法制办主任在提高全市法制水平座谈会讲话

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编者按：本文主要从提高立法质量,做好政府法制工作,有启发、有帮助；关于贯彻立法法；关于“依法行政年”活动；关于行政复议工作；关于城市管理综合执法；关于市、县政府法制机构建设；；进行讲述。其中包括：要全面贯彻好国务院法制办召开的立法法座谈会精神、要在全市政府法制机构掀起一个学习、贯彻立法法的高潮、通过贯彻立法法努力提高政府规范性文件的水平、政府主要领导亲自抓、规模大效果好、法制机构积极主动、要按照省政府《关于在全市开展“依法行政年”活动的通知》的要求,检查贯彻落实的情况、要有严格的工作计划和要求、加强领导,充实力量、要依法受理案件、要严格按照《行政复议法》规范复议的全过程、城市管理综合执法是社会关注的一个新事物、城市管理综合执法已显示了强大的生命力、充分认识国务院和省政府在机构改革中加强政府法制工作的意义、要加强业务学习、要加强管理等，具体材料详见：

同志们:

我们这次会议的主要任务是,传达国务院法制办最近召开的立法法座谈会精神,结合我省政府立法实际,研究部署贯彻实施立法法的办法和措施,探讨当前政府法制工作需进一步加强的问题。提高立法质量,做好政府法制工作,有启发、有帮助,会议达到了预期的目的。下面,结合大家在讨论中提出的问题,谈几点意见:

一、关于贯彻立法法

立法法即将在今年7月1日起施行,这是我国社会主义民主和法制建设的一件大事,对于立法主体比较多的我省来说,保证立法法的全面实施,意义重大,贯彻好立法法:

第一,要全面贯彻好国务院法制办召开的立法法座谈会精神。保证立法法全面、正确贯彻实施,是地方人民政府和国务院各部门的一项主要职责,也是政府法制建设的一项重要任务。政府法制工作人员特别是领导干部要带头学习,带头宣传,认真贯彻,保证全面实施。二是深刻领会立法法应当遵循的原则。就是遵循宪法的基本原则;维护法制统一和尊严的原则;全心全意为人民服务宗旨的原则;坚持从实际出发的原则。把握好四大原则,就掌握了立法法的立法宗旨。三是政府立法要符合立法法规定的权限。全国人大及其常委会专属立法权的事项、以及货币的发行、准利率的确定、汇率的调节和主要税种税率的调整、统一的市场活动规则、对外贸易和外商投资的法律制度,由中央统一规定,地方不得规定。对不属于全国人大及其常委会专属立法权事项和中央统一规定的其他事项,在国家未制定法律或者行政法规前,有关地方可以先作规定,但在国家制定法律或者行政法规后,有关地方的相应规定同法律、行政法规相抵触的无效,应当及时予以修改或废止。有关地方政府除可以为执行法律、法规而制定规章外,还可以就本行政区域内的具体行政管理事项制定规章。四是政府立法工作要遵循立法法规定的程序。规章应当由有规章制定权的地方人民政府或者国务院部门组织起草。起草规章可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,广泛听取有关机关、组织和公民尤其是基层组织、基层群众的意见。起草规章工作完成后,起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送本级政府法制机构或者本部门法制机构进行统一审查,由法制机构直接向本级地方政府或者本部门提出审查报告和草案修改稿。五是加强法规规章备案审查工作力度。地方人民政府和国务院各部门都要依照立法法和《法规规章备案规定》的规定,严格执行规章备案制度。国务院法制办要加大法规规章备案审查力度。各地方、各部门也要依法建立健全规章和规范性文件备案审查制度,切实解决“依法打架”问题。国务院法制办正在研究规章的制定程序。立法法7月1日生效后,法规、规章不备案审查的,视为立法程序没有完成。地方政府要在今年7月1日前将刊登规章标准文本的公报建立起来,作为刊登的法定载体。六是贯彻实施立法法必须有一支政治、业务素质都比较高的政府法制工作队伍。各地方、各部门都要按照《国务院关于全面推进依法行政的决定》的要求,充分发挥法制工作机构在政府法制建设、依法行政中的参谋助手作用,进一步加强政府法制机构建设,努力培养一支政治强、业务精、作风正的政府法制工作队伍,使政府法制机构的设置和人员配备同本地方、本部门的任务相适应。同时,还要在经费和工作条件上予以保证。

