林业局完善林权改革汇报讲话
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同志们：
在农村“三夏”大忙季节即将到来之际，在全市县域经济会议刚刚结束之时，市委、市政府决定在南漳召开全市集体林权制度改革试点工作现场会，主要任务是进一步贯彻全省集体林权制度改革动员会议精神，安排部署我市集体林权制度改革试点工作。市委、市政府对这项工作高度重视，今年2月12日,市委常委会专题听取了汇报,研究部署林改工作；“五一”长假前后，田书记、李市长又分别听取了全市林改试点工作进展情况汇报，并提出了明确要求。今天上午，我们参观了南漳县薛坪镇林改工作现场，刚才又听取了南漳县委、薛坪镇党委经验介绍。我认为南漳的经验可以概括为“五句话”：领导高度重视，部门参谋到位，方案制定科学，政策把握得当，工作推进有力。希望他们的成功经验对大家有所启迪，有所借鉴。下面，我就如何积极稳妥地推进全市集体林权制度改革试点工作讲几点意见，供大家参考。
一、肯定成绩，认清形势，进一步增强集体林权制度改革工作的责任感和紧迫感
全省集体林权制度改革动员会以来，按照市委常委会议的统一部署，我市坚持“因地制宜、分类指导、把握节奏、试点先行、规范操作、维护稳定”的原则，稳步推进我市集体林权制度改革试点工作，取得了初步成效。一是健全了组织领导体系。市里成立了集体林权制度改革工作领导小组，组建了林改工作办公室。各县市区也分别成立了领导小组和工作专班，从而保证了林改工作顺利实施。二是科学制定了实施方案。在调查摸底的基础上，结合我市实际，制定了《襄樊市集体林权制度改革工作试行方案》和《关于规范全市集体林权制度改革操作程序的指导意见（试行）》，组织编写了《襄樊市集体林权制度改革一百问》。三是积极推进了试点工作。南漳县薛坪镇三个山区行政村省级试点进展顺利，顺流村已完成确权发证任务；果坪村、三景庄村外业勘测工作已完成，6月份完成确权发证任务。在抓好南漳县省级试点的同时，选择了襄城区卧龙镇毕庙村作为丘陵岗地类型的试点村，该村的外业勘测工作已接近尾声，6月份完成确权发证到户。其它县（市）区的11个试点村也在积极推进中。四是探索了林业要素市场建设。南漳县率先在全省建成了功能比较齐全、档次比较先进的林业要素市场，并开展了森林资产评估和抵押贷款工作。目前，我市的集体林权制度改革试点工作在全省较为领先，南漳县的林改试点工作受到了省里的高度评价，群众参与林改的积极性高涨，没有出现群众上访事件，没有发生乱砍滥伐林木现象。
虽然我市集体林权制度改革试点工作取得了一定成效，但从总体上看，还存在一些亟待解决的问题，主要表现在：一是试点推进工作不平衡。有的试点已进入发证阶段，有的试点刚刚启动；二是部分地方领导对林改工作重视不够。主要存在着“两看、两等”的思想，即看市委、市政府的态度，等试点现场会后再动；看周边县市的动静，其它地方改革后再动。三是林改经费严重不足。除南漳县外，大部分地方没有落实林改经费。集体林权制度改革事关农村工作的大局，事关广大农民的切身利益，必须对此有充分认识，并给予高度重视。
（一）从基本动因来看改革的必然性。集体林权制度改革的实质，就是使林业生产关系不断适应生产力的发展。新中国成立以来，我市集体林权制度在曲折中不断发展和完善，总体上经历了五个阶段：一是时期的分山分林到户阶段，二是农业合作化时期的山林入社阶段，三是时期的山林集体所有、统一经营阶段，四是改革开放初期的林业“三定”阶段，五是目前我们正在进行的全面深化阶段。从这五个阶段可以看出，集体林权制度改革是一个历史的渐进过程。站在今天的角度看，前四个阶段的改革有一个明显的不足，就是没有确立经营主体、产权不明晰、责权利不统一，农民造的是无主山，管的是无主林，没有真正成为山林的主人，导致造林难、护林难、防火难、科技兴林难、干群关系处理难。这次改革，就是从产权制度改革入手，通过“山定权，树定根，人定心”，使广大农民有实实在在的拥有感，从而有效解决“五难”问题。
