法国的流域管理

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2007世界水日

世界各国的流域管理模式不尽相同，一般是根据本国的具体情况或历史沿革的不同而形成或选择较为适合本国条件的管理模式。但近年来越来越多的国家趋向于对流域内的自然资源实行综合管理的模式。法国现行的流域水资源管理是世界公认的较为成功的模式之一。

一、流域水管理模式及机构设置法国水管理的成功之处主要在于他们遵循自然流域（大水文单元）规律设置流域水管理机构的模式。历史上，法国曾实行以省为基础的水资源管理。随着工业的快速发展和城市化进程的推进使水需求迅速增长，同时伴随着污染的加剧。针对这种情况，法国在1964年颁布了新水法，对水资源管理体制进行了改革。在从法律上强化全社会对水污染的治理，确定了治污目标的同时，建立了以流域为基础的解决水问题的机制。将全国按水系划分为六大流域，在各流域建立流域委员会和流域水资源管理局（又称水管局），以期统一规划和管理水资源，在保护环境的前提下，实现流域水资源的高效开发利用。

1．流域委员会协商与制定方针的机构流域委员会相当于流域范围的“水议会”，是流域水利问题的立法和咨询机构。委员会组成成员为：用水户、社会团体的有关人士，特别是水利科技方面的专家学者的代表；不同行政区的地方官员代表；中央政府部门的代表。流域委员会的主席由上述代表通过选举产生。流域委员会为非常设机构，每年召开1～2次会议，通过一些决议。其作用是增强水资源开发利用决策中的民主性，对流域长期规划和开发利用方针、收费计划提出权威性咨询意见。

2．流域水管局技术和水融资机构法国的流域水管局类似于我国的七大流域机构，是具有管理职能、法人资格和财务独立的事业单位。水管局局长由国家环境部委派，水管局领导层成员中地方代表及用水户代表（所占比例约为2／3）从流域委员会成员中选举产生，组成流域水管局的董事会，董事会对水管局进行管理。董事会的组成成员为：用水户和专业协会的代表；地方官员代表；国家政府有关部门（环境部、渔业部等）的代表，此外还有一名董事来自水管局的职工代表，总体比例基本上是各占1／3。董事长按国家法令提名，任期3年。董事会的职责是负责制定流域水政策和规划、制定水资源开发与水污染治理的五年计划、为公益性水资源工程筹措资金、对公有和私营污染治理工程给予补贴和贷款等。水管局作为董事会的执行机构，主要职能为：征收用水及排污费，制定流域水资源开发利用总体规划，对流域内水资源的开发利用及保护治理单位给予财政支持，资助水利研究项目，收集与水信息，提供技术咨询。从图看出，流域委员会与流域水管局的关系是咨询制约的关系。水资源工程和水管局的财务计划，如不能取得流域委员会的批准，将不能付诸实施。流域委员会对水管局水政策及流域规划提出咨询意见，水管局董事会将该意见和决定通过水管局，由水管局局长负责实施。世界秘书网版权所有,框图还显示出，在流域级之上，还有国家一级的水管理与监督。在国家层次上，国家国土规划与环境部是负责水和环境管理工作的主要政府部门，主要职责是制定全国性的水管理政策及法规，制定与水有关的国家标准；审核流域机构水政策、监督水法规的执行情况。在国家一级还设立了国家水委员会（NationalWaterCommittee）负责引导国家水政策的发展走向，起草法规及规章等。在流域机构之下，还有地方层次上的水管理机构。地方政府按照法律法规，在流域水资源开发管理规划的框架下，提出本区域的水资源开发管理规划，负责生活供水及污水处理等。

二、流域水资源管理特点法国在1964年颁布的水法是法国采取流域管理模式的法律基础。在此基础上经不断修改、补充与完善，目前采用的是1992年颁布的《水法》。《水法》中的四项原则，明确指出了“实行以自然水文流域为单元的流域管理模式”。在法规的指导下，法国实行以水文流域为单元进行水资源综合管理的设想成为现实，并日臻完善，逐渐显现出其卓越和有效性，这种管理模式的特点可归纳如下：

1．注重水质水量的综合管理将水资源的水量、水质、水工程、水处理等进行综合管理，是法国流域水资源管理的特点与成功的标志。不仅管理地表水，也管理地下水，既从数量上管，又从质量上管，充分考虑生态系统的平衡，体现了对流域水资源的可持续利用和区域社会经济可持续发展的思想。流域委员会通过协调，制定水开发与管理的总体规划。规划确定流域经协调后的水质与水量目标，以及为达到这些目标应采取的措施。流域机构注重从经济、社会、水环境效益上强化水资源的综合管理，重视与强调水质与污染控制管理力度，通过政策、法规、经济手段等方面的措施，减少污染，促进节水。在水资源的管理中，流域采取了“以水养水”即“谁用水，谁付费；谁污染水，谁交钱治理”的政策。这样，通过政策与法律手段，确保了流域委员会稳定和充足的资金来源，使流域委员会有财力对流域进行全面规划、统筹兼顾、综合治理。流域委员会制定的规划可操作性强，每5年制定一次，规划有战略目标、有建设重点、有实现目标的具体项目和投资估算，有保证项目有序实施的财政政策。在具体实施上，还辅以经济手段，使流域的综合治理能取得实效。因此，能够真正起到指导流域水资源有效且可持续利用、流域社会经济可持续发展的重要作用。法国的罗纳河公司由国家法律授权进行流域水电和航运资源的开发与管理，带动了整个流域的总体开发治理及水资源的综合利用，将罗纳河流域治理成了世界上少有的美丽的富饶之地，是世界公认的流域综合开发与管理的成功范例。法国这种以流域为单元的综合管理，有效地促进了法国水资源的合理利用。

