政府对业主大会指导与业主委员会备案的法规完善的分析

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一、案件判例的主要情况

南京市某住宅小区，由住宅与非住宅两类物业组成。2002年12月，该小区准备成立业主大会及业主委员会。在区房管局的指导下，成立了由当地社区、派出所、建设单位、物业公司、业主等代表组成的筹委会。2004年8月，该小区又出现自愿报名的形式，成立了一个由住宅部分业主代表组成的筹备组。2004年9月，该筹备组组织选举产生了业主委员会，并通过大会议事规则、业主公约。2004年10月，该业主委员会向区房管局申请备案，并提交物业基本情况、筹备工作报告、公告、会议纪要、大会会议记录、业主委员会委员、大会议事规则、业主公约等备案材料。

该小区持不同意见的87位业主得知情况后，随即署名向区房管局反映该小区有两个筹备组，以及业主委员会选举中部分业主操纵的违规问题。区房管局对87位的业主签名投诉，要求业主代表一个月时间内，提供87位业主产权证、售房合同等相关证明材料。但业主代表只提供了其中4位业主的证明材料。为此，区房管局对87位投诉未作出明确的答复，于2004年11月，对业主委员会予以备案，并出具了刻章证明。

2004年11月，该小区87名业主，以区房管局行政不作为，未能履行监管职能，导致小区业主委员会在未获得超过三分之二的法定票数的情况下备案成立，业主委员会影响自己权益，诉请法院判令区房管局撤销非法业主委员会，并重新进行选举，向区人民法院提起行政诉讼。

区房管局应诉认为：国务院《物业管理条例》作出“业主委员会自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案”的规定之后，《江苏省物业管理条例》进行了修订，将原规定“登记确认”修改为“备案”；而且明确规定“对依法成立的业主委员会，物业管理行政主管部门应当在备案后出具相关证明文件并予以公布。依法成立的业主委员会，以其选举产生之日为成立日期”。业主委员会是基于业主团体的自治意思自行设立的，行政主管部门的备案行为并不影响业主委员会的成立，对业主委员会的法律地位和权利义务不产生任何影响。业主委员会的备案是告知性备案，不属于人民法院行政诉讼行政诉讼的受案范围。作为行政机关，没有法律授权的，不能对民事行为进行干预，对业主成立业主委员会的行为只能进行指导，只对业主委员会成立过程的材料进行形式审查，对其真实性无进一步实质审查的义务。如部分业主认为自己的选举权和被选举权受到侵害，可以依照规定召开业主大会临时会议，进行改选或修改，维护自己的合法权益。

业主委员会应诉认为：业主委员会向行政主管部门备案属于告知性备案，不具有行政确认的效力，不属于行政确认，不属于人民法院行政诉讼受案范围。在第二次筹备组组成前，开发商弃权，包括其他一些业主不参加筹备组，也未自荐成为业主委员会候选人，放弃了自己的权利行使，不应是业主委员会的过错，物业清册和业主清册没有提交法庭，不能理论上推论或断定业主委员会违法。

区人民法院判决认定：

1、小区系由住宅和非住宅两类物业组成的一个物业管理区域。根据国务院《物业管理条例》第十六条第一款“业主委员会应当自选举产生之日起30内，向所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案”的规定；《江苏省物业管理条例》第十二条“对依法成立的业主委员会，物业管理行政主管部门应当在备案后出具相关证明文件并予以公布。依法成立的业主委员会，以其选举产生之日为成立日期”《南京市业主大会导则》第十五条第（一）项、第（三）项“业主委员会自所在区物业管理行政主管同意备案之日起正式履行职责。”“所在区物业管理行政主管同意备案后出具盖有主管部门印章的《××*业主委员会备案登记表》及《刻章证明》”的规定，物业管理行政主管部门对业主委员会的备案不同于一般的告知性备案。告知性备案对外不产生法律效力；业主委员会凭备案登记表及刻章证明，可以到公安部门办理刻制印章，并得以正式履行职责。因此，备案行为实际是物业管理行政主管部门对业主委员会依法成立、具备主体资格等一系列事实的确认，这种备案行为属于行政确认。根据建设部《业主大会规程》、南京房管局《南京市业主大会导则》“业主委员会自备案之日正式履行职责，业主委员会履行职责所产生的民事责任由全体业主承担，业主委员会履行职责所作出的决定对全体业主具有约束力”的意见。区房管局的备案行为对业主的权利义务产生了实际影响，对业主具有了法律上的利害关系。

