政府法制监督协会上的意见讲话

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同志们：

我受青锋司长和会议的委托对第四次全国政府法制监督工作协作会议作小结。并借此机会，就政府法制机构的监督工作部门，如何更有效地为贯彻落实《纲要》做贡献，如何更有效地推行行政执法责任制工作，以及抓好当前政府法制监督工作的一些重点工作和同志们交流意见。

一、对会议的基本评价

这次会议，是全国政府法制机构在认真开展为期六个月的保持共产党员先进行教育活动刚刚结束，耕耘在政府法制监督工作战线上的党员干部历经了严格地党内生活锻炼，根本政治信仰得以巩固做好政府法制监督工作具备的理性思维、战略思维、解决复杂问题和创新思维的能力得到提高，政府法制监督工作取得新的成效的情况下召开的。

昨天，广西壮族自治区人民政府副秘书长罗建平同志，广西南宁市人民政府副市长黄家仁同志，分别代表自治区人民政府和南宁市人民政府，到会看望了大家并致词祝贺会议的召开。青锋司长就认真贯彻落实《国务院全面推进依法行政实施纲要》，切实抓好推行行政执法责任制的制度建设以及同志们关心的有关问题作了重要讲话。广西、重庆、山东、江西、内蒙、江苏、辽宁、南宁、南京等省区市及省会城市的政府法制机构的同志，在会议期间，就行政执法的形势、如何加强政府法制监督工作、如何推行行政执法责任制、如何加强政府法制监督工作部门的队伍建设和如何开展相对集中行政处罚权、综合执法工作等问题在大会上和讨论会上作了发言，有的提交了书面交流材料。在会议交流和提交的经验交流材料中，特别是广西壮族自治区法制办《关于深入调研，明确政府法制监督的创新方向，加强行政执法的综合管理和协调的经验》；重庆市法制办《关于创新政府层级监督的做法》；山东省法制办及南宁、柳州市法制办的《推行行政执法责任制的经验》和山东省法制办关于《在全省范围内实施相对集中行政处罚权的做法》；江西省法制办关于《从强化政府法制机构编制入手，加强政府法制机构队伍建设的经验》；吉林、辽宁省法制办关于《参与贯彻实施行政许可的检查及其问题的分析研究》；黑龙江省法制办关于《冷静判断行政执法形势，针对性地加强行政执法监督的做法》；内蒙古自治区法制办关于《着眼于从源头上防止违法行政，着眼于构建行政执法的社会评价监督机制，着眼于强化政府责任、加强法治政府建设的经验》等，对于政府法制机构监督工作部门认真贯彻落实《纲要》，加强政府法制监督工作，对于促进依法行政，建设法治政府，实现依法治国方略，为构建社会主义和谐社会服务，都有重要的启示和借鉴作用。同志们认为，这次会议主题鲜明，经验交流广泛充分，特别是听了青锋司长的讲话，对开展好推行行政执法责任制工作和创新政府层级监督工作机制等问题，理清了思路，明确了工作方向。同志们认为，这次会议必将对今后的工作产生重要的影响。