（二）从林业现状来看改革的紧迫性。我市是农业大市，也是林业大市。现有耕地面积600万亩，林地面积1267.8万亩，林地面积是耕地面积的2倍多，但是资源总量不足、结构不优，效益不高、规模不大。我市森林单位面积蓄积量只有1.54立方米/亩，低于全省2.47立方米/亩的平均水平。全市以木材为原料的加工企业，每年需要消耗木材50万立方米以上，但目前每年能够提供的商品木材只有30万立方米左右。由于原材料不足等原因，导致我市目前还没有一家上规模的大型木材加工企业。20*年，全市林业总产值5.5亿元，占农业总产值的2.5%；林业人均纯收入32.8元，仅占农民人均纯收入的1.1%。可以说，多年来，1亩多的耕地面积解决了农民的吃饭问题，但2亩多的林地面积没有解决农民的用钱问题，“林业弱、林区困、林农穷”的问题没有得到根本解决。若再不进行林业产权制度改革，林业发展之路将会越走越窄，林业包袱将会越背越重，矛盾纠纷将会越积越多，林业系统的发展将会越来越艰难。只有通过改革，才能使林子长起来、林农富起来、林业活起来、林区强起来，实现资源增量、农民增收、社会增效的目标。
（三）从工作任务来看改革的艰巨性。主要体现在三个方面：一是涉及面大。全市林地总面积中，集体林地有1123.5万亩，占88.6％。要对如此大面积的林地开展调查摸底、勘测踏界、确权发证等工作，任务相当艰巨。二是类型复杂。有确权发证了的，也有没有发证的；有“两山”合一的，也有“两山”没合的；有流转的，也有没流转的；有享受工程林、公益林政策补助的，也有不在此范围之内的，类型众多，错综复杂。三是矛盾较多。突出表现在：集体与农户之间的矛盾、资源多与资源少的矛盾、合并村组之间不同待遇的矛盾、管理与保护之间的矛盾，对此不可低估。在一些地方群众盼改革、干部怕改革的问题还较为普遍。
总的来讲，无论从集体林权制度发展的历史看，还是从农民群众的强烈愿望看，无论是从经济社会发展的客观规律看，还是从林业自身发展的现实需要看，都迫切要求推进集体林权制度改革。因此，我们一定要充分认识集体林权制度改革的重要性和必要性，切实增强责任感和紧迫感，坚定信心，稳步推进集体林权制度改革试点工作。
二、明确目标，突出重点，稳步推进我市集体林权制度改革试点工作
集体林权制度改革涉及多方利益调整，关系到广大林农的生产生活和农村全面建设小康社会。这次改革必须在巩固过去二十几年改革成果的基础上，总结经验，吸取教训，精心筹划，扎实推进，确保改革依法有序健康进行，具体来说，就是要做到“五个明确”。
第一，明确改革的指导思想和原则。集体林权制度改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持农村土地基本经营制度，确立农民的经营主体地位，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，保障收益权，大力推进综合配套改革，充分调动广大农民和社会各界参与林业建设的积极性，进一步解放和发展林业
生产力，为建设社会主义新农村和确保生态安全做出贡献。改革的原则要做到五个坚持：一是坚持以人为本，权益平等。依法保障农村集体经济组织内部成员平等的承包经营权，把尊重农民意愿、维护农民合法权益放在首位，做到还山、还权、还利于民。二是坚持管放结合，协调发展。管住公益林，放活商品林，按照“分类经营”的要求，加强公益林管理，放活商品林经营，促进比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系的建设和协调发展。三是坚持因地制宜，分类指导。农村集体经济组织可根据本地森林资源状况及经济收入水平，通过民主决策，自主选择改革方式，自主确定集体林经营管理形式，不搞强迫命令，不搞“一刀切”。