从我省农村税费改革看农村公共财政建设
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一、农村公共产品的初步界定
公共产品相对私人产品而言，主要是满足社会公共需要，同时具有非竞争性和非排他性的特点，无法完全或不能完全由市场调节，无法由私人提供。就农村居民的国民性质而言，应该享受同城市居民均等的公共产品服务，从这个意义上说，农村公共产品的界定同城市一样。然而在我国，由于农业是国民经济基础产业和弱质产业，加之农民是低收入、低积累的弱势群体，因此，农村公共产品的范围界定相对城，市来讲要宽一些。从农村发展的现实情况看，由公共财政提供的公共产品主要包括两类。一类是纯公共产品，包括农村基层政府行政管理、社会治安、农村义务教育、农村公共基础设施、生态环境建设和保护、农村公共卫生等；另一类是准公共产品，即农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等。
长期以来，我国农村公共产品的供给基本上沿用的是时期的供给体制，主要表现为以制度外财政为主的公共资源筹集制度和“自上而下”的制度外公共产品供给决策机制。在这种供给模式下，由于乡（镇）级政权被赋予过多的经济、社会职能，通过制度内筹集的公共资源除了维持乡（镇）级政权的基本运转外已所剩无几，其对辖区内公共产品的供给就只能采取制度外筹集的方式，主要依靠向农民收费、集资、摊派和罚款等形式来筹集公共资源。这既加重了农民负担，又由于其筹集数量有限和“自上而下”的供给决策机制特征所导致的管理、使用上的不规范，使这些公共资源大多并未被用于农民急需的公共产品的提供上。相反，在“建设财政”的诱导下，这些制度外筹集的公共资源却被以各种名义用于发展地方经济，造成一边是农民负担日趋沉重，一边是农村公共产品严重短缺；一边是城乡差距日益扩大，一边是乡镇财政巨额负债。于是，以减轻农民负担为切入点的农村税费改革出笼了，藉此既减轻农民负担，缓和农村矛盾，稳定农村，又通过农村税费改革反过来挤压、推动乡镇机构改革。从我省这几年的农村税费改革情况看，农民负担有了极大的减轻，乡镇机构改革也取得了一定的成效，可以说前一个目标已基本达到，而后一个目标的实现还任重而道远。
（一）农村公共基础设施方面
近年来，我省先后组织实施了“欠发达乡镇奔小康工程”、“乡村康庄工程”等项目，优先解决农村公共产品供需中的突出矛盾。据统计，“欠发达乡镇奔小康工程”2004年当年全省用于公益设施建设和社会事业资金达1.34亿元；“乡村康庄工程”自2003年实施以来的两年中，全省新建、改造和硬化通乡、通村公路23351公里，全省等级公路通村率达到73%、通村公路硬化率达到66%，分别比工程实施前提高11个和13个百分点。
（二）农业生产条件和农村生态环境建设情况
近五年来，全省累计投入水利建设资金400多亿元，新建沿海标准海塘1280公里、钱塘江江堤1070公里，完成了1580多座病险水库的除险加固，大大改善了我省的水利条件与防汛抗灾能力。与此同时，我省加大了生态省建设力度，2000年省财政建立了生态公益林建设专项资金，重点扶持钱塘江等八大水系上游的封山育林、退耕还林和高标准平原绿化。四年来省财政共安排林业专项资金3.2亿元，其中生态公益林建设资金2.0亿元。
（三）农村公共卫生情况
我省农村医疗卫生工作在全国一直处于领先地位。经过多年的努力，我省的人群主要健康指标处于全国领先水平。农民平均期望寿命已达74.97岁，孕产妇死亡率为14.44/10万，比全国平均水平低28.76个十万分点；农村卫生厕所普及率和自来水普及率分别达到67.75%和83.7%，分别高出全国平均水平21个和30个百分点，是全国惟一的农村改水先进省。此外，我省在全国率先完成疾病预防控制体制和卫生监督执法体制的改革，建立了省、市、县三级卫生监督执法体系和疾病预防控制体系，农村公共卫生服务能力明显增强。
（四）农村义务教育情况
2003年全省农村义务教育支出达105.54亿元，占全省教育经费总支出的26.7%，比改革前的2000年增长了34.75亿元，年均增幅为49％，大大高于同期全省财政支出增长速度。与此同时，省财政还建立省对下财力转移支付制度，主要包括工资性补助、农村税费改革补助、一般性转移支付补助、农业税停征补助等等。经过多年的发展，农村义务教育基本实现了“保工资、保运转、保安全、保公平”的目标，城乡、区域间教育差距正在逐步缩小。
