如何完善农村社会保障制度的财政政策
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建立健全多层次的社会保障制度，是当前我国经济体制改革的一项重要内容。农村社会保障是我国整个社会保障体系的重要组成部分。随着农村经济的发展和市场化程度的提高、农村剩余劳动力的增加和转移、城市化进程的加快，农民对建立和完善社会保障体系的要求日益迫切。农村社会保障是作为一项社会公共产品为农民提供，其提供者只能是政府，这就必然要求财政作为政府提供农村社会保障的后盾，所以说，建立农村社会保障财政制度，如何运用各种财政政策去左右社会保障资金的缴与用的规模和结构，给农村社会保障以稳定的财政支持则是重中之重的问题。
我市位于佳木斯地区东部，版图面积8,277平方公里，辖11个镇266个行政村和建三江分，局及其所属三个国营农场，总人口44万人，其中农业人口24万人（含户在人不在）占全市总人口的54%。2003年全市人均收入3,512元，其中农村居民年均收入2,564元。自2004年实施农村税费改革，建立农村社会保障制度以来，现已实行了农村五保户供养、农村最低生活保障、新型农村合作医疗和医疗救助等四项农村社会保障制度。在农村社会保障制度实践中积累了一定的经验，针对农村社会保障制度运行中的新情况、新问题及成因我们深入乡、村进行了广泛的调查研究。在调查研究的基础上，提出了如何更好的运用和完善财政政策建设农村社会保障制度的建议和对策。
一、当前我市农村社会保障制度运行情况
随着全部免征农业税试点改革的不断深入，研究和解决新形势下广大农民“老有所养、病有所医，困有所帮”等社会保障问题，成为当前乃至今后工作的重点。根据试点工作的中心内容，我市在原农民五保户财政供养的基础上，启动了以农村最低生活保障、新型农村合作医疗、医疗救助为主的农村社会保障体系。制定了《富锦市农村居民最低生活保障制度实施方案》、《新型农村合作医疗工作试行方案》、《富锦市农村医疗救助制度实施方案》等，对我市的农村社会保障制度建设工作打下了坚实的基础。
（一）农村五保对象供养情况
1、集中供养。
2005年，我市农村五保对象集中供养是以镇为单位集中供养，10个镇共有11所敬老院，集中供养老人291人。市局按照每年每人1，500元的标准将供养资金于年末通过市镇结算拨付到各镇，各镇将资金拨付到镇级行政事业单位会计核算中心，在民政账上单独记账，单独核算。
2006年，我市改变过去农村五保户以镇为单位集中供养的办法，采取分步实施全市集中供养的办法。（1）市集中敬老院。于2005年12月28日，在市民政局院内成立了市集中敬老院。建筑面积2,900平方米，电厂大网集中供暖；现有房间74间，可容纳170多人，截止目前已合并8所乡镇敬老院（上街基、长安、兴隆、宏胜、头林、砚山、向阳川2所），共入住老人164名，月末锦山镇敬老院28人也将入住。（2）乡镇敬老院。2006年保留了二龙山镇和大榆树镇两所相对条件较好的乡镇敬老院，现供养老人98人。其中：二龙山镇敬老院67人（男62人，女5人）；大榆树镇敬老院31人（男性）。
2006年集中供养五保户供养资金的列支渠道不变，仍在乡镇列支，市集中敬老院供养只作为各镇寄养老人的委托单位，日常老人所需生活费用由市财政局按照每年每人1,500元的标准分季度直接拨到市集中敬老院；年末，市财政局将供养资金通过市镇结算的形式结算到各镇，同时作为代扣项目扣回。
2、分散供养。
我市农村分散供养五保户供养资金的管理是自2004年开始以镇为单位建立五保供养基金，单独建账，单独核算。市局按照每一行政村6,000元/年的标准核定到各镇，各镇按照市局拨付的金额将资金全额拨付到核算中心，在五保供养基金账户按每人每年1,200元的标准支付给五保老人，结余资金可用于支付五保对象的医药费、丧葬费及困难补助等。对于散养五保户的管理，市局实行档案化实时动态管理，供养对象增减变化需按规定程序报经市民政、财政部门确认、批准后方可支付供养资金。