四是坚持依靠群众，阳光操作。坚持公开、公平、公正的原则，实行改革内容、程序、方法、结果“四公开”，依法确保农民群众对改革的知情权、参与权、决策权和监督权。五是坚持尊重历史，实事求是。保持政策的稳定性和连续性，对过去改革的成果，要进一步巩固、完善和提高;对历史遗留的问题和改革中出现的矛盾，要依法依规妥善处理。总的来讲，要在把握政策中推进改革，在保持稳定中推进改革，在加强管护中推进改革，在促进发展中推进改革。通过改革，使林农收入有较大的增长，森林资源总量有较大增加，生态环境有较大改善。
第二，明确改革的目标。改革的目标就是建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监管有效”的现代林业产权制度。“产权归属明晰”这是现代林业产权制度的根本，是要使产权主体归属明确和产权收益归属明确，做到山有其主、主有其权、权有其责、责有其利，实现产权所属人格化，“经营主体到位”这是现代林业产权制度的内在要求，就是要将森林经营权明确到具体的自然人或法人，实现森林、林木和林地的所有权和经营权的有效分离。“责权划分明确”这是现代林业产权的关键，就是要把“四权”、“四责”明确到位，即：要把林木所有权、林地经营权、林地林木处置权、林地林木收益权落到实处，这也是还权于民的本意；要把确保林地性质不变的责任、荒山造林和迹地更新的责任、防火防盗防病虫害的责任、兼顾森林生态效益协调发挥的责任落到实处。“利益保障严格”这是现代林业产权制度的重要标志，就是要充分保障经营者的合法收益得到真正落实、不受侵犯，照常经营者利益减少和损失的，要有明确稳定的补偿渠道。“流转规范有序”这是现代林业产权制度的显著特征，就是要让林业产权要素可依法以各种方式在产权市场上自由流动，严禁森林资源资产的流失和不公平交易的发生。“服务监管有效”这是现代林业产权制度的保障，就是要求政府部门要正确引导、科学监管、优质服务，各种中介组织健全完善、宗旨明确、服务到位。
第三，明确改革的重点。一是抓好确权到户。明确所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权。通过明晰产权，把林地使用权和林木所有权落实到农户，确立农民的经营主体地位，并依法保护农民的承包权和处置权。二是抓好林权流转。各县（市）区在明晰集体林权的基础上，要逐步建立统一、公平、高效的林权交易市场，并完善森林资源评估、交易的程序和办法，规范森林资源流转，促进林业生产要素的合理配置。三是抓好政策调整。除国家和省政府规定的涉林收费项目以外，各地自行制订的所有项目一律取消。农户经营自留山的收益，归农户所有。农户经营承包山的收益，除按合同约定交纳林地使用费外，归农户所有。进一步规范商品林的采伐和经营管理，在坚持限额采伐、凭证采伐的前提下，放宽对商品林的采伐管理，给农民以充分的经营自主权。四是抓好机制创新。统筹规划，合理布局，逐步建立起多层次的林业生产要素市场，对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易。加快林业管理机构和事业单位的改革步伐，加强林业社会化服务体系建设，培育新型林业合作经济组织和林业经营实体，扶持农民组建各类专业合作社、行业协会等中介服务和自治组织，增强其互助合作、自律管理、依法维权的能力。积极探索森林资源财产保险业务，增强造林经营者抵御灾害和风险的能力。五是抓好资料归档。在林权改革过程中形成的会议材料、文件、工作计划、实施方案、工作宣传、检查、汇报、总结和图、表、册等技术资料等材料，归档的文字材料要确保真实有效，按照文书档案的标准归档保存，并建立健全管理制度，明确专门的林地林权管理机构，建档立制，为森林采伐、补偿、转让等提供基础信息。