2、区房管局应通过对业主委员会提交的备案材料审查，能够对业主大会的成立、业主委员会的选举、业主公约及业主大会议事规则的通过情况实施有效监督，以保护全体业主的共同利益。基于行政效率与行政实际（人力、物力的限制）的考虑，对业主委员会提交的备案材料的审查义务应限于形式审查，形式审查应包括备案材料是否齐全，是否符合法定要求，备案材料本身所反映的内容是否符合法律规定。

3、确认业主身份和投票权数是筹备组应当履行的法定职责，也是区房管局备案时应当审查的关键材料。只有审查了这两份材料，才能确认业主大会召开、业主委员会的选举、业主公约及业主大会议事规则在形式上的合法性。

4、备案行为属于依申请的行政行为。业主委员会备案申请书属于必备材料，业主委员会的申请书在形式上欠缺和不符合法定要求，如“决定对签名参加业主委员会投票选举的业主，视为为参加参加业主大会并赞成《业主大会议事规则》、《业主公约》”的内容，限制了业主的建议权和表决权，且筹备组成员均为住宅业主代表，不符合《南京市业主大会规程》“筹备组由业主代表、建设单位、物业管理企业代表组成”的要求。

综上，区房管局在对业主委员会提交的备案材料进行审查时，未尽到形式审查的的义务，在业主委员会提交的备案材料形式上不符合法定要件的情况下，即予以备案的行为，缺乏事实依据，依法应予以撤消。

判决撤消区房管局对业主委员会的备案登记行为。

区房管局、业主委员会不服判决，依法向市中级人民法院提起上诉。

市中级人民法院2005年8月终审判决认定：

1、原审判决认定事实清楚，证据充分。区房管局具有依法对辖区内的物业管理活动进行监督的法定职责，应当对于报请备案的系列文件所反映出的业主委员会成立情况进行审核，仅凭报请备案的相关名目文件即可备案，将使法条表述的“依法成立”缺失审核主体，备案流于形式，可能导致对涉及广大业主切身利益的业主委员会成立过程缺乏足够的控制和监督。

2、区房管局对业主委员会予以备案后出具的相关文件证明并予公布，即确认了业主委员会依法成立，这一行为对公众产生了法律影响，当然影响上诉人的权益。区房管局的行政备案应为可诉的具体行政行为。原法院受理并对备案行为进行司法审查是正确的。认为备案属于告知性备案，不属于行政确认，备案不影响业主委员会的成立，对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。

3、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、国务院《物业管理条例》第六条、第十条、第十二条的规定，业主大会选举产生业主委员会是否依法成立，必须基于是否取得法律规定的票数，而投票权数是认定票数的基础，区房管局只有在对业主身份和投票权数确认的相关材料进行审查的前提下，才能确认业主大会召开、业主委员会选举、业主公约及业主大会议事规则在形式上的合法，区房管局认为只对提供的材料进行形式审查，对其真实性无进一步实质审查的义务，缺乏事实和法律依据，不予支持。

原审法院判决认定事实清楚，审判程序合法，应予维持。

驳回上诉，维持原判。

二、现行法规凸现的缺陷

此案的判决，不由的使人想起2003年11月20日，北京市海淀区人民法院确认海淀区房管局对中海雅园管委会换届选举中，对邮件快递提交的备案申请书、管委会章程、管委会委员名单及基本情况、产权人大会或产权人代表大会决议等材料（期间区房管局同样也收到了该区关于管委会换届选举侵害广大业主权益的举报），未依照职权给予书面答复（房管局口头告知材料不合要求），未依照规定尽其指导、监督的职责，不予备案的行政行为，是不履行备案职责的违法行为。

