社区法律援助组织的发展思考

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[内容提要]社区法律援助组织的发展，我们欣慰地看到虽然它们数量不多，但却发挥了一定的作用，在维护困难群体合法权益方面做出了一定的贡献。社区法律援助组织同官方法律援助组织一起，使困难群体没有因为财力上的困窘而无法实现自己的法定权利，使公民的平等权利得以体现为平等的法律服务和法律保障的权利，从而促进了司法公正。展望社区法律援助组织的发展前景，需要指出的是，这绝不是一个简单的自我完善过程，社区法律援助组织的发展有赖于各方面条件的成熟以及各种社会力量的支持。首先，其发展有赖于全社会公益意识的提高。公众的公益意识普遍提高后，才会出现更多的公益机构和民间机构，为困难群体提供更好的服务。其次，其发展有赖于法律和政策的支持。如何对待社区法律援助组织的建立和发展，如何引导公众正确地认识社区法律援助组织在完善法律制度方面的作用和意义，是一项重要任务。社区法律援助组织从事的是高尚的、具有重要意义的事业，同时也是充满艰辛和需要奉献的事业。笔者对于它的前景充满信心，同时也有许多困难与压力要去面对。任何新事物的发展完善都有赖于各方面条件的成熟以及社会的强大支持。社区法律援助组织的社会保障机制的建立需要一个漫长的、逐步完善的过程，在此过程中，政府采取积极、主动、鼓励、支持的态度显得尤为重要而紧迫。近年来随着改革步伐加大，社会各方面都有了长足的进步和发展，这使我们对社区法律援助组织的生存和发展前景充满了信心，本文试图就越城区的社区法律援助组织的发展作一些思考，以抛砖引玉。

主题词：社区法律援助发展思考

法律援助制度建立以来，很多符合法律援助条件的民众通过这项制度受益，实现了法律赋予的权益。但也应看到，这项制度还很不完善，民间法律援助组织的法律地位及其重要意义还没有得到重视，法律援助还没有真正得到全社会的广泛关注和支持，法律援助的现有资源远不能满足社会的需求，等等。法律援助是世界各国所普遍采用的国家对因经济困难无力支付法律服务费用的当事人或特殊案件的当事人给予减、免费用提供法律帮助的一项司法救济制度，是实现“法律面前人人平等”和“公正审判”的一项重要制度。最早起源于英国的法律援助制度，是以国家法制的相对完备和律师制度的存在、发展为前提的。迄今，该制度在西方国家的发展已有500多年的历史，已经逐渐从律师的个人实施的小范围的道义行为或社会团体的慈善行为，发展成为国家对公民的责任，成为国家保障公民合法权益得以平等实现的应尽义务，从而成为现代法制国家的一个重要标志。中国法律援助制度不同于西方国家由民间行为到政府行为的发展特点，中国法律援助制度的建立自始至终主要是在政府的倡导和主持下进行的，具有自上而下的发展特点。其在建立之初，就确定了以政府法律援助机构为主体，以律师、公证员和基层法律工作者为主力军的发展框架。但同时，考虑到社会对法律援助的巨大需求与国家法律援助工作者所能提供的援助的有限性之间的矛盾，国家在积极设立国家法律援助机构，以司法行政系统的法律援助作为主力军的同时，也在努力调动社会力量，提出应当鼓励社会开展法律援助工作，积极支持和协助各级妇联、工会、残疾人联合会等社会团体，以及大学的法律院系组建法律援助机构，通过民间法律援助机构的补充来缓解法律援助资金不足、人员短缺等困难，从而形成了以政府法律援助机构为主导，以民间公益组织为补充的中国法律援助模式。在越城区，社区法律援助组织正在俏俏兴起，继去年罗门社区法律咨询站、偏门社区法律服务中心成立，今年又相继成立了越都社区法律援助站、水沟营社区法律咨询站，北海街道所有社区都建立了法律咨询站，社区法律援助组织的俏俏兴起不是偶然的，说到底是ngo和法律援助事业的发展，没有一个国家仅仅靠政府能够完全满足社会对法律援助的需求，法律援助还需要有一些民间组织的力量参与。