2005年我市五保供养基金总额1,626,000元，支付948名老人供养资金1,137,000元（有3名老人不是全年支付），医药费4,028元，困难补助277,440元，其他用于补充集中供养五保经费不足等135,400元，截止2006年7月末尚有结余资金270,916元。
（二）农村最低生活保障开展情况
我市于2004年开始对农村贫困家庭进行调查统计，于2005年正式实行农村最低生活保障金发放工作。2005年共对3，714户农贫困家庭，8,077人发放生活补助金155万元。2006年，民政部门又重新对低保对象进行了入户走访调查，剔除已超过最低生活保障线家庭423户，1,260人，新增家庭1,074户，2,574人，上半年各镇已对4,365户家庭，9,391人，通过“一折通”形式发放生活补助金878,995元。另据民政部门统计，下半年还将有40多户家庭，100多人，也将享受最低生活保障待遇，全年预计支出将达178万元。
（三）新型农村合作医疗情况
在省、市两级政府的支持下，我市于2005年建立了新型农村合作医疗机制，参合农民数2005年115,151人，2006年162,353人，占农业常住人口分别为47％、67％。经过实践，收到了良好的效果。截止到2006年6月末，全市农村合作医疗共有72,298人享受医疗补助，补助金额533万元。其中5,747人享受大病救助，补助金额458万元，单人最高获得补助金额1万元。农村新型合作医疗的实施，在一定程度上缓解了农民“因病致贫”、“因病返贫”问题，减轻了农民负担。保护了农村社会生产力，促进了农村社会经济发展，加快了农民脱贫致富奔小康的步伐。
（四）医疗救助情况
我市于2005年正式启动农村医疗救助制度。2005年享受医疗救助待遇的有59人次，发放救助金12.8万元，使全市农村特困户大病得到了有效的救助和医治，使危重病人起死回生。2006年3月，从医疗救助资金中支付79，830元，为全市农村五保户、低保户、优抚对象、60年代精减退职享受40%救济人员共计7，983人（每人10元/年），办理了农村新型合作医疗，解决了他们有病无钱治疗的问题。2006年，经民政部门审核已批准81人享受医疗救助待遇，需资金158，000元，将于8月末前通过“一折通”直接打到农民存折中。
二、现行财政政策在农村社会保障制度建设上的推动情况
财政在农村社会保障制度建设中起着主导作用。担负着根据经济发展水平构建农村社会保障的制度框架和推进策略,建立健全农村社会保障制度,兑现国家对农村社会保障的财政责任,确保农村社会保障基金的保值增值,推动建立健全农村社会保障的监管机制,推动农村社会保障的立法建设,以及创造适宜农村社会保障制度建设的社会环境等方方面面的重要职责。
（一）深入调查，制定标准，建立健全农村社会保障制度。为确保农村社会保障制度顺利实施，我市按照省政府提出的“边制定完善方案，边组织实施”的改革试点要求，多次召开会议，建立健全了市、镇、村三级管理机构，组织相关部门深入全市11个镇和有代表性的22个村屯进行专题调研和调查摸底，重新核查了五保户供养对象、确定低保人群、医疗救助对象等相关工作，根据实际情况制定我市各项农村社会保障制度方案，科学测算制定标准，如最初通过测算将农村最低保障标准拟定为1,300元。后经省政府确定为全省农村低保试点县之后，按政策要求，将低保标准确定为627元；新型农村合作医疗经过7个月的工作运行，发现报销比例有些偏低，到年终基金可能有过多沉淀，为了让农民真正地得到新型合作医疗制度的益处，我们及时调整报销比例，将市外患者报销比例上调5％，市区域内的两类定点医疗机构上调10％。根据管理中存在的问题，我们还制定了《新型农村合作医疗基金管理试行办法》和《各镇财政分局新型农村合作医疗资金会计核算办法》，建立健全了各项规章制度，使农村社会保障工作有章可循，为农村社会保障制度的完善和推广提供了保障。
