专家修改选举法打破城乡选举权不平等现状

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□目前农村选民实际选举权为城市选民的四分之一

□等量人口产生等量代表是选举权平等原则直接体现

□条件成熟时不能对某一公民群体有任何歧视性规定

针对党的十七大报告中提到的“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，有相关学者立即作出回应，建议国家立法机关通过修改选举法的形式，将党的这一主张，通过法定程序转化为国家意志。学者还乐观预计，在不久的将来，选举法“有望作出修改”。

1953年我国第一部选举法规定，在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍。1995年我国第三次修改选举法时，农村选民的选举权被统一规定为城市选民的四分之一。

专家认为，在选举上城乡不同的规定，有着深刻的时代背景。但随着形势的发展，特别是改革开放近三十年来，各方面的情况尤其是城乡人口比例发生了根本性变化，“是到考虑逐步采取措施，确保每一具有选举权和被选举权的公民，都能享有和实现宪法和法律赋予的平等权利的时候了”。

同志代表十六届中央委员会在党的十七大上作的报告建议，“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。

短短的一句话，却在社会各界中引起强烈反响。

“这一建议如能实现，将取消各级人大代表名额分配中城市人口与农村人口比例差别，保证各级人大代表名额分配的合理平衡和相对稳定。这顺应了社会变革和发展的潮流，同时也是实现等量人口产生等量代表的选举平等原则的直接表现。”南京大学政治与行政管理学系长期关注我国人大制度建设的杨连强看到这一消息后，十分兴奋。

就在前不久，杨连强还专门撰文提出这方面的建议。

回溯历史

城乡不同规定有深刻时代背景

新中国成立后，我国在人大代表选举中一直实行的是按比例原则配置选举权制度，这与我国的基本国情紧密相关。

1953年2月11日，我国第一部选举法在中央人民政府委员会第二十二次会议上获得通过。这一法律明确规定，城乡人大代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍，也就是说，农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的八分之一；在选举省、县人大代表时，农村每一选民的选举权则分别是城市每一选民选举权的五分之一和四分之一。

这些在选举上城乡不同的规定，就某种方面来说，是不完全平等的。

而当时的背景是，我国人口构成的工农比例相差非常悬殊，如果按照统一标准分配代表名额，农民代表所占的比例就会大大超过工人代表的比例。只有规定城市和乡村代表分别代表不同的人口比例，才能保证工人阶级在各级人大代表中占相对多数。

正如邓小平同志在1953年关于选举法草案的说明中指出的，“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。

现行法律

向城乡选举权平等迈出一大步

1979年7月1日，我国第二部选举法即现行选举法，由五届全国人大第二次会议通过。有关人大代表选举中城乡不同比例的规定，在这一法律中没有变化。

1995年2月28日，我国第三次修改了现行选举法。这次修改，将原来全国和省、自治区这两级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的八比一、五比一，统一改为四比一。

无疑，这使城乡居民的选举权向更为平等的方向迈出了一大步。

时任全国人大常委会法制工作委员会主任的顾昂然，在作关于修改选举法的决定草案说明时指出，平等是选举的一条重要原则。1953年我国第一部选举法根据我国当时的实际情况，对农村与城市每一代表所代表的人口数的比例做了不同的规定。四十多年来，特别是改革开放十多年来，我国政治、经济、文化已经有了很大的发展，城乡人口比例也有较大的变化，应当根据新的情况，缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例。

一组数字能清晰地反映出这一变化：根据选举法的规定，现在各省、自治区、直辖市应选全国人大代表的名额，农村人口每88万人选举1名全国人大代表，城市按每22万人选举1名全国人大代表。而在1995年选举法修改以前，农村是每104万人选1名全国人大代表，城市是每13万人选1名全国人大代表。

现实条件

已具备“一票一值”的客观基础

“选举的平等性，包含两层含义。”全国人大法律委员会委员张春生解释道：一是投票权相等，一人一票；二是每一票的价值相等，一票一值。相同数量的选民选举相同数量的代表，一人一票是基础，一票一值是更高层次的平等。

张春生介绍说，新中国成立以后，我国选举制度已经完全实现了一人一票原则，1953年和1979年选举法都规定：“每一选民在一次选举中只有一个投票权。”但由于过去我国经济、文化发展还相对落后，在实现一票一值的平等方面，受各种因素的制约，还不能完全实现，只能在同一选区选民之间、同一选举单位选举人之间，做到一票一值；而在不同选区之间、不同选举单位之间，还无法完全做到一票一值。