（五）农村社会保障情况
目前，我省已初步建立了城乡一体化的最低生活保障制度、被征地农民社会保障制度、新型农村合作医疗制度及医疗救助制度、城镇“三无”和农村“五保”对象集中供养和贫困家庭子女免费入学等“新五保”制度，社会保障体系向农村稳步延伸。据统计，2004年末，我省低保支出已达到4.17亿元，享受最低生活保障的低保人数61.5万人，其中城镇8.8万人，农村52.7万人。全省已有81个县（市、区）共计2031.83万人参加新型农村合作医疗，有4.97万孤寡老人实现集中供养，“五保”和“三无”集中供养率分别达81.88%和90.57%。
（六）农民减负情况
据统计，2004年全省乡级以上政府及部门收取的由农民直接负担的税费为0.36亿元，比改革前减少26.89亿元；村级收取的村公益事业资金4.42亿元，比2000年减少2.57亿元。农民负担合计减少29.46亿元，人均负担从2000年的92元减少到2004年的14.41元，减幅为84％，仅占当年农民人均收入6096元的0.24%。
三、目前我省农村公共财政建设面临的主要问题
（一）乡村债务重，财政风险加大
目前，我省乡镇财政面临不少问题，其中乡村负债问题尤为突出。截至2003年底，全省共有1166个乡镇负债，负债总额67.82亿元，平均每个乡镇负债581万元；全省共有37372个村负债，负债总额76.68亿元，平均每个村负债20.52万元。从我们调查的情况看，乡村债务形成的原因主要有以下几种：一是历史累积形成。二是乡镇个数多、规模小，行政成本高。三是财权与事权不统一。乡镇政府承担着与其财权极不相称的大量事权。四是上级部门的扶持政策“诱使”乡镇债务增大。五是乡镇一级财政缺乏预算监督，也是导致乡镇政府债务扩大的一个重要原因。
（二）农村公益事业建设艰难
长期以来农村公益事业的发展主要由乡村两级通过提留、统筹和农村劳动积累工和义务工等办法来实现。税费改革后，取消了这一系列不合理负担，从制度上规范了农民的税赋。但目前中央财政和省级财政的转移支付仅能保证基层政权的运转和农村义务教育的基本需要，发展农村公益事业则缺乏相应的资金来源。
（三）农村尚未实行真正的义务教育
随着我省农村税费改革的全面推行，取消了向农民收取的教育费附加和农村教育集资，在减轻农民负担的同时，加重了农村教育发展难度。据统计，2000年我省向农民征收农村教育费附加10.47亿元，农村教育集资1.17亿元，合计11.64亿元。此项收入相当于财政安排给农村中小学预算内教育经费的40%，成为农村教育仅次于财政预算内拨款的第二主要稳定的经费来源渠道。农村税费改革后减少的11.64亿元，除由省级财政安排教育转移支付3.9亿元外，其余需由各县（市、区）财政通过增收和调整支出结构自行消化。此外，受财力的影响，各地在农村中小学校的校舍建设、布局调整、危房改造、设备购置等资金的安排上，仍存在很大的困难。尤其是按照省里的要求，到2007年完成“万校标准化建设工程”，建设经费缺口更大。而至今仍未解决的问题是，接受农村九年制义务教育的学生，仍然需要向学校缴纳学杂费，所谓的义务教育是不彻底的。
（四）农村社会保障制度尚处于起步阶段，与城市相比还有极大的差距
以新型农村合作医疗制度为例，虽然这一新的制度在解决农民看病难、看病贵方面发挥了一定的积极作用，但是这一制度规定的筹资水平仅为年人均50元左右，还远不及城镇职工医保的月筹资水平，由此决定了新型农村合作医疗制度仍然是个极低水平的医疗保障。从构建全面的社会保障制度看，相对于农村医疗保障制度，难度更大的是农村养老保障制度的建立。2004年浙江农村社会养老保险也有13.1%的覆盖率，但其中大多是政府硬性规定必须参加养老保险的失地农民和在本地企业就业的人员，而一般的劳动者多未参加社会养老保险。
四、农村公共财政建设需要考虑的几个问题
我国正处在社会经济转型时期，财力有限，公共财政体制尚在不断完善之中，因此，公共财政覆盖农村也是一个渐进的过程。在这个过程中，以下几个问题我们需要认真考虑和把握。
