县乡财政风险及其防范机制研究

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县乡是我国农村的基层单位在今后年全面建设小康社会的过程中县乡经济社会的持续稳定发展具有重要的基础性作用。但是近年来县乡财政风险问题的凸显及其严峻化已经成为妨碍县乡经济社会可持续发展的重要因素或隐患。因此本报告将对县乡财政风险的现状、成因、影响和防范机制问题进行研究以期能够对促进县乡经济的可持续发展提出切实可行的对策思路。

一、县乡财政风险的现状与负面影响

对于财政风险不同的研究者通常从不同的角度给予其不同的具体界定。但我认为迄今为止刘尚希的定义较为全面而又简洁地概括了财政风险的本质。根据这个定义所谓财政风险是指“政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务以至于经济、社会的稳定发展受到损害的可能性。”据此可以推论财政风险并非单纯的财政部门风险而是政府和整个社会经济系统最终面临的公共风险。财政风险与财政困难是既有联系又有区别的两个概念。财政困难是针对现实的具有确定性而财政风险是指向未来的具有不确定性。现实的财政困难如果不消除就会转化为未来的财政风险。但是当前乃至今后的政府政策和政府行为、经济社会发展环境甚至自然条件的变化都会影响未来的财政风险。对于财政风险可按不同的标准进行分类财政风险也有不同的表现形式。但是债务风险即财政缺乏清偿能力是财政风险最主要、最直接的表现形式刘立峰。财，政风险一般具有体系性、隐蔽性和不确定性三重特点。

当前在我国大多数地区特别是欠发达地区县乡财政风险问题较重且呈日趋加重之势。主要表现是一县乡政府的负债种类繁多、规模较大且有不断扩张之势呈现负债问题严重化和隐性负债显性化、或有负债直接化并存发展的特征。特别是近年来县级财政的赤字面不断扩大乡镇负债普遍化的趋势已在县市级迅速蔓延。二县乡财政的增收渠道不畅财政收入的增长赶不上财政支出的扩大导致其债务清偿能力的增长比较缓慢财政收支缺口不断扩大负债规模远远超出可用财力。

从大量文献研究和笔者的相关调查来看日趋严重的县乡财政风险问题已经并将继续产生以下负面影响。一影响县乡政府的正常运转甚至导致县乡政府及其相关部门的工作陷入恶性循环。二妨碍农村公共品有效供给的增加甚至形成政府运转支出挤占公共建设支出、农村公共品供给只能依赖借债或罚款的局面。三削弱县乡财政的支农能力导致实际的财政支农只能依靠中央和省级财政影响财政支农的宏观效果。四助长县乡政府的“地方政府公司主义”倾向蓄积妨碍经济社会可持续发展的隐患。五影响农村税费改革、取消农林特产税等中央惠民政策的可持续性加剧近期和长远的农村稳定问题。

二、县乡财民风险的成因

一在欠发达地区或农业主产区由于区域经济增长的特点来自工商业的财政收入增长缓慢而增长潜力比较小的农业税费却成为县乡财政收入的重要或主要来源。因此在大多数地区县乡财政收入增长的艰难性有其必然性

除上级政府的转移支付外县乡财政的主要收入大致有两大块一是工商业对财政收入的贡献二是面向农民收取的各项税费。近年来在多数农业主产区和欠发达地区主要由于以下三方面的原因工商业对财政收入的贡献能力增长艰难成为其财政增收难的重要原因。一年代初期以后经过连续几年的改制热潮县乡政府大多切断了与县域企业的产权联系。因此县乡政府依托与县域企业的产权联系获得非税收入的渠道已经迅速萎缩。二近年来城乡消费结构的升级、市场格局由卖方市场向买方市场的转变以及以乡镇企业为主体的县域中小企业发展阶段的变化都使以中小企业为主体的县域企业的发展难度增加从而制约了县域企业对县乡财政收入贡献能力的增长甚至导致区域之间来自工商业的财政收入出现了加快两极分化的趋势少数县乡由于工商业的迅速发展来自工商业的财政收入数量多、增长快很快走上了经济发展与财政增收良性循环的轨道并逐步成为发达县乡而大多数县乡的经济发展和财政增收状况却难有根本改变。三在县域范围内税收贡献能力比较强的中央和省属国有企业比较少即使有若干这样的国有企业县乡也很少能够参与其税收分享。因此在大多数县乡特别是欠发达地区的县乡来自工商业的财政收入的增长往往比较艰难其财政收入的增长容易出现比较困难的局面。

县乡财政的另一项主要收入来源是面向农民收取的各项税费。但从本质上说面向农民收取的各种税费很难长期支撑县乡财政收入的快速增长。在农业各税中数额和影响较大的是农业税和农林特产税两项。但就全国或欠发达地区的大多数县乡来说如果按照有关政策规范征收在多数县市这两项税收的年际增长空间并不会很大这两项税种都不具有长期快速增长的潜质。虽然某一县乡可能因为当年大幅度地推进农业结构调整而导致农业特产税的大幅度增长但就多数地区来说形成这种局面的可能性并不会很大。近年来许多县乡农业税、农业特产税的大幅度增长主要依靠的是对两税的超常规非规范征收或者更确切地说依靠的是对小规模农户极其有限的经营剩余的超强度挤压从长期看这是不可持续的。有些地方还在现有的税费政策之外巧立名目向农民非法收取各种税费或罚款并以此作为促进县乡财政收入增长的重要来源。但从长期趋势看这也很难成为县乡财政增收的主要来源。