为期跨度时间不长的两起判例，事件类同，法院同样主要依据《中华人民共和国行政诉讼法》，作出的却是不同结果的判决。是法院裁量权显失公平？还是我们依法行政的物业管理法规出现缺陷？

我国的物业管理目前依然处于发展的初级阶段。物业管理活动中最主要的市场主体——业主大会制度建立和业主委员会规范，一直是工作中的难点。应当说，两案法院对政府主管部门在业主委员会备案问题上的不同判决，一方面对业主如何正确理解依法维护自身权益，纠正“自治维权”的偏激认识和行为，有着积极的意义；另一方面对政府行政主管部门如何在业主维护自己财产的“私权”领域“有所为，有所不为”，为我们理解法律、法规的内涵，把握行政指导的准则，提高依法行政的素养，正确履行依法行政实践，化解物业管理活动中的矛盾，构建和谐社会提供了教训和借鉴；同时，案例的判决，也凸现了现行物业管理法规的缺陷：

一、向政府主管部门行政备案的主体，应是业主大会，还是业主委员会？

国务院《物业管理条例》第八条规定：“物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。”

该条表述，可以理解为业主大会是法规规定的，物业管理区域内全体业主组成的，非法人的，非组织的，代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益的一种“形式”。业主大会是业主物业管理中活动中，维护自身合法权益的最高管理团体，业主大会议事规则、业主公约等涉及全体业主利益的事宜，均是业主大会审议作出决定和承担责任，业主委员会只是执行机构。而条例规定向政府主管部门备案的主体却是业主委员会，而非业主大会。公务员之家版权所有

首先，个体与群体间冲突，始终是物业管理活动中的主要矛盾。我国目前只有企事业单位依法登记的，是没有执行机构进行登记的。对执行机构业主委员会备案，往往容易由于业主委员会少部分人员的行为缺乏规范，“左右”业主大会的“结果”，不仅业主真正行使权利义务的大会容易流于“形式”，还要“全体业主承担民事责任”？备案主体不清，体现了法律主体责任不清，如此只会矛盾不止！

其次，空置房或在建房屋的建设单位是否是真正意义上的房屋的所有权人缺乏界定。物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主是房屋的所有权人。那么空置房或在建房屋的建设单位是否是业主？其权利和义务在业主大会如何体现？备案是否包括作为业主的建设单位？实践中，相当的住宅业主认为建设单位不是业主，或是“准业主”，因此在投票权计算、配套设施的产权归属等方面产生矛盾，引发在成立业主大会，产生业主委员会，“维权”排斥建设单位等非住宅“大业主”参加。

二、业主委员会备案是事后查考，还是事前行政确认？

国务院《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。”

条例释义对此的解释是：“业主委员会是业主大会的执行机构，一经业主大会会议选举产生，就在业主大会议事规则规定的任期内履行相关职责......业主委员会成立后应当向物业所在地的区县人民政府房地产行政主管部门备案，以便政府行政主管部门对业主委员会的情况进行必要的了解和掌握。”“本条例明确业主委员会的实行备案制度，区别于审批制度。”

对什么是行政备案，《辞源》、《辞海》无从查考，查阅《现代词典》获得的解释“是向主管机关报告事由存案以备查考。”

因此，我们可以认为，备案是事后查考。对业主委员会不实质性审查、不登记、不审批，是条例规定备案的基本精神。

而行政确认，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定），并予以宣告的行政处理。行政确认具有主体是行政主体，确认的内容是行政相对人的法律地位和权利、义务的确定，是一种确认处理，是要式行政处理，具有羁束处理、确认后发生法律效力等特点。其具体形式又可分为确定、认定、证明、登记、鉴证。内容分为法律事实和法律关系。分类上又分为依申请的确认和依职权的确认，对身份对能力的确认和对事实的确认，各专业领域的行政确认等。行政确认制度有利于预防各种纠纷的发生，可以为国家行政管理和法院审判活动提供准确、客观的处理依据。