第二,要在全市政府法制机构掀起一个学习、贯彻立法法的高潮。当前要重点做好两项准备工作。首先,要做好学习培训。立法法是关于国家立法制度的重要法律,依照立法法的规定,严肃认真地提高地方性法规草案、政府规章和规范性文件的质量,是自觉维护社会主义法制统一,全面推进依法行政,率先建立文明法治社会环境的基本要求。贯彻实施立法法不是以是否有立法权为标准,而是要善于用立法法确定的原则指导政府法制工作实践。政府法制机构,要把立法法的制定与施行,提高到是从制度上保证政府立法工作质量的高度来认识,要带头学习立法法,深刻领会它的精神实质,熟悉自己应当履行的职责,保证思想认识到位,组织工作到位,同时要结合自己的实际,研究贯彻意见和办法,及时向政府主要领导汇报,争取领导的重视和支持。要通过媒体,向社会公众宣讲立法法,使人民群众了解立法法,为动员公民参与立法活动打下基础。政府法制工作人员要努力学习。省府法制办已在本月中旬举办了一期立法法培训班,希望各地借此东风,在全市法制机构掀起学习立法法的高潮。其次,要做好配套准备。要遵循立法法确定的原则、权限、程序,备案审查的规定,全面总结检查一下我们过去在立法或制订规范性文件方面的情况,看有否存在与法律、法规和规章相矛盾的地方;有否违反上位法规定、超越权限、违反法定程序或不适当情形,有上述情形的,要及时进行清理,该修改的修改,该废止的废止。同时,各地要重视对规章和规范性文件的备案审查制度,切实解决“依法打架”的问题。

第三,通过贯彻立法法努力提高政府规范性文件的水平。立法法没有将政府规范性文件列入调整的范围,但由于政府规范性文件是市、县政府在其职权范围内制定的普遍适用的行为规则,是指导社会政治经济发展的重要手段。因此,立法法确定的原则,同样适用对规范性文件的要求。规范性文件不得与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触;不得在规范性文件中设定行政处罚、收费、审批、许可、强制措施等。同时,没有立法权的市在制作规范性文件时,切忌创设新规范的做法。为了切实提高规范性文件的质量,**市政府规定的“凡出台的规范性文件合法性审查,交政府法制机构”的做法值得各地借鉴。

二、关于“依法行政年”活动

开展“依法行政年”活动,全面推进依法行政,是省政府进一步贯彻落实总书记“增创新优势,更上一层楼,率先基本实现社会主义现代化”,开展“两思”教育活动,建设文明法治社会环境,推进依法治省的重要措施。围绕“依法行政年”活动,游宁丰副省长作了电视讲话,省政府专门下发了《关于在全市开展“依法行政年”活动的通知》,在4月份**召开的全市依法行政工作会议上又作了再动员再部署。会后,各市狠抓会议的传达贯彻,具体体现在:一是政府主要领导亲自抓。不仅提出贯彻意见,还结合本地实际,确定依法行政的办法和措施。二是规模大效果好。有些以市委、市政府的名义召开;有些市五套班子一起出席会议,有些市将会议规模开到县、区的所有政府领导成员,这是前所未有的。三是法制机构积极主动。积极草拟汇报提纲,规划依法行政年的具体计划,及时总结了一批依法行政的好经验好典型。总之,贯彻**会议正深入进行,开展“依法行政年”活动正在全市展开。但应看到,工作发展不平衡,有些地方停留在一般号召上,有些地方工作缺乏热情,不能大胆地提出工作设想,缺乏强有力的办法和措施,个别政府法制机构参谋助手作用没有充分发挥。上述存在问题,直接影响“依法行政年”活动的健康发展,必须采取有力措施加以解决。第一,要按照省政府《关于在全市开展“依法行政年”活动的通知》的要求,检查贯彻落实的情况。要采取缺什么补什么的精神,如思想认识有问题的,就应在统一认识上再下功夫;若个别地方和部门存有工作死角,就要解剖麻雀,有的放矢解决;若组织领导力量薄弱的,就要加强领导和督促检查。在座的各位局长,要经常将辖区内开展“依法行政年”活动的情况向市政府领导汇报,及时解决工作中的问题,同时,督促区、县的法制局长抓好这项工作。第二,要有严格的工作计划和要求。**市人民政府把开展“依法行政年”活动分为:“发动部署、学习提高、清理整顿、检查总结”四个阶段,每个阶段有时间界定、目的要求、组织保证。这种求真务实,防止工作走过场的办法值得各地借鉴。第三,要注意总结推广好的做法和经验。各市、县法制局要善于总结一些好的做法和经验,进行推广,注意抓住当地影响依法行政的一、二个突出问题,提出解决的办法和意见。省人大常委会定于今年9月组织对《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》进行执法检查,并作为依法行政的重点,请各地做好准备。同时,省政府法制办将在7月份,由办领导带队,对地级以上市开展“依法行政年”活动情况进行全面检查。