表近年来山东肥城市两镇的财政收入及其构成（万元，）

镇名年份财政总收入其中各类税收总量构成工商各税农业税农业特产税工商各税农业税农业特产税

汶阳镇

安驾庄镇

资料来源本人直接调查

从我们的实际调查来看在多数农业主产区或欠发达地区不仅来自工商业的财政收入增长比较慢农业税和农业特产税还成为县乡财政收入的重要来源甚至主要来源。这种状况实际上增加了县乡财政收入增长的艰难性。这种情况甚至存在于一些经济发展水平相对较高的中等发达地区。详见表和案例

案例。××年黑龙江省绥化市海伦县农业各税收入万元其中农业税、农业特产税、耕地占用税和契税收入分别为万元、万元、万元和万元。农业各税收入占当年县本级财政一般预算收入的占当年县本级年末决算收入含乡镇上划收入的。

案例。××年肥城市乡镇本级财政收入从万元增加到万元增长了倍乡镇级工商业税收从万元增加到万元按税收分享改革前的口径增加了倍农业各税从万元增加到万元增加了倍。

案例。××年黑龙江省北林区乡镇级的农业税正税收入为万元农业税附加万元而来自农村中小企业的税收不足万元。该区农业税收入占该区财政总收入的占区本级财政收入的。

二自上而下的增支减收政策频繁出台加剧了县乡财政支出刚性增长、收入增长缓慢的问题突出

“中央出政策地方出资金”或“中央点菜地方买单”的新政策出台增加了县乡财政支出增长的刚性和收入增长的艰难性。

政策性增人增长过快导致人员经费的增长远高于财政收入的增长。

三现行财政体制强化了各级政府上收财权、下放事权的格局从而加剧了县乡财政的困境

从年开始我国实行了以分税制为主要内容的财政体制改革取得了积极的成效。但是就总体来说现行分税制的不完善之处也是显而易见的。在省以下层面实际运作的财政体制甚至主要是上级政府凭借对下级政府的行政和人事控制权对分税制和财政包干体制按照机会主义原则进行结合的产物。在这种财政体制的运行中往往存在以下倾向一各级政府盲目效仿分税制改革中中央集中财权的做法形成省以下政府层层向上集中财权的格局。二各级政府之间事权划分不合理、不清晰的问题仍然比较突出实际上形成了各级政府层层向下下放事权的格局。这两方面的综合作用凸显了现行财政体制下财权划分模式与事权划分模式不对称的问题容易导致县、乡两级政府“履行事权所需财力与其可用财力高度不对称成为现在的突出矛盾”贾康白景明。三现行的转移支付制度在很大程度上带有新旧体制双轨并存的特征在中央对地方的转移支付总量中只有过渡期转移支付才是适应市场经济和分税制改革要求、真正具有平衡地方财力功能的规范化的转移支付但其所占比重偏低却是一个突出问题。因此现行的转移支付制度虽然在总体上呈现不断完善的趋势但在当前却并没有达到缩小地区差距的效果甚至在一定程度上放大了地区经济差距马栓友于红霞加剧了农业主产区和欠发达地区的财政困难及财政风险。

四自上而下的压力型体制及与此相关的政府职能转变滞后加剧了县乡政府的弱势地位也提高了形成县乡财政风险的可能性

经过改革开放多年的发展我国行政体制改革虽然取得了重大进展压力性体制的特性有所减弱。但是就总体而言我国行政体制的改革仍然严重滞后于经济体制的改革现行行政体制仍在一定程度上具有压力型体制的特征。其主要表现是一管理型色彩较浓、服务型色彩较弱甚至许多服务型职能也要通过管理型方式去履行。二上级政府在行政、人事、甚至经济社会事务方面保持着对下级政府较高程度的控制在招商引资、计划生育、农村稳定、甚至发展乡镇企业和小城镇建设诸方面动辄实行奖惩指标考核甚至“一票否决”。三下级政府在相当程度上表现出对上级政府的化倾向甚至要以上级政府的好恶作为评判其行为或政绩的标准。

压力型行政体制的运行容易产生职能部门强化与市场秩序建立的矛盾导致政府越位、加剧政府职能转变的滞后问题。

政府职能转变滞后不仅容易导致政府疏于公共产品服务的有效供给也会加剧公共产品服务供给不足对企业、农户等市场主体运行的负面影响从而间接增加县乡政府减少财政收入、增加隐性负债的可能性。近年来要求政府精简机构和人员的呼声异常强烈但是历史经验表明在政府职能尚未实现根本转变的背景下政府职能的转变就难以走出“精简——较大幅度地增加——再精简——更大幅度地增加”的循环。在此背景下政府机构精简虽然从短期来看有可能导致政府运行成本的下降但从长期来看政府“精增循环”的操作成本及政府机构、人员的长期反弹都会增加县乡政府的财政支出和出现财政风险的可能性。