二、以《国务院全面推进依法行政实施纲要》为统领，切实加强政府法制监督工作，为建设法治政府和构建社会主义和谐社会服好务

我讲三点建议：

（一）认真学习好、宣传好《国务院全面推进依法行政实施纲要》，履行好《国务院全面推进依法行政实施纲要》赋予政府法制监督工作部门的职责。

《国务院全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），明确了用十年左右的时间，基本实现建设法治政府的目标，同时明确了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的依法行政的基本要求，明确规定了转变政府职能，深化行政体制改革；建立健全科学民主决策机制；提高制度建设质量；理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为；积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制；完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督；不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力等七项具体的任务和提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政工作的领导的措施。从《纲要》所确立的建设法治政府的目标、所提出的依法行政的基本要求和七项工作任务和措施，结合政府法制监督工作部门的工作职责，我们不难看出，《纲要》已经给政府法制监督工作部门指明了工作的路径和方向，并对加强政府法制监督工作提出了明确的要求。根据我学习《纲要》的体会，我认为，政府法制监督工作部门贯彻落实《纲要》起码有八项工作任务：一是为在依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的政府职能，完善行政程序和依法行政的保障机制，改革行政管理方式，推进政府信息公开，建立健全行政决策机制、决策跟踪反馈和决策追究机制等工作中，对带有普遍性的问题向政府提出解决问题的意见以及参与研究相关配套制度；二是建立和完善对行政法规和规章以及规范性文件进行评估、清理、修改、废止的工作制度，加强对规章和规范性文件的监督；三是参与指导推进综合执法，特别是指导开展相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权等项工作；四是参与建立和完善行政程序制度、行政执法案卷评查制度，行政执法主体资格制度，行政执法绩效评估和奖励制度，完善并督促行政执法机关严格执行行政赔偿和补偿制度，推行行政执法责任制，探索和创新政府法制监督的新机制，建立和完善行政机关内部监督制约机制；五是积极参与预防和解决社会矛盾的活动，积极探索防范化解社会矛盾的机制；六是建立和完善法律监督、民主监督、司法监督、专门监督和社会监督机制；七是积极参与行政机关工作人员的学法培训和考核以及法制宣传活动；八是及时地总结、跟踪、反映各地区、各部门贯彻实施《纲要》的情况，加强对各地区、各部门贯彻实施《纲要》的工作进行指导等。根据国发办号文的要求，虽然上述工作，有的不是我们政府法制机构以及政府法制监督工作部门的主责，但我们应当根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》中“地方各级人民政府和部门的法制机构要以高度责任感和使命感，认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等工作，为本级人民政府和本部门贯彻实施《纲要》，全面推进依法行政充分发挥参谋助手和法律顾问的作用”的规定，积极主动地做好各项工作，切实履行好我们的职责。在这里，我还想说明一个问题，那就是，政府法制监督工作部门要履行好贯彻落实《纲要》的任务，就要从思想上解决好一个关键性问题，那就是心态问题。我认为，政府法制监督工作部门的同志们，心态一定要“静”。我们是政府法制监督工作部门，我们的主要责任是为制度建设服务的，我们工作的着力点是加强调查研究，并按照《纲要》的要求，为创新、完善行政执法制度做好相关工作和在政府的领导下组织、指导涉及政府共同行为的各项制度有效实施，为建设法治政府当好办领导的参谋、助手。我不赞成政府法制监督工作部门，针对某一个执法部门或者某一项执法去搞执法检查或者评价，如果我们受政府委托，代表政府去参与检查活动，应当在活动中多从加强制度建设的角度去考察、思考、评估这些部门执行国家法律法规的情况，查找制度的不足，提出有针对性的完善制度的建议。

（二）认真做好推行行政执法责任制的有关工作。

《国务院办公厅关于推行行政执法责任制若干意见》（以下简称《若干意见》）的送审稿，阐明了推行行政执法责任制的重要意义，明确了行政执法责任制的基本性质、内涵、基本制度和结构体系，规定了推行行政执法责任制的基本步骤、基本方法和基本要求以及注意的有关问题，强调了切实加强组织领导的措施，特别是在依法界定执法职责，建立健全行政执法评议考核机制，认真落实行政执法责任等方面，从执法主体、工作原则、制度规范、工作机制、保障措施等方面提出了具体要求。《若干意见》是全国政府法制机构，经过二十多年探索和创造并经过广泛实践证明对加强政府法制监督，对规范和监督行政执法活动的经验总结。《若干意见》是贯彻落实《纲要》，建设法治政府的重要文件，是推行行政执法责任制的指导性文件。它一旦，我们一定要学习好、贯彻好、执行好。下面我就学习贯彻执行《若干意见》谈一些想法：