（一）持续工业化和城市化
我省正处在全面建设小康社会和工业化、城市化进程不断加快的历史时期。随着工业化、城市化的不断推进，我省城乡资源配置结构、人口分布结构、就业结构、社会结构等不可避免地要发生很大的变化，这是一个客观的必然趋势，也是实现全面建设小康社会战略的必然选择。因此，农村公共财政建设必须适应这一趋势，推动工业化、城市化进程。公共财政资源在城乡之间的配置要适当，避免从一个极端走向另一个极端。
（二）公共财政覆盖农村的成本问题
我省现有乡镇1281个，行政村35445个，按自然村计算，村数更多。如果依现有乡村布局和人口分布实现公共财政覆盖农村，不仅需要庞大的财政支出，各级财政负担不起，而且组织成本和投入成本都很大。同时，随着城市化水平的提高，一些村庄和乡镇将会合并，如果依现有乡村布局和人口分布实现公共财政覆盖农村还会造成公共财政资源的浪费和配置失效。从日本的“并村运动”和韩国的“新农村运动”实践看，农村人口的相应集中和居住乡村的适当合并，对于公共财政覆盖农村和公共财政资源有效配置也是必要的前提。
（三）城乡差别的客观存在
从我省的实际情况看，缩小城乡发展不平衡的差距，可以说是“全面小康”最重要的内涵之一。但应当强调的是，在一个相当长的历史时期内，我们还不可能消除这种差距。在某种意义上说，这种差距也是城市化的动力之一。党的十六大报告提出的全面建设小康社会的一个目标是，“工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步得到扭转”。所以，改善农村公共服务，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，逐步解决农村公共服务中突出的问题。
（四）地区间经济发展水平的差异
改革开放以来，经过20多年的发展，我省经济的发展取得了惊人的成绩。但从其均衡度来看，省内经济发展也是很不平衡的。据有关资料，2003年浙东北地区的人均生产总值是浙西南地区的1.81倍；17个经济强县市的生产总值是25个欠发达县市的3.38倍，人均生产总值是2.65倍，财政总收入是3.41倍。因此，我们在制定农村公共服务和小康建设目标和政策时，要承认发达地区与欠发达地区经济发展的差异和不平衡性，在这个基础上，区别对待，分类、合理设计和制定各地区农村公共服务建设目标、标准等指标，绝不能一刀切。
（五）区分轻重缓急，统筹兼顾，突出解决主要矛盾
随着生活水平的提高，农民既有生理意义上的需求，包括衣、食、住、行等，也有生存需要之上的发展需要得到实现的问题。发展需要不仅包括生理意义上的需求延伸，如健康、休闲等，而且包括社会意义上的需要，如提高文化水平、掌握更多社会竞争技能、实现自己的理想抱负等，即促进人的全面发展。在我省部分欠发达地区的农村，公共产品和公共服务短缺的问题非常严重，根据我省现有的财政经济实力要解决人口和幅员面积占绝大多数的农民问题、农村问题，难度很大，任务十分艰巨。在，思想认识上，既不能悲观丧气，看不到希望；也不能盲目乐观，幻想一朝一夕就能解决问题。要做好打硬仗、打持久战的思想准备。在策略上，要着眼长远，立足当前，分清缓急，有先有后，统筹兼顾，逐次解决。
（六）政策的系统设计问题
“三农”问题具有全局性、系统性，解决“三农”问题需要各方面相互配合；从“三农”自身看，要把解决“三农”问题作为一个整体来考虑。目前涉及农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门支持政策也比较多，但缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散现象严重，政策之间相互制约现象也时有发生，影响了公共财政覆盖农村的有效性。因此，需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置，统一领导，统一规划，配套推进，协调发展。
五、加快农村公共财政建设的政策建议
农村公共财政建设滞后是长期形成的，加快建设农村公共财政也不能一蹴而就。那种试图通过一朝一夕的努力，在农村建成完整的公共财政体系，既不可能，也不现实。全省各级财政部门必须按照党的十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村”的战略目标和统筹城乡经济社会发展的要求，循序渐进、稳扎稳打，不断加快农村公共财政建设，促进城乡经济社会协调发展。