第四，明确改革的方法步骤。全市集体林权制度改革工作按照“先行试点、制定方案、宣传发动、组织实施、验收总结”五个阶段和十三个步骤进行，到“十一五”期末基本完成集体林权制度改革工作。其中，20*年为试点年，20*年全面铺开，2009年底完成确权发证任务，2010年总结验收。验收时各地确权发证率要达到95%以上，县（市）区要建立林业要素市场和林权管理机构，并开展森林资源资产评估和活立木抵押贷款工作。按照这一部署，各地在具体实施中要做到以下几点：一要坚持依靠群众。改革方案的制定、利益的分配、历史遗留问题的处理等重点问题和事项，都必须经三分之二以上村民讨论同意后方可实施。在改革中，要严格按照“公开、公平、公正”的原则，实行改革程序、方法、内容、结果四公开，保证村民的知情权、参与权、决策权和监督权。二是科学制定方案。各地要深入开展调查研究，摸清集体林的历史沿革、权属结构和经营管理状况，了解群众的意愿和要求，掌握山情、林情和社情民意。要针对不同地域、不同经济社会条件、不同森林资源状况等，研究制定科学的改革方案。各地在组织实施前，要广泛宣传改革政策，层层开展业务培训，确保改革政策深入人心，改革过程有条不紊。三是加大宣传力度。要充分发挥电视、报刊、广播、网络等媒体的作用，通过各种形式广泛宣传改革的目的、意义、做法以及有关法律、法规、政策，统一思想，提高认识，消除干部群众的疑虑，使广大农民和干部职工了解改革、支持改革、参与改革。四要注重规范操作。要始终按照“产权是否明晰、管理是否规范、政策是否到户、机制是否创新、矛盾是否化解、资料是否健全”这六条标准，严格按照方案要求，严格按程序操作，把质量放在首位，坚持进度服从质量，使改革经得起群众的检验，经得起历史的检验。
第五，改革中需要进一步明确的几个问题。
一是关于确权的年限问题。山林确权期限为三十至七十年，一般为五十年，但不得少于三十年。
二是关于换发林权证的问题。20*年已确权发证，如果四至清楚，权属明确，林农认可，没有林权争议和纠纷的，可以不再换证；需要重新确权发证的，要收回老证按程序换发新证。
三是关于“两山”的经营问题。已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回;已分包到户的责任山，要保持承包关系稳定；“两山”合并为“家庭经营山”的，应尊重林农意愿，按一村一策的原则，可以按自留山也可以按责任山林改。
四是关于已流转的集体山林的处理问题。凡程序合法、合同规范的，要予以维护;对群众意见较大、流转不规范的，要依法依规完善；对于一时难以规范的，待合同到期后再加以完善。
五是关于尚未确权到户集体山林的处理问题。集体统一经营状况好且群众满意的山林，可以由集体统一经营。对经营状况较差的集体林，经群众讨论认可，可以采取均股、均利、均山的办法进行改革。对现有集体规模林场，可以由集体统一经营，也可以实行股份合作，均股均利到人到户，还可以采取招标、拍卖等形式转让经营，落实经营主体。
六是关于集体所有的宜林荒山、荒地、荒滩的处理问题。可以采取招标、拍卖等形式确定经营主体，或由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体;对造林难度大的宜林荒山荒地荒滩等，可通过公开招标的方式，将一定期限的使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营，但必须限期绿化。
七是关于自然保护区、风景旅游区、革命纪念地的集体山林的改革问题。自然保护区、风景旅游区、革命纪念地的山林不能流转，农民的责任山纳入了自然保护区、革命纪念地的。按照《自然保护区管理条例》等有关规定操作。
八是关于林地变耕地的处理问题。原为林地后被垦荒、土地二轮延包又没有确权的耕地要按林地进行确权并限期造林绿化。
九是关于集体所有的林业产业基地处置的问题。已经建立有一定规模的林业产业基地，原则上按照有利于产业发展的需要，有利于培育龙头企业的需要，实行“公司＋基地＋农户”的模式运作。