⒈充分认识国务院办公厅《若干意见》的重要意义。如前所述，《若干意见》阐述了推行行政执法责任制的重要意义，确立了行政执法责任制的制度体系，提出了加强推行行政执法责任制工作的要求，它充分表达了国务院全面推进依法行政、建设法治政府的态度和决心。《若干意见》是贯彻落实《纲要》的重要制度和措施，是建立和完善行政执法责任制度和推行行政执法责任制的指导方针。我们要充分认识到，通过贯彻落实《若干意见》，它有利于规范和监督行政机关的行政执法活动，进一步提高行政执法质量和水平，有利于完善行政监督制度和机制，促进行政程序建设，有利于从制度上保障“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制和“结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效”的权力运行机制的建立。我们政府法制监督工作部门的同志，一定要从“立党为公，执政为民”以及树立和落实科学发展观，提高干部依法执政能力的高度，充分认识《若干意见》的重要意义，采取有效措施，进一步做好推行行政执法责任制的各项工作。

⒉要认真分析和研究，当前各级行政机关行政执法活动中存在的主要问题和推行行政执法责任制工作中存在的问题，在此基础上，提出贯彻落实《若干意见》的措施。就行政执法状况而言，多年来，各地区、各部门在加强行政执法管理，规范行政执法行为等方面作了大量工作，取得了明显的成效，但仍还存在有法不依，执法不严，违法不究，甚至滥用职权、执法犯法、徇私枉法等问题，有的还比较严重，人民群众对此反映强烈。我们政府法制监督工作部门的同志，一定要清醒地正视这些问题，强化推行行政执法责任制的责任感，通过推行行政执法责任制，强化行政执法人员的执法责任，明确执法程序和执法标准，遏制各类违法行为的发生。就推行行政执法责任制工作而言，目前存在的主要问题是：有的地区和部门的负责同志对这项工作重要性的认识不到位，还不重视；地区间、部门间的工作发展不平衡；行政执法责任制不够健全，程序不够完善，评议考核机制不够科学，责任追究比较难落实，组织实施缺乏必要的保障等。究其原因，我认为有四点：首先，对什么是行政执法责任制没有认识、理解清楚；其次，对行政执法责任制在推进依法行政，规范和监督行政执法活动的作用没有充分认识；再次，制度建设滞后，从全国各地区、各部门建立的行政执法责任制度来看，制度体系比较混乱，有的把依法行政的主要内容纳入行政执法责任制的范围，有的把评议考核和责任追究从行政执法责任制制度中分离出去，有的把开展相对集中行政处罚权，推行政务公开，对规范性文件的备案审查，还有把领导不重视依法行政工作，建立健全相关组织机构作为行政执法责任制的体系范围，把行政执法责任制当作一个筐，只要与加强依法行政工作有关的东西，就往里面放。第四，评议考核和责任追究与执法责任脱节，各搞一套。对于上述在建立和推行行政执法责任制中的问题，我们一定要对照《若干意见》规定的要求，有制度的要改进完善，没有建制度的要按照规定抓好制度建设，与此同时，要按照规定，有序地、有针对性地做好各项推行工作。

⒊要准确地理解和掌握行政执法责任制的概念。在过去的研究和推行工作中，各地区、各部门对行政执法责任制的概念都有不同的理解和概括。从语义分析，行政执法责任制是“关于行政机关及其行政执法人员法定职责及其相应法律责任与追究的行政法律制度的总称。”这个概念从行政执法责任制的本质出发，揭示了行政执法责任制的内涵和外延及其法律地位，对推动行政执法责任制的理论研究是很有帮助的。我们在反思行政执法责任制推行现状时发现，过去在对行政执法责任制概念的研究和定位上，还只限于学术研究、现象归纳之中，缺乏语言分析的转向或者说至少在语义分析上没有从它的内涵意义出发做一些学术探索，或者对概念进行精确的功能分析。从而出现一些缺乏指导意义或者形而上学式的概念。由于概念定位不准，推行行政执法责任制的工作当然就大打了折扣。《若干意见》开宗明义地给行政执法责任制下了一个概念—行政执法责任制是规范和监督行政活动的一项重要制度。这个概念体现了行政执法责任制的责任制约权利的价值，体现了权责统一、权责相当的法治原则，突出和确定了行政执法责任制的地位和作用，是理论和实践相结合的概括。认识和把握好这个概念，对于我们加强行政执法责任制的推行工作，意义非常重大。从现在起，我们再不要对行政执法责任制概念从实务的角度再去争论了。要按照《若干意见》的定义，扎扎实实把推行行政执法责任制的工作做好。