一、社区法律援助组织发展过程中遇到的问题及障碍

虽然社区法律援助组织采取了许多灵活的方法，使之得以顺利发展并取得一定成效，但其发展是一个艰难的过程，缺少生存与发展的社会保障机制和宽松的社会环境。

1．认识方面的限制。

社会认识，首先是官方认识，对社区法律援助组织怎么看、怎么对待其发展。中国文化具有单一而非多元的特点，社会习惯了单一的组织类型和单一的运作方式。在传统的“一元化”领导模式下形成了这样根深蒂固的观点：民间就是非政府，非政府就是无组织、无政府状态，是无束缚、自由自在。要改变这种观念绝非一朝一夕所能做到的。目前民间组织还无法取得社会的充分理解，也难以得到官方的密切配合，因此社区法律援助组织遇到的首要障碍来自于人们认识上的限制，或者说在思想观念上还没有足够的准备来接纳社区法律援助组织。

2．社会保障方面的限制。

作为非官方组织，社区法律援助组织缺少相关社会机制的保障。一个组织生存与发展的前提是国家政策和法律的强有力支持。支持是基于对这些新型民间组织存在的意义和价值的充分肯定，缺少正确的认识，自然就缺少有力的法律保障。社区法律援助组织的法律地位、职能、作用、管理、资金来源以及对从事公益事业必要的激励机制等均需要政策和法律加以明确，这样才会有得以生存和良性发展的土壤。社区法律援助组织在发展过程中感到来自各方的压力大，受限制多，运作时有不畅，如组织存在的合法性都得不到解决，没有一个审批或登记的部门，缺乏强有力的对民间组织的法律保障措施。

3．资金方面的限制。

民间组织普遍存在着资金来源匮乏的困境，社区法律援助组织也不例外。除相关政策的保障，国家的另一种保障应是资金的支持。但目前中国民间组织还无法从国家获得必要的物质支持，也难以像国外民间组织一样从社会上募集资金。这主要是受制于中国比较落后的经济条件，同时也受制于对民间组织的认识和态度。资金渠道不畅，因此机构的稳定性和长久性缺乏保障。

4．人员方面的限制。

法律援助供求矛盾突出，而资金匮乏导致缺少必要的福利保障，这又必然导致援助工作人员的匮乏与不稳定。目前，社区法律援助组织缺乏法律援助工作人员是普遍问题之一，社区法律援助工作人员主要依靠法律援助志愿者队伍，原因是中国社会尚没有为专业从事公益事业的律师、法律工作者提供生活保障（公职律师除外），此种情况再加上使人望而生畏的工作压力，显然无法苛求工作人员仅仅靠心理上的奖赏而得到满足，毕竟在市场经济条件下，生存是每个个体无法回避的问题。另一个方面的原因关系到当今中国人的精神状态，目前中国新的社会变革给人们精神上带来的冲击是巨大的，理想与现实、奉献与索取之间的冲突非常尖锐，公益意识的提高也受到现实状况的影响。同时法律援助组织也存在不少问题，如资金短缺、缺乏政府资金支持、人员不稳定、缺乏相关制度的保障等，因为这些因素的制约，工作还不能充分展开，影响力还远不够大。

缺乏对社区法律援助工作的激励机制和法律制度的保障。作为本无根基的社区法律援助组织，其地位、职能、社会支持系统等都需要国家法律和政策给予保障，否则会使这项艰难的事业更加艰难。法律援助工作发展过程中遇到的人力、资金等方面的困难，都与国家缺乏法律制度保障有关。

二、社区法律援助组织的发展前景

（一）什么是ngo

ngo是英文non-governmentalorganization的简称，字面意思是“非政府组织”，也就是民间组织。根据美国约翰-霍普金斯大学lesterm.salamon教授主持的研究项目“cnp”这是一个在全球范围内对非政府公共部门开展比较研究的大型国际合作项目。1990～1994年，他们在美国、英国、法国、意大利、德国、匈牙利、埃及、日本、泰国、印度、巴西、加纳登12个国家进行了大规模的调查；1995～1999年cnp在总结和充实的基础上，进一步将调查范围扩大到41个国家。cnp第一阶段的成果主要反映在salamon和helmutk.anheier主编的《崛起的部门》（1994）一书中，第二阶段的成果主要反映在salamon、anheier和其他四人共同主编的《全球公民社会》（1999）一书中。的成果，我们得知，在世界上几乎所有的国家，都存在一个由npo或ngo组成的庞大的非政府公共部门，这个部门的平均规模大约是：占各国gdp的46%，占非农就业人口的5%，占服务业就业人口的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。当然，非政府公共部门在不同国家间的发展是不平衡的，在这个部门中各个不同领域的发展也是不平衡的。