行政备案与行政确认是不同的概念及做法。业主委员会备案是“以备查考”，还是在事后备案的审查“发现问题”，再行“解决问题”？南京两级人民法院的判决，都坚持政府主管部门对业主委员会的备案，不是一般性的备案，是行政确认行为。其主要依据是因为主管部门给予出具的相关文件证明并予公布，即确认了业主委员会依法成立，凭备案登记表及刻章证明，可以到公安部门办理刻制印章，并得以正式履行职责，这一行为对公众产生了法律影响，影响上诉人的权益，当然属于依据《中华人民共和国行政诉讼法》，法院受理的范围。

我国《民办非企业单位印章管理规定》（2000年1月19日民政部、公安部令第20号）规定：“民办非企业单位刻制印章须在取得登记证书后向登记管理机关提出书面申请及印章式样，经批准后持登记管理机关开具的同意刻制印章介绍信及登记证书到所在地县、市（区）以上公安机关办理准刻手续后，方可刻制。”我国现行的法律法规，均未规定业主委员会向政府申请备案或登记，政府也“无法可依”对业主委员会的申请的备案进行确认登记，更无政府主管部门对业主委员会登记发证的规定。“对业主委员会情况进行必要的了解和掌握”的行使备案权利的主管部门，为业主委员会不出具备案证明并公布，如何解决刻章之需和让公众知晓业主委员会成立？对业主委员会的备案，是否名为“备案”，行“确认登记”“赋予权力”为实？

三、业主委员会的权力是由选举产生而履行，还是依政府职权备案（登记确认）产生而履行？

国务院《物业管理条例》释义对业主委员会的履行职责解释是：“业主委员会是业主大会的执行机构，一经业主大会会议选举产生，就在业主大会议事规则规定的任期内履行相关职责......”同时又解释“一些地方规定业主委员会实行登记审核......但在实践中存在许多问题：首先，政府房地产行政主管部门缺少足够的精力和时间对业主委员会进行实质性的审核，难以起到登记的效果；其次，登记审核容易造成政府对业主委员会的成立与运作进行一些不正当的干预，而且业主委员会是业主自律的一种形式，政府不宜干预过多，介入太深。政府的作用主要应该体现在指导、帮助、协调、监督业主委员会的成立及运作上以保证业主委员会真正代表全体业主的利益。”

在我国，行政登记是行政主管机关依当事人申请，对当事人之间的民事法律关系状态加以记载，予以认可和证明的一种行政行为。登记哪些内容似乎更多的体现是政府“赋权”的性质，未经登记可能会有某些不利后果。

而世界上一些英美法系国家和地区，对于民商事采取是任意性登记，登记只是指从事活动的前提，而并非从事活动的必备要件。其中法律虽然不将登记作为主体资格或能力取得的逻辑前提，但非经登记，其从事的活动没有对抗第三人的效力，政府进行登记实际上是对公民天赋权利的一种确认，而不是“赋权”。例如美国的法律观念和制度，认为“私权”领域（如商品买卖等）是每一个公民天赋的或法定的权利，无需任何行政部门再以登记加以确认和限制，政府只是对其选择予以认可和规范而已。澳大利亚、新西兰等英美法系的国家也多有类似规定。这些国家实行民商事登记，更多的体现是一种“事后备案”性质。登记机关的行为更多的是体现政府的服务责任与行为，而不是行政权力的行使。

在法律上，英美法系与大陆法系在法的渊源、法典编纂、适用法律的技术、法的分类、诉讼程序和判决程式等方面均有不同的特点。

现代物业管理源于英美，发展也不过百余年。我国的物业管理是随着对外改革开放和住房制度的不断深入，作为“舶来品”发展起来的，在先行的法规政策规范与实务上，也较多的受英美法系的影响；而我国却是一个较多受大陆法系影响的国家，南京两级人民法院坚持对业主委员会备案登记即“赋权”的判定思想，已充分说明这一点。物业管理法规立法思想与法院的判决差异，我们是否存在在“引进”与“消化”结合上，忽略了不同法系思想在与我国物业管理实践相结合的国情“冲突”？