⒋要坚持和发展推行行政执法责任制工作的基本工作原则和基本工作经验。近二十多年来，各地区、各部门在推行行政执法责任制工作中，探索和总结了一系列推行行政执法责任制的基本工作原则和基本工作经验。这些原则和经验从总体工作思路上表现为：政府领导、部门负责、典型引路、适时制规、渐进推进；在落实执法责任上表现为：依法确定执法主体、依法界定执法职责、科学设定执法程序、科学细化执法标准、建立相关追究制度、通过评议考核责任追究等手段，落实行政执法责任；对于这些基本工作原则和基本工作经验，我们在抓贯彻落实《若干意见》的工作中，在继承的基础上，更重要的是要抓发展和创新。

⒌要突出工作重点，抓好《若干意见》的贯彻落实。什么是贯彻落实《若干意见》的重点？我认为，加强行政执法责任制基本制度建设和保障制度建设是今明两年推行行政执法责任制的工作重点。关于推行行政执法责任制基本制度建设问题，据统计，全国有个省、自治区、直辖市制定了有关推行行政执法责任制的地方性法规、规章或者规范性文件。其中：由地方性法规规定的有个省、区、市（除广东、重庆市外，其他省、区在行政执法监督条例中列明），由地方人大常委会决定规定的有个省，由政府规章规定的有个省、区、市，由政府文件规定的有个省、公务员之家版权所有区、市，严格地说，全国各省、区、市有行政执法责任制条例或者规定的只有个。而这个省、区、市的条例、规定，按照《若干意见》的要求，还需要完善。可见，就基本制度建设，任务还很重。建立和完善行政执法责任制基本制度，还要高度重视与行政执法责任制体系相配套的各项制度的建设，如：在依法界定执法职责方面，最基本的有三项制度要建立，一是，关于各部门的法定职责、职权、执法程序、执法责任的公告制度，二是，行政执法主体资格制度，三是，行政执法主体的培训考核发证制度。如：在建立评议考核机制方面，起码要建立和完善与依法行政总体考核，与法律监督等五大监督制度，与公务员工作目标或者绩效考核相衔接的制度和机制，如：在责任追究的落实方面，要建立和完善违法责任追究制度。有个别地方推行的是错案追究制度，推行行政执法责任制，到底实行过错责任（错案）追究，还是实行违法责任追究，我们对此进行了认真研究。《若干意见》明确的是违法责任追究，即违法责任归责。为什么要适用违法责任归责原则？大家都知道，行政执法责任是国家责任。对国家责任的归责的适用，行政法理论主要有三种原则，即过错责任原则、无过错责任原则、违法责任原则。我们为什么不选择过错责任原则呢？过错责公务员之家版权所有任原则是从民事侵权责任理论中的过错原则演绎而来的。过错责任原则之所以能够成为行政责任理论的基础并被人们赏识，主要取决于它，一方面实现了规范与救济的有机统一，另一方面，过错原则可以从理论上合理地解决共同侵权行为和混合过错造成的责任承担问题。过错责任有主观过错责任与公务过错责任之分。主观过错责任是违法行为人对违法行为及后果的一种心理态度，即故意或过失。公务过错责任是客观过错，以不当履行职务作为客观评价，它与违法原则渐趋一致，但两者仍有差别，构成公务过错责任的客观方面不仅涵盖了违法行为，而且还包括某些合法行为，可见公务过错责任其外延比违法过错责任原则大。我们从适用过错责任来讲，由于过错责任原则依附于民法，若适用主观过错责任，要追究行政主体的责任，首先要确定具体过错人，如果行政侵权行为由于集体决策或者程序复杂或者不公开或者侵权人的行为系执行上级命令或者经上级批准等情况，责任就很难落实。其二，从主观心理上认定过错责任，不利于公民合法权益的保障。而公务过错责任呢？公务过错责任在适用上，比适用主观过错责任有一定的优越性，但仍然和过错责任原则割不断联系。公务过错责任和个人过错责任在实践上去区分和划分并非简单，客观化责任也很难确定。鉴于上述问题，若采用过错责任原则甚为不当。由此，我们回过头对照各省区市、各部门已建立的责任追究制度，我分析、判断认为实际上名为过错责任追究，实为违法责任追究。

