会计集中核算如何向国库集中收付转轨

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根据省财政厅的统一部署，我市从2001年5月开始对行政事业单位经费实行了财政统管，实行集中核算制。具体做法是在财政局成立会计核算中心，在行政事业单位资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下取消单位的银行账户、会计和出纳，对各单位集中办理资金支付、会计核算并实施会计监督。这种管理办法相对于以前实行的把财政资金拨付到各单位的银行账户，实行分散支付、分别核算的办法有了很大的进步。一方面，财政资金从国库拨出到支付给供应商或用款人，整个过程都在财政部门的监督之下完成，保证了财政资金的安全和效率；另一方面，提高了会计核算质量，保证了财政对各单位会计资料和会计信息的准确把握，有利于提高预算管理和财务管理水平。随着我国市场经济的不断发展和财政体制改革的不断深，化，这种管理办法相对于目前国际上通行的国库集中收付制度，还有许多不完善的地方。我们必须运用科学的发展观，正确认识和处理会计集中核算制和国库集中收付制二者的关系，努力促进会计集中核算制向国库集中支付制的转轨。

一、国库集中收付制与会计集中核算制的比较

国库集中收付制是指财政部门对财政资金在国库单一账户体系的基础上，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度和办法。国库集中收付的实质就是以资金集中管理为核心，即所有财政收直接缴入国库或财政专户，所有的财政支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应商或收款人账户。财政国库集中收付制度是适应社会主义市场经济体制下建立公共财政体系的需要，从西方财政管理经验中借鉴而来的一种财政资金科学管理模式，是我国目前财政资金管理制度改革的主要方向。

我们现在实行的会计集中核算制度是为了加强会计核算，强化财政管理与监督，在总结实践经验的基础上，从会计委派制中深化而来的一种会计管理模式。其具体做法是财政部门成立核算中心，在行政事业单位资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下取消单位的银行账户、会计和出纳，通过会计委托记账，对单位集中办理资金支付、会计核算并实行会计监督，是融资金支付、会计核算、监督、服务于一体的会计委派制改革形式。会计集中核算制的实质在于以会计集中为核心，以会计人员管理体制改革为最初目的，从而引起政府和行政事业单位会计工作的一系列改革。

财政国库集中收付制度与会计集中核算制度属于两种不同的改革模式，两者之间既有一定的区别，也有一定的联系。

（一）财政国库集中收付制度与会计集中核算制度的联系主要体现在五个方面

1、两项制度改革的管理主体相同，都是财政部门；

2、两项制度改革的目的基本一致或接近，即都以提高财政资金使用效益为目的的过程监督；

3、两项制度改革的形式也基本相同，都要求取消单位账户，建立集中管理的单一账户体系，并且其改革环节体现在预处算执行过程中；

4、两项制度改革的前提基本一致，两者都不改变预算单位的资金所有权、使用权和财务自主权。并在此前提下对财政资金进行管理与监督；

5、两项改革的作用相同，即两项改革在加强财政监督、提高资金使用效率，以及从源头上遏制腐败行为的发生等方面具有许多的共性作用。

（二）财政国库集中收付制度与会计集中核算制度的区别

财政集中收付制度与会计集中核算制度是两项不同的改革，它们之间虽然有许多联系，但同时存在着较大的差别，主要表现在以下五个方面。

1、核算主体不同。国库集中收付制的核算主体是以财政资金为核心的财政部门，表现为以政府会计为主体。尽管实行国库集中收付制把过去许多由单位会计核算的内容改为财政会计核算，但主体没变，只是范围扩大，也没有代替单位会计。会计集中核算的主体是行政事业单位，尽管单位没有会计，其核算由财政部门的会计核算中心进行，由于单位的预算没有改变，资金的“三权”没有改变，所以核算的主体依然是单位，只是财政部门记账。

2、账户设置不同。国库集中收付是通过设立零余额账户实现财政资金从国库直接拨付到收款人或商品和劳务供应商账户，财政资金运行过程中不经过中间环节，不在任何账户上停留；会计集中核算是通过在财政部门的会计核算中心设立过渡性账户的方式，财政资金先拨付到过渡性账户上，待预算单位用款时，再从过渡性账户上拨付到收款人或商品和劳务供应商账户，财政资金运行过程中存在中间环节。

3、财政资停留的位置不同。实行国库集中收付情况下，预算单位未用款时，财政资金始终停留在国库单一账户，也就是国库，增强了财政调度资金的能力；在实行会计集中核算情况下，预算单位未用款时），财政资金停留在会计核算中心的过渡性账户上，在一定程度上肢解了财政资金。

4、财政监督的范围和侧重点不同。会计集中核算制仅对财政资金支出的规范性进行集中核算、反映和监督，监督的侧重点实际上是预算单位资金使用的事后监督；而国库集中收付制则是对整个财政收支情况进行及时的监督和控制，监督的侧重点是对预算单位资金使用的全过程的监督。