2．注重依法规范水资源管理法国是个依法管水的国家，水的法律法规比较健全。《水法》体现出必须以流域为单位进行综合管理的政策原则，明确规定流域水资源开发管理规划必须由流域委员会来制定。流域水资源开发管理规划一经批准，即成为各地方政府从事水资源开发利用保护的重要的水政策和纲领性文件。依据这些详细的法律条文，流域的水资源管理是依法有序的管理，一切水事活动均需依法办事，且社会各界都能严格遵守。在水的管理上，法律明确规定了国家、流域委员会、地方省区乡镇分级管理的责任、权利和义务，同时把参与水事活动的政府机关、事业单位、企业单位的职责明确分开，各自在法律赋予的权限范围内充分发挥作用，若有越权或违法行为发生，通过法律手段予以纠正或处罚。

3．以经济手段促进水资源的有效管理法国按流域进行的水资源统一管理属于以政府行为为主的资源管理，是以法律的、行政的管理手段为主〔如制定流域规划、水资源的配置、确定水权、收取水资源税（费）、发放取水和排放污水许可证、检测和控制河流水质标准、保护生态系统等〕，以经济手段为辅。流域水管局作为国家的公共部门，具体实施流域委员会所制定的收费政策，向所有水资源的使用者收缴两种费用：用水费，作为从数量上管理水源的资金；污染费，根据排放的污染量来计算，用来改善水源的质量。这些费用均记在水网用户的账单上，依据账单进行收费。收集到的资金用于工程建设和管理运行，以满足流域委员会制定的要求；监测和进世界秘书网版权所有,行有关水的研究。各供水工程的收费率由水管局与流域委员会商议后决定，要求与计划中各工程的优先次序相一致，由流域委员会按工程的优先次序和供水质量目标经过与地区协商确定。“以水养水”措施的实施已取得了较大的成效，它不仅为流域治理水源计划提供了资金，而且增强了企业及个人节约用水和保护水资源的意识，经济手段可促使人们小心、节约地利用水资源，体现了经济杠杆在流域水资源管理中所起的重要作用，是一种行之有效的方法。

4．注重流域水资源管理的科学性与民主化法国《水法》体现的水资源管理的原则之一是“水政策的成功实施要求各个层次的有关用户共同协商和积极参与。”即“协商对话”的原则。这种对话机制是建立在国家级、流域级、地方级3个层次上的。就流域的水管理来说，流域水管局董事会的全体成员、用户和国家行政代表进行深入细致的协商对话，制定流域发展规划，协调用水户与开发商之间的冲突。流域委员会针对某一个水源的使用，在各个层次的各用水单位之间开展讨论与协商工作，制定水的规划和管理总纲，确定水的平衡管理方针，协调水的各种用途并调和各地之间可能产生的冲突。对于一些重大的水事活动，流域机构首先向社会各界公布，广泛听取相关水问题的决策意见，决策可以较充分地代表各方的意见和利益，体现出了流域水管理中决策的民主化和科学性。将水资源管理从狭窄的政府组织框架扩大到更广泛的让利益相关者参与中，是流域水机构对水资源进行民主化管理的做法之一。流域水机构非常重视联合所有用水户共同参与水资源的管理，通常水政策的制定要经由地方政府、各类用水户等有关各方共同协商确定。流域委员会及水管局机构成员中均有约1／3是用水户代表。目前法国的用水户组织已成为用水改革的主要力量。法国1990～2000年间的前几年水价以10％的年增长率增长，后几年以5％的年增长率增长，水机构认为，如果没有主要用水户组织的广泛支持就不会有如此快的增长速度。水价的确定也并不是独裁定价后强制执行，而是采取谨慎又民主的对话方式及水价听证会制度，通过召集供水单位及用水户代表，三方共同协商后灵活而又合理地定价。近年来，为满足欧共体提出的供水水质标准，以及回收新上工程投资的需要，对水价进行过多次调整，但每次调整都充分听取用户的意见。供水单位的经济运行、财务收支状况，包括投资利润、运营盈亏等情况，每年除要向主管部门上报外，还要向社会用户公布。向用户收取水费的账单非常详细明了，内容包括每一项收费细目的用途，以及扩大投资（如购置设备、管道维修、更新、改造等）的计划和说明，便于用户了解和监督。公司和政府部门都非常重视用水户协会的意见，对于用户提出的对服务和收费等有关问题的投诉能及时作出反馈并拿出解决问题的方案。法国流域水管理体制的独特之处，在于注重从经济、社会、水环境效益上强化流域水资源的综合管理；注重流域水环境与国民经济发展的相互关系，既考虑提高和扩大水环境容量以促进自身及社会经济的发展，又考虑经济发展不超越或冲击水环境自然容量的整体保护；重视水资源综合规划、机构设置及体制改革，实行政、企、事职能分工合作。流域委员会是议事决策层，流域水管局是管理执行层，两者职能明确，互相监督制约，运转协调。法国流域管理已产生的成效，对我国进行的水机构改革与综合有效地进行水资源管理有启迪作用。