（二）加大了收缴力度，合理利用有限资金推动多渠道农村社会保障资金筹集。发展农村社会保障事业需要大量的资金，工作难点在筹资，成功的关键也在筹资。资金来源贯彻共同分担的原则，按照个人缴纳为主，集体补助为辅，国家适当支持的方式进行筹集。我市在资金有限的情况下，采取了以点带面的工作思路，首先为全市五保老人参加新型农村合作医疗交费16,560元；又对975名需救助人群中的“重、急、难”患病家庭列入首批救助范围，现已救助29人57,500元，两项共计74,060元；在农村低保发放上先将村屯数、人口数最多的向阳川镇作为首批试点镇，取得经验后全市范围内发放；中心敬老院建设项目总投资500万元。我市积极努力自筹解决50万元；佳市局从福利分成中安排400万元；今年又向民政部和民政厅争取建设资金50万左右。目前此项工程以接近完成，预计可提前投入使用。合作医疗资金中的个人缴纳部分由村委会以户为单位按年度收取，或用村委会集体积累资金缴纳，并将资金上缴乡镇财政分局，使用省财政厅发放的统一收据，采取“四边”(即边登记、边签合同、边缴费、边发证)的办法，有效提高了缴费效率。同时市政府还鼓励企业、社会团体、个人积极捐赠，扩大了保障范围，通过推进绿色、特色农产品生产开发的规模化、品牌化，招商引资和扶持民营经济发展，加快农业产业化进程等方式，大力发展集体经济，来强化农村集体对保障资金的投入，形成了政府救济为主，全社会共同参与的保障格局，促进农村社会保障制度发展。
（三）加大了管理和监督力度，健全农村社会保障制度的监管机制。要切实防范农村社会保障制度运行风险，就必须在管理和监督上下功夫，以保证制度的安全高效运行。把新型农村社会保障基金运行情况纳入政务公开的重要内容，提出了“两不准一严格”的工作纪律，定期向社会公布，接受群众监督。定期对农村社会保障基金进行财务审计。研究制定了农村社会保障基金管理办法，建立健全各项规章制度，认真落实保障资金，并对资金的使用加强监督，采取收支分离，管用分开，封闭运行的资金运行机制。确保农村社会保障资金不被挤占和挪用，严格按照规定办理。加强对新型农村合作医疗定点医院的动态性监督管理，不合格的及时取消其资格，以保证服务效率、控制医疗费用，真正让农民在农村社会保障制度中受益。
三、我市农村社会保障制度建设中存在的问题
我市财政在农村社会保障的工作中，虽然做了很多工作，但是实际工作中也遇到了很多困难和凸显的问题。
（一）农村社会保障制度救济标准过低。一是我省确定的农村最低生活保障标准为627元，不切合实际。627元的年人均家庭收入，无法满足家庭正常支出，如果按此标准计算，平均每日支出1.72元，考虑到我们处于东北亚寒带地区，取暖期在6个月左右，煤炭已长到310元左右，如此标准根本无法生活；二是2004年度省核定我市医疗救助补助金320，000元，我市需要救助975人，人均补助金额仅为328元，很难真正解决因病致贫家庭基本生活困难。三是五保供养标准低。分散供养标准和集中供养标准低，无法维持五保老人的正常生活，最为显著的问题就是五保老人得病后，只能靠吃小药维持，根本不能彻底医治。
（二）资金短缺，难以保证农村社会保障制度的全面实施。一是农村低保资金量小，保障面窄。我市确认的农村低保人数15，459人，占总人口的5.8％。针对一些临时发生的大病或灾害家庭，突然返贪，由于资金有限，不能及时享受最低生活保障。加之，随着改革开展的不断深入和市场经济体制的不断深化，农村产生了大量的失地农民和进城务工人员等新的弱势群体，大量生活困难群众涌向民政部门，导致民政部门在低保资金严重短缺的情况下，始终处于疲于应付的被动局面。二是我市财政是保吃饭尚未不足的财政，在医疗救助上无力按省要求1：1匹配资金，导致医疗救助工作范围小，力度小，只能采取以点带面的方式分步救助，大多数困难群众面临有病无钱治的困难局面，这也是目前我市农村医疗救助工作面临的最主要问题。三是在新型农村合作医疗制度上，农民缴费额过低，国家补助也过低，导致个人帐户存款额太低，才每人8元，也使统筹金支付比例过低，报销比例大约在30％左右，使农民得到的实惠太少，造成城乡差异过大。
