成时间、金额、期限等，对每一笔债权债务的合法性、有效性进行确认，并登记造册，建立债务管理资料档案。这项工作要在年底完成，核查结果上报市税改办。对核实债务按照债务性质类别、责任主体、形成时间进行分类，制定化解债务时间表，为稳妥化解债务提供依据。三要有计划地化解债务。在合理划分债务类别、清理核实债务底数的基础上，要区别轻重缓急，从农民群众和基层干部最关心、利益最直接、矛盾最集中的债务入手，抓住重点，逐项突破。要优先化解农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务，把确因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在首要位置，实现债务化解与理顺情绪的有机统一。

(五)积极稳妥地推进国有农场税费改革。在已取消国有农场农业税的基础上，免除农工承担的土地承包费中类似农村“乡镇五项统筹”的全部收费，防止通过调整土地承包费加重农场职工负担。严格控制和清理国有农场面向农工的其他收费项目和标准。统筹搞好国有农场分离办社会职能、国有农场管理体制改革等相关配套改革，对农场农工全面落实各项支农惠农政策。要将国有农场税费改革与推进农村综合改革结合起来，从当地实际出发，制订改革方案，精心组织实施，确保改革顺利进行。

三、切实加强对农村综合改革的组织领导

农村综合改革面临的矛盾和问题非常具体，需要处理的关系十分复杂。各县区、各部门一定要切实加强领导，精心部署，采取更直接、更彻底、更有力的措施，确保改革取得成效。

一要加强组织协调。各级党委和政府要把农村综合改革纳入到新农村建设的规划中，统筹安排，通盘考虑，扎实推进。党政主要领导要亲自抓、负总责，层层落实领导责任制和部门分工负责制。要切实加强农村综合改革的组织机构和队伍建设，赋予相应的工作职能，配备必要的专职人员，为推进改革提供强有力的组织保障。市农村综合改革工作领导小组及其办公室要充分发挥组织实施和督查协调的作用，建立有效的工作机制，加强上下信息沟通，及时研究处理改革中出现的一些新情况和新问题，不断完善改革政策，共同做好推进农村综合改革的各项工作。各有关部门要协同配合，加强指导，总结经验，完善政策，积极支持搞好改革。

二要细化改革措施。推进农村综合改革需要做过细的工作。人事编制、教育、财政及农牧四个牵头部门要切实负起责任，尽快就各自负责的改革事项制定操作性较强的具体实施办法和保障措施，指导基层搞好改革。人事编制部门具体就乡镇职能的界定、人员分流、乡镇机构设置等重点、难点问题制定定位准确、措施具体、便于县区操作的指导意见；教育部门要对深化教育人事制度改革、合理配置城乡教育资源、提高农村教师素质和教学质量，逐步缩小城乡之间义务教育发展差距等问题提出实施意见；财政部门要按照建立公共财政的要求，就进一步完善县乡财政体制，努力改善县乡财政困难状况，切实增强基层政府履行职责和提高公共服务的能力方面制定具体措施。各相关部门都要从全局出发，各司其职，密切配合。各县区要结合当地实际，制定改革的具体规划，细化措施，落实任务，完善工作机制，确保农村综合改革顺利推进。

三要妥善处理好改革中出现的问题。推进农村综合改革势必调整农村的利益关系，涉及农民、基层组织、地方财政及有关部门的实际利益。同时，随着改革的深入，农村多年来积累的矛盾和问题都会暴露出来。各县区、各部门要做好打硬仗的准备，知难而进，创造性地开展工作。要妥善处理好深化改革与农民增收、农村稳定、农村社会事业发展的关系，做到既要精简机构、降低行政成本，又要保证农村基层组织有效运转；既要确保农民负担不反弹，又要依靠农民辛勤劳动加快发展农村社会事业；既要充分调动广大农民的主动性，又要保护基层干部的积极性，确保农村综合改革顺利推进和健康发展。

同志们，推进农村综合改革意义重大，任务艰巨。我们一定要坚定信心，求实创新，开拓进取，做好农村综合改革的各项工作，为巩固农村税费改革成果、加快社会主义新农村建设提供可靠的体制保障。