三、关于行政复议工作

我省行政复议工作做得比较好,得到国务院法制办领导的充分肯定。但是,面临的困难和问题不容忽视。《行政复议法》自去年10月1日施行以来,我省各级法制机构受理的案件大幅增加,去年第四季度比第三季度增长1.5倍。今年一季度,受理案件继续大幅增加,全市共受理830件,比去年同期增长85%。其中,要求省府法制办行政复议的来访来函亦大量增加,共有65宗,已作出处理58宗,相当于往年同期工作量的3倍。复议案件不仅数量增加,而且涉及法律关系更加复杂。由过去比较集中于山林土地纠纷扩大至行政处罚、社会劳动保险、行政许可、行政强制措施等方面。案件增加,办案力量不足的矛盾更加突出。《行政复议法》实施前,全市政府法制机构的复议人员1420人,现在案件已成倍增加,但人员却因种种原因出现不稳定情况。在办案中,期限紧迫,限时审结压力大。不少涉及权属争议的复议案件需要现场核查、论证、鉴定、请示等,对这类案件的审查时限规定太紧。行政复议法的可操作性不强,管辖交叉、一案多头申请等具体问题,还须认真研究解决。工作发展不平衡。**、**等一些地方的行政复议工作做得较好,但个别地方的工作未能正常开展,对依法应受理的复议案件,认为复议机关不要管,应直接诉诸法院,或找借口推案,没有发挥行政复议应有的作用。办案经费不足、普遍缺少办公场所、交通工具及办案器材。上述存在的问题,确实给复议工作带来了困难和挑战,各级政府的法制机构应该勇敢面对现实,知难而进,将办好行政复议案件当作一项重要工作来抓。一是加强领导,充实力量。办理行政复议案件是《行政复议法》赋予政府法制机构的一项法定职责。按照行政权要主动履行的原则,案件增加了,领导力量就要加强,就要配置与任务相适应的力量。最近,**市法制局认真分析了案件上升的原因,提出了对策。希各市法制局借鉴**市的做法,认真分析、研究,及早采取对应措施。二是要依法受理案件。按照行政复议法立法的指导原则,对公民、法人或者其他组织申请的行政复议,只要没有发现不符合行政复议法规定的情形的,都属于应当受理的范围。受理行政复议案件要贯彻“为民、便民”的原则。对申请复议的案件,尽可能简化手续,提供方便,对那些申请本身符合法律规定,仅仅是找错了行政复议机关的,要告诉申请人应当向哪一个行政复议机关提出申请。受理行政复议案件,要把好审查关。具体来说有四方面,即:申请行政复议的事项是否属于具体行政行为;申请人的合法权益与申请行政复议的具体行政行为是否存在法律上的利害关系;行政复议申请是否在法定申请期限内提出;行政复议申请是否属于本机关受理。三是要严格按照《行政复议法》规范复议的全过程。书面审查、现场勘验、调查取证、作出复议决定以及文书的送达,均应按法定的要求进行,不能随意所为,以免造成不良的后果。四是注意总结经验。**市法制局对劳动教养行政复议出现的新情况,与公安和劳教委共同研究对策,既加强了工作协调,又理顺了关系,又提出了定岗专人专理等新做法;**市在行政复议实践中,创造“三定一包”的工作制度,即定案定人定时间包质量。希望各地继续创造好的做法和经验,推动这项工作不断向前发展。