分析过去我国不能做到完全按照人口数量平等地分配代表名额的原因，张春生说，一是为体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位，保证工人阶级其中包括各界知识分子在各级人大代表中占相对多数，选举法规定农村每一代表所代表的人口数可以多于城市每一代表所代表的人口数；二是为充分保障少数民族参加国家事务管理的权利，选举法规定少数民族每一代表所代表的人口数可以少于汉族每一代表所代表的人口数。

“人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表则构成了各级国家权力机关的组织细胞。”杨连强认为，等量的人口产生等量的代表，这是选举权平等原则的直接体现。

他分析说，按目前农村人口和城市人口4：1的比例分配全国人大代表名额，存在着不同地区人口中的代表比例差异问题。对于城市化程度较高的省区如北京、上海等，人口中的人大代表比例就高；而对于农业人口较多的省区如河南、河北等，人口中的人大代表比例则偏低。

“农村与城市每一代表所代表的人口数比例是否合理，是民主化进程的重要体现。”甘肃省张家川回族自治县人大常委会人事代表联络工作委员会马晖对这一问题也十分关注。

他认为，从理论上讲，只有农村与城市每一代表所代表的人口数相同，才能称之为选举权的完全平等。随着形势的发展，特别是改革开放近三十年来，各方面的情况都发生了较大的变化，这种按城乡人口不同比例确定代表名额规定的不合理性开始显现。

“这种变化表现为，在广大现代农民中间不乏各类优秀人才，他们深入了解我国的国情，能代表普通群众的意愿，并以此为基点来考虑国家的前途。”马晖说，“因此，扩大农民代表所占的代表比例，实现选举权的完全平等，有助于进一步提高人民代表大会在我国现实生活中的地位和作用。”

“另外，从农村城镇化的进程看，如今的城乡人口比例也发生了根本性变化。”马晖说。

有数字为证：我国居住在城市和农村的居民人数比例已经由1953年的13：87，1979年的18：82，1995年的30：70，发展到2005年的42：58。从1995年至今，我国城乡居民人数比例平均每年长消一个百分点以上。按目前的城市化和工业化发展势头，到2015年我国的城乡居民人口构成比例会达到甚至超过50：50，而到2020年，将很可能会有高达60%左右的人居住在城市里。

“从农村社会阶层构成看。农村近三十年改革开放的结果之一，就是使农村的社会阶层构成发生了新的变化，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外贸企业的管理技术人员、个体户、私营业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层。”马晖说，“单凭农村户口来确认农民身份，并将他们简单地排除在工人阶级、知识分子行列之外，有失公允。”

过去实行按比例原则配置选举权制度，最主要和最直接的原因是我国人口比例的城乡巨差。随着时间的推移，按比例原则配置选举权的基础逐渐发生了变化，使实现城乡居民选举权平等有了必要的前提和基础。“是到考虑逐步采取措施，确保每一具有选举权和被选举权的公民，都能享有和实现宪法和法律赋予的平等权利的时候了。”杨连强说。

展望将来

选举法有望适时修改

“无论农村人口、城市人口还是农村居民、城市居民，作为中华人民共和国的公民，其权利是完全平等的。在条件成熟时，不能对某一公民群体有任何歧视性的规定，尤其不能以法律的形式来维系不平等的关系。”杨连强认为。

他说，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，一方面有利于促进选举权平等原则的实现；另一方面有利于实现各民族、各阶层的团结，保证各民族各阶层有与其在国家政治生活中的地位和作用相适应的代表名额。

党的十七大报告提出，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”

“人民无疑包括广大农民群众在内。”杨连强说，农民群众上述民主权利的行使必须有一个基础，那就是选举权的保障。实现城乡居民选举权的完全平等，必然有利于从整体上促进我国社会主义和谐社会建设的速度和质量。

为此，专家建议，国家立法机关应通过修改选举法的形式，将“实行城乡按相同人口比例选举人大代表”这一党的主张，通过法定程序转化为国家意志。

“相信不久的将来，选举法有望作出修改。”杨连强对此充满信心。记者陈丽平