（三）农民收入低，返贫现象严重。我市是一个农业大市，土地面积较大，农民较多，地理位置处于平原，干旱和内涝困扰着我市农业生产的发展和农民的生活，自然条件差，自然灾害频繁，基础设施落后，抵御自然灾害的能力十分薄弱，遇灾返贫，因病致贫，因病返贫的现象严重。
（四）保障制度不完善，缺乏应变措施。一是新型农村合作医疗工作是一项新生事物，具体工作中面临着诸多困难和问题。首先，农村经济溃乏，加之农民对新型农村合作医疗工作缺少了解，使合作医疗资金筹集受到制约；其次农村卫生资源严重不足，乡镇卫生院和村卫生室设施陈旧，医务人员素质偏低，药品市场混乱，难以在短时间内满足参合农民不断增长的医疗保健需求。再次，相当一部分农民，自我保健意识和健康风险意识不强，互助共济观念淡薄，加之受以往开展合作医疗工作最终失败造成的影响，对此次开展的新型农村合作医疗工作能否成功，存在一些疑虑和担心。有的农民甚至今年参保生病得到补偿后认为明年不能再得病了，因而决定明年不参保了，这需要一个认识过程，需要我们加大宣传教育、组织引导。另外，作为一种体制的创新没有成熟的经验和模式，需要我们在实践中不断探索和完善，在不断总结经验的基础上逐步推开。二是医疗救助制度建设刚刚起步，工作还停留在临时性，随机性阶段，处于被动应付状态，无长效机制，没有一个系统、规范的救助制度。
四、对完善农村社会保障制度财政政策的探索
在构建农村社会保障制度中，根据我市几年来的实践经验提出几点建议。
（一）建立专门的社会保障机构，统一管理农村社会保障事业。农村社会保障作为一种社会制度，在我国是新事物。社会保障要明确主管部门，加强政府的调控和监管。在宏观管理上，要实行统一管理和规范，消除“多龙制水”、条块分割的状态，由政府设置权威机构组成社会保障委，员会领导管理。在中央层面，可以考虑在国务院设立全国社会保障委员会，农村社会保障领导机构作为其下设的一个分支机构，负责编制全国农村社会保障体系建设规划和实施办法，起草农村社会保障法律和法规，制定农村社会保障规章和政策，指导、监督、检查农村社会保障基金的征收、管理、经营和发放，策划保障基金的保值和增值；在地方层面(尤其是县级政府)，应当按照社会保障行政机构、执行机构、监督机构既相对独立又相互制约的原则，分别设立社会保障管理委员会、社会保障事业管理中心、社会保障监督委员会，进而形成统一管理、分工协作、有效制衡的农村社会保障管理体系。在具体执行上，要依靠基层政权组织及群众性管理组织，分级分类负责各地区的具体社会保障事务的管理、执行、监督,努力建成分工协作的社会化、法制化的社会保障网络。
（二）建立健全中央和地方财政资金匹配体制。以农业为主的农业市县，农业生产力水平低，农民收入少，现在又处在工业反哺农业，城市反哺农村的时期，财政资金非常有有限，这就需要国家财政向这类市县倾斜。一是国家应该视农业市县的财政收入情况，按不同比例匹配农村社会保障资金，针对极其贫困的地方财政拿不出应匹配的配套资金的情况，应提高中央及省级补助金额和出资比例，降低或取消地区和县级匹配，以保证各项农村保障资金的到位。提高农村社会保障救助范围。二是提高农村社会保障制度补助标准。现行补助标准远远低于最低生活水平，难以根本解决五保供养、低保人群、医疗救助对象的切实困难，国家及省应根据地区收入和最低水平合理制定农村社会保障制度补助标准，缩小城乡差异。