十是关于外迁户和五保户的林地处理问题。农户举家迁移的，如户籍尚未变更，仍属于该集体经济组织成员的，其自留山和责任山应维持不变。如户籍发生变更，已经不属于该集体经济组织成员的，其自留山和责任山在林改前没有收回的，原农户可以继续经营；已经由集体和农户协商（协议）交回集体的，应维持不变。对于有生产能力的农村“五保户”，在划分自留山和责任山时，应当与其他村民同等对待；已经划分的自留山和责任山，不得擅自收回（“五保户”资源交还集体的除外）。
十一是关于村组撤并后山林的处置问题。尊重历史、尊重实际，山林资源仍以撤并前的村组进行林改，不能打乱重来。
十二是关于加强林木资源的管护问题。在林改过程中，要严格执行国家有关森林资源保护管理的法律法规，坚持森林限额采伐、凭证采伐和木材凭证运输、凭证加工制度。加大对乱砍滥伐林木、乱征滥占林地、擅自改变林地用途等违法犯罪案件的查处力度。对盗伐滥伐林木、以各种理由煽动群众毁林的恶性案件，要依法从重、从快查处，并公开查处结果，以教育广大群众，保护林权制度改革成果。
三、落实责任，齐抓共管，切实加强集体林权制度改革的领导
集体林权制度改革是落实党和国家土地承包政策和促进农村经济发展、增加农民收入的大事。各地要把这项改革作为农村工作的一项重要任务，摆上议事日程，按照“市州加强指导，县市直接领导，乡镇负责组织，村组具体操作，部门搞好服务”的工作机制，认真做到“四个到位”：
（一）组织领导要到位。集体林权制度改革工作政策性强、涉及面广、操作难度大，事关广大林农的切身利益、农村社会稳定和林业的发展，是一项复杂的工程，必须实行党政一把手亲自抓、负总责，分管领导具体抓的领导责任制。各级党委、政府对林改的意义不能低估，对林改的难度不能低估，对社会的稳定不能低估，要象抓农村税费改革一样抓林改，象抓土地二轮延包一样抓林改，主要领导要切实将这项工作放在心上，抓在手上，落实到日常工作上。分管领导要静下来、沉下去、钻进去，认真研究解决林改工作中出现的问题。同时要建立健全工作责任制，采取领导联系点制度和林改领导小组成员单位包乡镇、村组等形式，把责任落实到人，保障改革顺利实施。
（二）部门责任要到位。各相关部门要按照各自的职责，齐心协力，共同抓好此项工作。各级林业主管部门要认真履行职责，积极当好参谋，搞好综合协调，提供优质服务；财政、税务部门要负责改革中各项税费政策的落实、监督和检查，积极落实工作经费；宣传部门要通过各种媒体，加大舆论宣传，营造良好的改革氛围；农业、国土资源、物价、政法等有关部门也要各司其职，通力合作，确保改革顺利推进。
（三）资金支持要到位。各级政府要安排一定资金专门用于集体林权制度改革试点工作，保证集体林权制度改革试点工作的顺利开展。要严格按照财务管理的有关规定，各级财政、林业主管部门要认真研究具体的补助办法，以林权发证到位为标准，按完成村数或改革面积进行补助。严禁借改革之名非法向农民摊派各种费用，加重农民负担，一旦发现要严肃查处。
（四）督查指导要到位。集体林权制度改革政策性强，影响深远，要确保达到目标，必须加强督查指导工作。各级林业主管部门要为各级党委政府当好参谋，及时掌握林改试点工作动态，研究完善林改有关政策，帮助基层解决一些疑难问题，为党委政府决策提供可靠依据。各级政府和有关部门也要加强督查指导，组织专门人员做好培训、指导和督查工作，保证改革的质量和改革的进度。通过这场声势浩大的林改，真正达到解决一批遗留问题、涌现一批先进典型、锻炼一批优秀干部、创造一批鲜活经验，到时再来总结表彰交流。
同志们，深化集体林权制度改革是落实党在农村政策的一件大事，任务艰巨、责任重大。我们要以科学发展观统领全局，齐抓共管，形成合力，稳步推进集体林权制度改革，努力开创集体林业经营新局面，为建设社会主义新农村做出新的贡献！