四、关于城市管理综合执法

城市管理综合执法是社会关注的一个新事物。经国务院批准,我省的**、**两市正在进行试点,**市和**罗湖区的综合执法已取得了初步成效,受到国务院法制办的充分肯定。试点经验证明,综合执法,体现了职能转变,强化了监督约束;精简了执法机构,减少了执法人员;避免了交叉检查,消除了重复处罚;形成了执法合力,提高了行政效率;实现了执法重心下移,加强了基础执法力度;提高快速反应能力,解决了不少老大难问题。**、**试点工作的基本经验可以概括为确保人员、授权、责任、制度、工作、经费“六到位”。试点之所以取得初步成效,关键是党政领导重视,部门支持配合,执法经费保障,工作真抓实干,队伍训练有素。

城市管理综合执法已显示了强大的生命力,得到了省、市、县(区)党政领导的热切关心,也受到了行政相对人以及其他社会各界的普遍认同。省委、省政府在今年5月底召开的城乡建设工作会议上,**省长强调要认真总结城市综合执法的试点经验,继续做好这项工作。省委、省政府即将作出的《关于加快城镇建设推进城市化进程的决定》中,把积极开展城市管理综合执法作为依法加强管理,建设文明城市的一项重要措施。国务院法制办拟在7月上旬,在**市召开全国城市管理综合执法工作会议,对我省进一步开展这项工作是一个促进,我们要借会议的东风,认真总结**、**的经验,进一步探讨在管理模式、管理体制、执法领域、执法程序、执法监督等方面的问题,在调查论证的基础上,提出请求国务院一揽子授权省政府进行城市管理综合执法的试点。国务院法制办已明确,目前暂不审批城市管理综合执法试点。

五、关于市、县政府法制机构建设

政府法制机构的设置和人员配备与工作任务相适应,是依法行政的需要,也是省府领导的一再要求。但目前上下机构设置不一,业务开展参差不齐,力量与任务不相适应,掣肘着政府法制工作的正常开展,要在市、县政府机构改革中认真加以解决。一是要充分认识国务院和省政府在机构改革中加强政府法制工作的意义。全面推进依法行政,强化行政执法监督,是一项长期艰巨的任务,日常的工作由政府法制机构去承担,只有健全的工作机构,才能推动工作不断向前发展,因此,加强政府法制机构建设,是依法行政的需要,不是一个,临时措施,也不是权宜之计,国务院和省政府已为各地带了好头,各地要在机构设置问题上将思想统一到国务院、省政府的要求上来。二是要加强业务学习。全市政府法制机构队伍,年龄较轻且文化水平较高,这是我们的优势。但应看到,政府法制工作牵涉面广,专业性强,任务繁重,这就要求我们必须加强马列主义基础理论学习,加强法律知识、经济知识和社会发展等知识的学习。每个政府法制机构工作人员都应熟悉立法法、行政诉讼法、行政处罚法和行政复议法,既要领会条文精神,又要懂得如何具体操作,尽快成为政府法制工作的行家里手。三是要加强管理。尤其是对那些直接面对群众的部门,一定要严肃纪律、严格管理、强化监督。四是要努力改善工作条件。这方面存在的困难和问题较大,请各地结合贯彻立法法,根据工作需要和当地的经济发展,就办公用房、办公现代化设备作出规划,争取政府领导给予支持解决。

同志们:今年已过一半,下半年的任务更加繁重和艰巨,会议结束后,请与会同志抓紧将会议精神向市长汇报,要通过会议的传达贯彻,全面提高政府法制工作水平。