如果我们借鉴英美法系国家关于“天赋权利”的观点，我们对业主委员会权利的产生与履行，以及对其备案的行政观念可以认为，对于业主大会或业主委员会的行政备案（登记）行为，不创设新的权利义务关系。行政备案（登记），是不以自己意志决定当事人是否享有某一权利，或是否应负担某一义务。当事人之间民事实体权利义务的变动，取决于当事人本身的法律行为，而非取决于备案（登记）。行政备案（登记）的法律后果，在于推定了其所登记的民事法律关系的合法性，起籍簿记载和公示对抗第三人的效力，例如防止同一物业管理区域出现两个以上个业主大会和业主委员会等。公务员之家版权所有

我们还可以进一步认为，物业管理行政主管部门对业主大会或业主委员会依申请行使登记行为时，完全不享有自由裁量权，假如我们认为业主有维护自己合法权益的法定权利，那么我们对业主大会或业主委员会进行备案（登记），也只应依法负形式审查义务，审查登记与否，并不影响业主自身“自治”维护权益。

四、政府行政对成立业主大会的指导，是助成性指导，还是规制性指导？

国务院《物业管理条例》第十条规定：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”第二十条又规定：“……在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。”

条例对业主大会的指导规定，一是所在地的区（县）人民政府房地产行政主管部门，二是居民委员会。物业管理行政主管部门作出政府对业主大会指导的规定，主要是基于物业管理区域内物业构成、权属及使用上不可分离的共同关系而产生。居民委员会对业主大会的指导，源于《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”居民委员会具有办理本居住地区居民的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作、向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议等任务。我国多数生活在物业管理区域的业主，同时也是城市居住地居民中的一员。业主大会同样要接受居民委员会的指导。

行政指导，是自20世纪中叶以来，随着现代市场经济实践和理论的不断发展和政府角色的逐步演化，在现代市场经济条件下的行政实践中，对传统依法行政起着补充和替代、辅导和促进、协调和疏通、预防和抑制等积极作用。

因此，世界上一些国家的行政机关和行政公务人员，在行政管理活动中逐渐自觉主动地采用了这种比较柔软灵活、不具有强制性的行政措施，并显现出特殊的功用性、可行性和实效性。

我国随着经济发展和法制建设的不断完善，为了适应复杂多变的经济和社会生活需要，行政主体在其管辖权限内，依据国家的法律或政策、有关官方信息等非强制性手段，在行政相对人的同意或者协助下，同样达到实现一定行政行为的目的。反映了我国对市场经济条件下行政管理方式的一种理性选择，也是对行政法治的一种补充和配合，是协调政府与公众关系的有效手段。

行政指导，是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，适时灵活地采取符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的方法，以谋求行政相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。行政指导行为具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性等特征，它既不同于设立规范的行政立法行为，也不同于具有强制力的行政执法行为，又区别于直接产生法律效果的行政契约行为，它与这些行为共同构成行政机关的行为方式体系，相辅相成、相互配合、各有所长地调整社会生活，从而更有效地实现行政目标。

三、政府行政法治共性的基本内涵

第一、法律至上。法律是公意的体现，法律至上，就是公意至上，都必须以宪法为根本的活动准则，都必须具有法律依据，不违反法律精神，必须尊重公民个人的权利和自由。

第二、私法自治，契约自由。是指民事主体在不违反国家强制性和公序良俗的前提下，根据其内心意思自由地决定决定民事法律关系的形式和内容，国家对此种民事行为法律关系只能消极地予以确认，而不得积极地予以干涉和限制。在法治领域中，存在着行使公法与私法之分，在私权领域，应坚持“法无规定即自由”，在公权领域，应坚持“法无规定即禁止”。在现实生活中，私的领域大量存在。在公民权利领域实行无罪推定的原则，即只要法律不禁止，公民就可以为。因此，任何人都有权做法律所不禁止的事情，当然还要受尊重公序良俗原则的支配。国家权力的存在与运作意在实现公意、公益。国家能否在私的领域退出和以私的身份参与私法领域的活动，已成为法治的一个标志。