5、机构设置不同。会计集中核算制是通过建立会计核算中心来统一组织核算和监督；而国库集中收付制则是通过在财政部门设立财政国库执行机构，即国库收付中心来担负财政国库资金收付和监督的重要职责。

二、积极探索会计集中核算制向财政国库集中收付制转轨的途径和办法

财政部2003年的《关于深化地方财政国库管理制度改革有关问题的意见》中提出，为了保证财政预算执行制度的规范性和统一性，在积极推进财政国库管理制度改革过程中，应当妥善做好会计集中核算向国库集中收付制度的转轨工作。2004年11月全国财政国库管理制度改革工作会议上，财政部提出县级会计集中核算向财政国库集中收付转轨的三点意见：一是改革的方向必须坚持。转轨或衔接工作无论采取什么形式，以国库单一账户体系为基础不能变，不能再采取将资金实拨到核算中心账户沉淀，形成“第二国库”的做法。二是转轨或衔接的具体方式不能搞“一刀切”。条件比较好或者条件具备的地方，可以因地制宜，采取适宜的过渡措施，可以尝试搞“前店后厂”，即既做支付又做核算的方式。三是转轨衔接工作中有一点需要坚持，就是要将会计核算中心的实有资金账户必为零余额账户，将国库集中支付做起来。

根据财政部的决定和意见，探索一条适合我市具体情况路子，顺利实现从会计集中核算到国库集中支付的转轨和衔接，是我们应该抓紧研究和解决的一个问题。

（一）会计集中核算制度为国库集中支付制度打下了良好的基础。

实行国库集中收付制度，是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策，也是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。但是改革涉及面广，配套改革多，不可能一蹴而就。我市目前实行的会计集中核算制度为实行国库集中收付制度提供了一个有利的平台，可以说为实行国库集中支付制度做好许多准备工作。

我市从2001年就开始实行了会计集中核算制度，通过几年的运行和不断的改革，我们的工作机制在一定程度上已经具备了国库支付制度的一些做法和特征，主要表现在以下两个方面。

1、实现了单一账户管理。虽然不是国库集中收付制意义上，的单一账户，但是同以前各单位的分散账户管理相比，有了很大的进步。它的好处是财政资金从国库拨出后，财政资金不是沉淀在各单位，而是沉淀在财政部门，一方面保证了所有预算单位的资金都在财政部门的监督掌握之下，同时也为单一账户的管理积累了实践经验。

2、实现了预算资金的财政管理。记入各预算单位的财政资金，在未经财政部门审批之前，不能自行支配资金，能够保证财政资金的安全和效率。

我们目前的做法虽然具备了一些国库集中收付制度的主要特点，但还不是真正意义上的国库集中收付制度。主要原因有两个，一个是在财政资金实际支出之前，它不是存在国库中，而是存在会计核算中心的过渡性账户上；二是各预算单位在会计核算中心开设的账户还不是零余额账户。

（二）会计集中核算与国库集中收付转轨衔接的构想

根据我市会计核算中心近几年来的工作体会，同时借鉴一些市县的经验和做法，我认为国库收付中心与会计核算中心的衔接融合，通过国库收付中心的内设机构可以达到统一。具体的说，就是将现在的会计核算中心改造或重新成立财政国库收付中心，原来的会计核算中心成为它的一个内设机构，也可以说将原来会计核算中心的职能作为国库收付中心若干职能中的一个存在。

依据预算执行的需要和内部部门核算的需要，国库集中收付中心在现阶段一般大致划分这样几个部门：工资核算管理部、政府采购核算管理部、预算外资金核算管理部、单位会计核算部、资金会计部、总会计部和银行部，各部门划分不同的职责。如单位会计部主要是承担原会计核算中心的职能，成为整个政府会计核算的一个子系统；资金会计则是整个政府会计的总出纳，它不仅核算管理人民银行国库单一账户、财政专户，还要管理核算财政在银行开设的单一零余额存款账户。

需要说明的是这种内部核算部门的划分，关键在于资金会计部，它是与过去传统意义上的总会计、单位会计出纳有本质的区别，也与会计集中核算制下的资金会计有根本的区别，这个资金会计是真正意义上的财政总出纳，核算的是整个财政资金，是真正意义上的国库单一账户体系上的可以使用的财政资金。

通过上述的分析和探讨，可以说基本上整理出了一个从会计集中核算转轨到财政国库集中支付的思路，这些想法主要是基于对一些理论文章的研究和一些地方的实践做法总结而形成的。但由于受本人知识水平和工作经验的局限，不一定完全符合我市的情况，如果真正实施会计核算中心向国库集中支付中心转轨，还须做进一步的探讨和多方面的准备工作。