我们为什么不选择无过错责任追究（无过错原则）呢？无过错责任原则是过错责任原则的补充，在整个归责原则体系中处于辅助的地位，无过错责任原则不评价原因行为的性质和内容，而从结果责任出发，实行客观归责。实行无过错责任原则意旨在于将行政危险造成的风险损失由个人承担转嫁给社会承担，实现责任的社会化。上述理由说明，无过错责任原则，不是推行行政执法责任制所要追求的目的。

我国行政主体的违法责任归责是违法责任原则。违法责任原则是以职务违法行为作为归责的根本标准，它体现了认定标准的客观化。《国务院全面推进依法行政实施纲要》把合法行政、合理行政、程序正当、权责统一等作为依法行政的基本要求，很显公务员之家版权所有然，一切行政机关及其工作人员如果存在没有事实根据或法律根据乱施行政的或者有适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权以及不履行或拖延履行法定职责等情形的都属违法行为，都要承担违法责任。《若干意见》对此作了相应责任追究规定。《若干意见》还对违反法律原则的行为判定为违法和不当，对此，规定了相应的责任。

高度重视推行行政执法责任制的保障制度和机制建设，是推行行政执法责任制的重点，实践证明，缺乏保障制度和保障机制，行政执法责任制是很难推行的，其效果也大打折扣。我认为，各地区、各部门在建立和完善行政执法责任制基本制度的基础上，要根据本地区、本部门的实际，制定并落实、推行行政执法责任制的实施方案和阶段性工作意见。要建立和完善监督检查制度，要建立和完善行政机关其他工作人员的责任，评议考核和奖惩制度，要建立和完善行政职责争议的协调制度等。

各地区、各部门在推行行政执法责任制工作中，还要认真探索研究行政执法绩效评估和奖惩办法。

（三）继续做好行政许可法实施过程中的相关工作。

⒈认真完成法定任务。对贯彻行政许可法，我们政府法制监督工作部门已经作了大量的工作，下一步我们还要配合有关部门做好以下工作：一是，按照行政许可法的规定和国务院下发的取消和调整行政许可项目的目录，认真做好清理、核实、取消、纠正等项工作；二是，尽快制定国务院决定保留的许可项目的实施条件，实施程序和行政许可事项的设定、评价、监督以及后续监管措施、收费、审计等配套制度。从我们现在掌握的情况来看，目前，各地这方面的制度建设存在的主要问题是：不完善，针对性差，有互相抄袭的。对此，有的同志提出制度要上级政府来做。我认为，省级人民政府是有权的，是有责的，是能做好这方面工作的。据悉，国务院审改办也在加强这方面的工作；三是，积极指导做好相对集中许可、一个窗口对外，集中办理，集中受理和送达等试点工作。

⒉认真研究行政许可法贯彻中的有关问题。比如行政许可与行政审批的界限问题，行政许可程序适用规范，听证当事人的选定标准，听证证据规则，有限的资源开发利用和公共资源的配置，行政许可的具体范围和程序等问题。行政许可需要认真思考研究的问题很多，就执行法律制度方面我梳理了一下，有十多个问题需要加强研究。

⒊继续做好行政许可法的学习、宣传、培训工作，学习、宣传、培训的重点在各级领导和行政许可的相对人。

同志们，未来的政府法制监督工作任务繁重，责任重大，我们一定要在各级政府的领导下，围绕建设法治政府的目标，围绕构建社会主义和谐社会的重任，增强大局意识，增强忧患意识，增强责任意识，更加努力地勤奋工作，不辜负党和人民对我们的期望。

第四次全国政府法制监督工作协作会已经圆满完成各项议题，这次会议能够圆满成功，得益于××自治区人民政府法制办的领导及其工作人员的精心组织和辛勤劳动，得益于到会的各位领导和同志们的共同努力。在此我建议，让我们用热烈的掌声再次感谢××的××主任、××的××秘书长、××的××主任、××的××主任和在座的各位领导、各位同志们。

谢谢大家！