（一）转变观念，调整支出结构，加大公共财政对农村的投入力度
按照统筹城乡社会经济协调发展的要求，从思想观念上实现“两个转变”：一是由过去的农村支持城市、农业支持工业向城市反哺农村、工业反哺农业转变，加大各方面的支农力度，推进现代农业建设；二是要调整公共财政资源的分配格局，积极推行财政支出管理体制改革，逐步实现公共财政覆盖农村并向农村倾斜，实现城乡的均衡发展。财政支出结构的调整，需要在存量和增量上做文章，重点是增量调整，逐步加大解决“三农”问题的投入力度。
（二）调整完善转移支付体系和县乡财政体制
鉴于目前我省各地区经济发展水平差距过大和省级财政财力较为有限等现实约束条件的存在，现阶段我省转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的现实优化途径。所谓的分类实施，就是把政府各项公共产品与服务，按照经济社会发展需要的轻重缓急分别设定一个初步实现均等化的先后顺序；所谓分步实现，则是把各类公共产品与服务的均等化发展过程，从初级到高级划分为若干阶段，确定一个由低向高、逐步实现最高目标的发展规划。当前，应首先确保农村基层政权运转与农村义务教育这一最低标准与要求的实现。在此基础上，再不断提高农村公共产品与服务的水平，不断缩小其与城市之间的差距。同时，调整完善县乡财政体制。对全省乡镇财政体制分三种类型进行指导：由乡镇改为街道办事处的，在财政管理上视为县（区、市）级政府派出机构，不再设立一级财政；经济发达、财政收支规模较大，或者具有明显集聚辐射作用的中心镇，要进一步完善财政体制和规范财政管理，赋予更多的责权利，更好地发挥中心镇的作用；对经济欠发达、收支规模较小的乡镇，可积极实施“乡财县管”的办法，由县级财政进行规范管理。
（三）以市场化手段，拓宽新的融资渠道
对于关系农民生产生活的准公共产品，应当通过明晰产权的方式引入多种供给方式。由于准公共产品同时具有公共产品性质与私人产品性质，对其私人产品性质，可以通过收费来弥补其成本。该类公共产品的供给可以采用公退民进，民办公助的方式，由政府通过补贴等方式鼓励民间资本参与公共产品供给。要保证私人资本的产权收益及居民合法的私产以激励私人投入。
（四）推进基层民主建设，建立“自下而上”的公共产品决策和表达机制
我国幅员辽阔，不同地区的公共产品供给现状千差万别，采取同一标准，统一提供农村公共产品，忽视农民对公共产品不同的需求，必然难以达到理想的效果。因此，如何准确地掌握不同地区、不同经济发展阶段农民对农村公共产品的真实需求就显得尤为重要。实践证明，通过加强农村基层民主制度建设及采取抽样调查、“一事一议”等方法，建立一套“自下而上”与“自上而下”相结合的需求表达机制，鼓励农民参与农村公共产品的决策制定与执行，形成政府与农民共同决策模式，是保证农村公共产品有效供给的重要措施。
（五）转变乡镇政府职能，加快乡（镇）村布局调整
要在科学划分和合理界定乡镇职能，即明确乡镇政府“该干什么”和“不该干什么”的基础上，适应市场经济发展和加强“三农”工作的要求，重点发挥好乡镇的社会管理和公共服务职能，尤其要把工作重心转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，实现由“干预型政府”向“服务型政府”的转变，把工作职责定位在“维护稳定、服务农民、促进发展”上来，大力精简人员，降低行政运作成本，不断满足农民对公共产品的需求。
（六）妥善处理乡镇债务问题
一是按照统一的标准、口径和内容，对乡镇债务进行清理核实，核清债权债务主体、分清偿债义务和清偿责任。二是采取先易后难的办法，分步逐项消化债务存量。首先，按照债务形成原因分项剥离债务，其次，建立乡镇偿债基金，还可通过行政拍卖或法律手段催收债权、偿还债务。三是建立健全归口财政管理的债务制度，控制新增债务的增加。
均衡发展、均等服务、公平分配是建设农村公共财政的基本目标。但我国人多地少，经济发展仍处在社会主义初级阶段，因此要实施这一目标，需要我们长期、艰苦的努力。