（三）建立健全多元化筹资体制。为保障农村社会保障制度的实施发展，除固定三方资金外，也要广辟社会资金。一是增加农民收入，提高农民自我参保能力。调整种植结构，把种植业品种调优、品质调强、特色调大、效益调高，坚持“跳出农业抓农业"的原则，发展一镇一业或一村一品，加快形成农副产品加工特色产业，鼓励农民进城务工经商，千方百计增加农民收入。二是发展壮大集体经济，不断提高集体经济为其成员投保的能力。通过招商引资和扶持集体、民营经济发展，加快农业产业化进程。采取市场引导、龙头带动、农民参与、政策扶持等方式，深入实施树特色品牌战略，加快形成产加销一条龙、贸工农一体化的农业产业化经营格局，壮大集体经济实力。三是可在财政投入的基础上，注意培养社会层面的力量，采取发动社会捐助，动员对口帮扶，鼓励有条件的企业、医疗机构开展“献爱心”活动等形式开展该项工作，形成一个政府救助为主，全社会参与的救助格局。四是调整财政扶贫资金、支农资金的使用方向，逐步增加农村社会保障资金的份额。五是变现镇级闲置国有资产，加强国有资产整合力度，充实农村社会保障资金。
（四）建立完善农村社保预算约束体制。随着农村社会保障体系的不断推进和完善，财政要把农村社会保障纳入预算级次管理。单独编制农村社会保障基金预算，逐步将农村社会保障资金纳入社会保障预算管理，包括农村社会保障基金收支，社会筹集的其他社会保障资金收支等，加强财政对农村社会保障基金的财务监督管理，对基金征缴以及拨付使用等全过程进行监管。
（五）建立健全防范农村社会保障风险机制。一是加强基金监管。农村社会保障资金必须专款专用，专户存储，统筹安排，县级统管，乡镇报解，保值增值等重大举措，由政府批准方可实施，建立定期监督检查制度，保障资金的安全和使用。二是进一步调整财政支出结构。优化支出存量结构，用好财政支出增量，集中财力向社会保障倾斜，逐步提高农村社会保障支出占财政支出比重。三是要综合运用各种财政税收政策，促进经济加快发展，提高社会保险基金的缴付水平，增加农村社会保险基金收入，同时，良好的经济发展态势，也可以提高农民收入水平，缩小贫困群体数量，降低失业率，增强个人的自我保障能力，减少对社会保障资金的需求。四是建立农村社会保障财政风险预警机制。社会保险财政风险潜伏着巨大的危机，一旦发生就必然波及到整个社会。因此必须要加强社会保障财政风险的预警性或预防性监督，构建科学灵敏的农村社会保障财政预警系统。
（六）建立健全农村社会保障制度。一是建立五保供养基金制度。税改前五保户由村出资供养，定为五保户土地和房产收为村有。现在五保户供养金由财政负责，我市建议将所有五保对象的口粮地从新测量、登记，统一由镇政府公开发包，承包费专储，建立五保供养基金，用于补贴五保户供养费用不足。二是建立大病医疗救助基金制度。通过政府财政投入，鼓励社会各界捐助，积极筹措大病医疗救助专项基金。基金设立后，应独立运作，专门用于对医疗费用超过新型农村合作医疗结报封顶线的困难群众的再补助，切实解决大病患者大额医疗费用的负担问题。整合现有政府部门、社会团体通过各自渠道用于大病救助的各类资源，积极开展经常性的医疗救助活动，以进一步加大对患病农民的救助力度。要整合已经出台或即将出台的相关政策，通过新型农村合作医疗制度实施这一平台，配套执行。三是建立失地农民社会保障制度。逐步建立健全失地农民的社会保障制度，是保证被征地农民生活水平不因征地而降低的积极举措，是加强征地管理，解决被征地农民的长远利益问题。一要加快农村集体土地所有权登记发证工作，切实维护农民土地合法权益。二要征地补偿费要科学合理，保证被征地农民生活水平不因征地而降低。征地补偿标准要按法定标准上限把握。三要保障被征地农民长远生计。采取多种措施，健全被征地农民尤其是失地农民的养老保险和社会保障制度，被征地农民的就业培训和推荐就业、入股分红、留地安置等制度。四要增加征地透明度，重点做好征地报批前向被征地集体预公告和依法实行听证制度，听取被征地农民意见。四是继续完善现行农村社会保障制度。要进一步规范农村社会保障对象范围，合理制定补助标准，抓紧完善农村社会保障制度与农村劳动力转移工作的衔接配套措施，强化管理，尽早实现动态管理下的应保尽保，解决困难农民最迫切的生活问题。