gnp项目所给出的关于非政府公共部门的界定包括7个基本属性，根据塞拉蒙教授的定义，这个界定在后来的项目实施中形成了更为确定的内涵，它被认为是关于ngo的权威性定义，据称联合国将探讨在统计体系中采纳cnp项目提供的关于ngo的定义、分类及其体系。这里所列的7个属性及其定义为该项目在第一次调查（1990～1994年）中使用。参见salamon1994。一般将具有如下7个属性的组织称为ngo或npo（salamonon1994/1996:20-25）。这7个属性分别是：

1．组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；

2．民间性，又称非政府性，不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；

3．非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；

4．自治性，指有独立的决策和行使能力，能够进行自我管理；

5．志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是完全自愿的，组织活动中有一定比例的志愿者参加；

6．非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；

7．非宗教性，指不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动。

社区法律援助组织基本符合上述7大属性，应该属于ngo组织。

塞拉蒙教授认为：非政府公共部门在世界各国的发展表明，一个由npo或ngo所发动的全球性的“社会团体革命”（globalrevolution）方兴未艾，它对即将到来的21世纪将具有重要意义，正如民族国家的兴起对于20世纪所具有的意义一样重大（1994∶4-5）。整个国际社会的ngo都在蓬勃发展，中国的ngo也在悄悄兴起，这是社区法律援助组织发展的有利外在环境。

（二）ngo为什么会蓬勃兴起？它能为我们带来什么

塞拉蒙指出：“四场危机和两次革命性变革导致了国家地位的衰落，并为有组织的支援行动的发展开辟了道路。”所谓“四场危机”是指“福利国家制度危机、发展危机、环境危机和社会危机”，而“两次革命性变革”是指“发生于七八十年代的伟大的通讯革命”和“发生于六七十年代的由市民革命带来的全球经济的发展”。［美］莱斯特·塞拉蒙著：《第三域的兴起》；邓正来、［英］j.c.亚历山大编：《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社1999年版，第14～19页。

塞拉蒙讲的是资本主义世界ngo兴起的社会历史原因，中国有着独特的国情，似乎没有那么复杂的危机和革命。然而随着改革开放和市场经济的发展，我们的国家一元的权力模式也悄悄地向着“市民社会——经济——国家”三元模式转变。黑格尔的市民社会理论确立了“国家——社会”二元模式，但他的市民社会也分为经济领域和非经济领域；哈贝马斯则把“市民社会”分解为“生活世界”和“经济”或“公共领域”和“经济”两个组成部分，建立起了一种三元模式；柯亨和阿拉托则把经济领域从“市民社会”中分离出来，建立起“市民社会——经济——国家”三元模式；塞拉蒙则用“政府部门——盈利部门——非盈利部门”的三元模式来描述当代西方世界特别是美国社会的基本结构，他还深刻地指出市场和政府的内在局限性构成了“第三部门”的存在和发展的基础。正如中国学者康晓光指出的那样，社会结构变迁的实质是“权力多极化”，而“权力多极化”的实质是经济领域和社会领域从政治领域的统治下逐步获得“解放”的过程。康晓光著：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社版，第59页。中国需要市民社会，需要ngo的蓬勃发展。这是有深刻的理论依据和现实意义的。

市民社会的兴起可以有效地填补政府功能的空白。例如：

1．证明政府的合法性。哈贝马斯指出，政府的合法性——这里的合法性是justification而不是legality——不能由它自己单方面宣布，而只能由市民社会赋予，由社会成员认同。［德］哈贝马斯著：《公共领域的结构转变》，学林出版社1999年版。