尤其要把民事行为与政府的行政行为分开，避免把维护政治秩序、实现政治生活的某种价值观的政治社会观带入到私权领域，而应当尊重相对人的意思表示，没有相对人的意思表示，没有相对人的自愿表示，当然也就没有政府与相对人之间的契约关系的存在。

第三，依法行政。我国80%的法律都有赖于行政机关执行，权力相对集中，行政自由裁量权大量存在等，行政权利又是最具侵犯性的权利。行政行为可以分为具体行政行为和抽象行政行为。首先，依法行政不仅要求行政机关根据法律和法律的授权制定行政规范，还要求行政机关作出具体行政行为时必须依据法律。不仅包括程序法，而且包括实体法。凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能由法律法律规定；或必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定，越权无效。其次，职权法定，权责统一。行政机关只能在法律规定的范围内活动。非经法律授权，不能具有并行使某项职权。同时行政机关的权利是职权，具有不得放弃和正确行使的性质，放弃权利，就是不履行义务，就是失职。

4、司法独立公正。是指司法机关独占司法权和独立行使司法权，不受立法、行政和其他社会力量的非法干涉。行政行为必须接受法院的司法审查。司法是社会冲突的最后裁判，司法必须公正，司法公正的前提条件是司法独立。使司法处于超然社会的地位，没有司法独立，就没有司法公正。

从我国行政法治建设的内涵有助于我们理解：政府主管部门对业主大会、业主委员会的指导是一种非强制性的行政行为，不具有服从的任意性。对业主大会、业主委员会的指导属于助成性指导的具体行政行为，助成性行政指导是指以帮助和促进相对人自身利益或事业的发展为目的，即为相对人出主意的行政指导，故又称为出注意的行政指导。无论在原则还是在实践中，业主是否服从，都是任意的，仅限于原则而言，但又不是一般的行政行为，它是一种行政事实行为。

三、对建立和完善法律法规的思考

1、亟待《物权法》的颁布实施，修正现行物业管理法规的相关条款。明确业主大会的备案（登记）主体，明确其法律地位。

2、“无责任即无行政”。法规应明确业主委员会备案的实质界定，并设定行政主体对其备案（登记）法定形式要件、程序等客观行为模式和标准，防止行政公务过错。从物业管理实践看，首次业主大会成立及产生业主委员会，可以规定为政府进行法定形式的行政确认登记发证，以后业主大会、业主委员会的换届选举等采取备案制。这样做的目的，在于帮助业主在首次业主大会成立中规范行为，增强实现自我管理、自我约束的权利与义务责任奠定基础。

3、明确政府主管部门对首次业主大会的指导。建立细致且程序化、制度化、公开化、专业化指导意见和参考文本，包括物业管理区域划分确定（包含共用、共有设施设备）、业主大会筹备组成立、筹备内容、业主身份确认、投票单位计算、业主委员会选举规则、大会议事形式、业主大会议事规则、业主公约、各种票样、备案（登记）表、信息、告示、建议、劝告等。

4、建立物业管理活动中矛盾的协调机制。可以组织建立一种咨询性、调研性、独立性和非权力性的合议制组织，由街道办事处、社区居委会、派出所、专家和有关利害关系人等组成。主要通过调查、审议等，协调物业管理行政管理部门与相对人的分歧、矛盾，通过平等对话、相互沟通，改善关系，化解矛盾。消除物业管理活动中政府和业主、企业之间的行政摩擦，降低政府行为的成本，提高政府行为的效率。

5、建立行政指导的救济制度。扩大行政救济途径，充实和完善救济程序，抑制违法的行政指导，保护业主的合法权益。对业主大会、业主委员会事实上具有强制力的行政指导，都可以视为行政部门的具体行政行为，业主可以依法提起行政诉讼，如行政指导导致其权益受损、还应有权依法申请国家赔偿。