2．制约政府权力。麦迪逊理论之所以未能成功地协调西方社会两个相互冲突的目标，即多数统治原则与保障少数人的权利以防止受多数人暴政的侵害的理论，根本原因在于他过于夸大了政府内部分权制衡对于制约政府权力的作用，而忽视了政府之外的市场和市民社会才是制约政府的最强大的力量。社团或者说非政府组织正是市民社会里的这样一支主力军。他们对一定范围内的活动、问题和困难有着共同的态度，为了共同的志趣走到一起，通过合作活动和压力活动促使政府重视少数人的利益，从而有力地制约了政府的权力。甚至有学者将非政府组织活动的频繁程度和质量高低作为比较国家或地区现代化程度的标准，s·亨廷顿著：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1998年版，第31页。这是不无道理的。

3．满足社会多元化需求。在现代社会，社会成员的价值观、利益需求日益多元化，众多的附层和利益集团应运而生了。单一的政府无论如何也无法满足如此数量繁多而又彼此冲突的局部性需要，而市民社会则是多元化社会的基础。广泛存在的非政府组织满足了各自所代表的一部分社会成员的利益需求，支持了社会的自由多元化价值。公务员之家版权所有

4．培养公民民主的生活方式。政府除了通过公共教育向公民灌输民主的理念之外，并不能保证公民按照民主的方式去生活。正如柯亨和阿拉托所指出的那样，市民社会才是公民学的大学校。它使得民主从一种理念或政治体制走入寻常百姓家，成为一种实实在在的社会生活。

托克维尔曾经以生动的笔触描绘了美国的公民自治。他说：美国的居民从小就知道必须依靠自己去克服生活的苦难。他们对社会的主管当局投以不信任和怀疑的眼光，只在迫不得已的时候才向它求援。他们从上小学就开始培养这种习惯。孩子们在学校里游戏时要服从自己制定的规则，处罚由自己制定的犯规行为。这种精神也重现于社会生活的一切行为。假如公路上发生故障，车马行人阻塞不通，附近的人就会自动组织起来研究解决办法。这时临时聚集在一起的人，可以选出一个执行机构，在没有人去向主管当局报告事故之前，这个机构就开始排除故障了。假如是事关庆祝活动，则自动组织活动小组，以使节日增辉和活动有条不紊。而且，还有反对各种道德败坏行为的组织。比如，把大家组织起来反对酗酒。在美国，为促进公安、商业、工业和宗教，也建有组织。人们的愿望一定会通过私人组织的强大集体的自由活动得到满足。托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1991年版，第213～214页。在自治过程中，“他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式，而没有这种组织形式，自由只有依靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，理解了权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念。”托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1991年版，第76页。

以上是从非政府组织的角度考察社区法律援助组织发展的广阔前景，应该说社区法律援助组织的发展对越城区的法律援助工作的发展有着深远的意义，是一项前卫的事业。

（三）、社区法律援助组织的生存价值和意义

社区法律援助组织的存在和发展对于探索越城区法律援助的发展模式及法律援助社会参与的多元化具有一定的价值和意义，在政府主导型的法律援助体系中，社区等社会组织力量的发挥有着广阔的天地，社区法律援助组织的发展为人们带来了这样的思路：

（1）社区组织参与法律援助工作，不仅必要，而且大有可为。按照中国传统的认识，法律援助是一种政府行为。但事实上，各国经验都表明：缺少财政的支持，法律援助这座大厦很难支撑起来。中国国情决定了政府法律援助力量远不能满足民间对法律援助的强烈需求，而社区组织社会性强，有更多的机会和渠道筹集资金，尤其是易于取得慈善团体和其他机构援助的机会；同时其参与能在人力、财力、工作领域、工作方式等方面发挥一定的作用，弥补政府法律援助力量的不足

（2）社区法律援助组织的设立具有不可低估的作用。社区可以发动一批法律援助志愿者队伍，热情、正直、敢做敢为、舍利取义，他们参与到法律援助中，是一支十分活跃的法律援助队伍，将会从人力资源上有效解决法律援助需求与供给间的巨大矛盾。由于缺乏相应的制度制约和注重对经济利益的追求，目前社会上自发自愿从事法律援助的律师很少，法律援助志愿者有着一定的专业知识和维护法律正义的精神。而且通过社区法律援助组织的帮助，及时解决案件，能及时化解矛盾，维护社会的安定团结。

三、建立健全社区法律援助组织的几点思考

借鉴国外有关经验和外地经验，结合越城区实际，笔者认为建立健全我区

社区法律援助制度可以从以下几个方面着手：

1、．大力扶持、鼓励开展社区法律援助工作。

采取官办和民办双轨共同发展的办法。二者应该是同时并存、相辅相成互为补充的关系。官办法律援助机构对社区法律援助组织起指导、监督、协调的作用，社区法律援助组织对前者起拾遗补漏的辅助作用。现代法律援助本质上是一种“国家行为”，但其不等于国家包办。“国家行为”的应有之义应该是在国家的指导和监督下开展法律援助工作，允许多种形式的法律援助方式的存在。这实际上也是由我国具体国情决定的。一个国家建立完善的法律援助制度，需要具备三方面的条件：一是比较发达的经济条件，相对较少的贫困人口；二是律师数量达到一定程度，从事社会公益性法律服务的律师队伍达到一定的规模；三是相对完备的法律援助的立法和福利制度。虽然我国近年来律师队伍逐渐壮大，但还没有完全具备以上条件，在此情况下只能采取适合国情的法律援助模式。目前各国法律援助模式可以分为两种：一种是法律援助主要依靠受政府资助的独立的私人团体来操作，各种私人基金乃至律师个人在这种体制中起着决定性的作用，经济发达国家多采用此种模式。另外一种模式是东欧一些福利国家所采取的法律援助体制。此种模式的显著特点是将法律援助纳入国家的福利制度之中，由国家统一实施。这种模式使法律援助的国家责任原则得到充分体现。根据我国国情，这两种模式都不合适，无论使法律援助单独成为一种政府行为或者社会行为都不现实。在此情况下，我国应该采取官方和民间双轨发展的模式。

2、政府应采取各种措施促进社区法律援助组织的发展。

社区法律援助组织的发展对于法律援助事业在我区的发展是具有重大意义的，因为越城区是以社区为主的基层组织体系构成的区域，随着城中村改造的深入，社区的面越来越广，进一步发挥社区法律援助组织的作用，除了要完善有关社会保障体系，激励更多的法律援助志愿者投入到社区法律援助工作中来，可以考虑采取以下措施：

（1）建立健全社区法律援助组织的管理制度。应加强越城区法律援助中心与社区法律援助组织的协调。社区法律援助组织的健康发展关系到越城区整个法律援助体系的完善，应当给予充分的重视。政府的法律援助中心应与社区法律援助组织建立经常性的联系，及时就社区法律援助中的人员、经费、办案中的困难等问题进行沟通、协调。为加强对社区法律援助组织的管理，政府的法律援助中心内应该设置专门的机构分管社区法律援助机构。随着法律援助观念的深入人心，随着律师队伍的扩大、社会经济状况的改善，社区法律援助机构必将越来越多。为保证社区法律援助的质量，有必要在国家法律援助中心建立专门管理机构，建立、健全审批及管理制度，对人员资格、场地、经费等问题确定基本的标准。

（2）建立政府、社会相结合的资金筹集体系。资金问题是制约社区法律援助组织发展的一个重要原因。鉴于目前社会融资渠道有限，为充分发挥社区法律援助组织在法律援助体系中的补充作用，政府仍然需要给予一定的财政支持。但考虑到我区目前的财政状况，为减轻财政负担，可以考虑充分调动各方面的力量，充分利用社会募集的渠道。从政府角度来讲，要体现出鼓励政策，建立专项“社区法律援助基金”，对符合审批条件的社区法律援助组织的建立提供一定比例的资金。同时可考虑建立奖励制度，对法律援助工作开展得好的、有成效的援助机构，可以奖励基金的方式增加分配额。此外，应充分利用社区法律援助组织的社会性特点，积极争取社会各界的捐助。吸收社会资金最有效的途径是提高全社会的公益意识，尤其是法律专业人员的公益意识。政府应该鼓励律师事务所设立法律援助的项目基金；同时，应该鼓励企事业单位及其他社会力量设立基金支持社区法律援助。目前越城区一些企业经济效益提高后转而追求社会效益，通过在媒体作一些公益广告或开展社会公益事业的现象并不鲜见。但至今企业投资于法律援助的却几乎没有。原因应该是法律援助的社会影响还没有达到应有的地步。应该把社区法律援助制度化，倡议全社会重视法律援助，同时也对资助法律援助事业的单位和个人通过一定的方式予以表彰，或者对于援助单位和个人减免税收予以鼓励，从而建立通畅的社会筹资渠道。