五县乡政府的债务或风险管理处于混乱、失控状态对于县乡政府及其主要领导人的道德风险缺乏有效的制衡机制

近年来虽然县乡负债问题越来越重县乡财政风险在比较严重的基础上仍在不断蓄积但就总体而言对于县乡负债和财政风险的管理仍然比较混乱。除显性直接负债外在多数地区特别是欠发达地区或有负债甚至隐性负债的规模到底有多大仍然是一个迷。县乡政府债务和风险管理的混乱失控固然与或有负债或隐性负债的自身性质有关也与缺乏统一权威的财政债务和风险管理机构相联。从理论上说财政部门是财政债务和风险的管理机构但预算约束软化和管理不力预算外、制度外财政收支的大量发生甚至源自财政系统之外的政府显性、隐性或直接、或有负债的大量发生实际上动摇着财政部门作为财政债务和风险管理部门的统一性和权威性。现行的《预算法》在第条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制不列赤字。除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券”。在县乡负债难以避免的情况下执行这项规定固然有利于控制政府显性直接负债的增长却也在客观上起到了一种“逼迫”作用逼迫县乡政府的负债更多地采取隐性负债和或有负债的形式从而增加了对县乡政府债务和财政风险进行管理、控制的难度。县乡政府的债务或风险管理混乱还与对政府债务和财政风险缺乏有效的制衡机制不可分割。

三、县乡财政风险的防范和忧解思路

一采取有效措施切实重视县乡财政风险的防范和化解工作

鉴于当前我国的县乡财政风险问题比较严重还有越来越重之势而在经济社会的稳定发展和政权巩固中县乡又具有重要的基础地位加强县乡财政风险的防范和化解工作应该被尽快提到议事日程切实给予高度重视。为此一切实加强对县乡负债的清理整顿和分类治理工作在进行多方案试点比较的基础上积极进行依法治债的探索工作。二在先行试点的基础上建立健全县乡财政风险的统计和预警体系逐步建立规范化的县乡财政风险披露制度为加强对县乡财政风险的防范和控制提供依据。三严格政府支出管理根据不同类型政府负债的形成规律积极探索规范政府行为的途径并相应加强对政府行为的约束机制建设。四结合完善县乡财政风险的统计和预警体系逐步建立防范县乡财政风险准备金制度。

（二）按照健全公共财政体制的方向加快政府职能的转变

我们认为按照完善社会主义市场经济体制的改革方向和建立公共财政体制的要求完善政府职能。首先需要重新调整各级政府的职能定位和对下级政府及其主要领导人的考核方式积极实现政府由经济建设型向公共服务型的转变加快政府从竞争性、盈利性领域的退出步伐将政府的主要精力转向提供公共物品或服务、调节收入分配、调控宏观经济运行、为市场主体特别是中介组织的发育提供良好的发展环境上来。结合推进政府职能的转变加强政府的社会管理和公共服务职能促进政府行为的规范化、决策的科学化和民主化建设加强对政府行为的社会监督。

三科学划分各级政府的事权按照财权与事权相对称的原则适当调整中央和地方政府及省以下各级政府之间的财力分配关系

为了解决这个问题除加强自上而下的转移支付外适度重新调整中央与地方、省与市县、县与乡镇之间的财政分配关系也是一个重要途径。比如对于欠发达地区可以适度增加增值税地方留成的比例稳定县级财政对于所得税、营业税增量的分享比例。同时坚决取消自上而下的包税制、收税提成和奖励政策。在适度降低对发达地区的税收返还比例的同时适度提高对欠发达地区的税收返还比例等。

（四）强化中央和省级政府在财政支农方面的投入责任，

当前在多数地区特别是欠发达地区由于财政困难较大县乡政府在总体上已经无力支持农业这种状况还不是短期内可以根本改变的。因此在切实保障政府财政支农总投入稳定增长的前提下近中期内要在清晰界定各级政府的财政支农事权的基础上明确要求中央和省级政府的财政支农投人成为欠发达地区政府财政支农总投入的主体。明确这种格局可以从两个方面切实促进国家财政支农能力的稳定增长。一方面有利于防止各级政府相互推诿财政支农的责任导致财政支农行为难以真正地付诸实施另一方面避免因县乡政府财政支农能力的虚假增长而影响宏观决策的科学性。当然从中长期的角度看根据发挥比较优势的原则积极培育县级政府的财政支农能力、强化各级政府之间在财政支农方面的责任分工仍是非常必要的。

（五）加快完善适应分税制要求的转移支付制度加大对欠发达地区的财政支持

在当前县乡严重负债、财政风险不断蓄积的背景下完善转移支付制度需要重点做好以下工作一除少数发达地区外鉴于我国县乡财政风险问题的普遍化和不断发展态势建议适当增加按因素法确定的一般性转移支付资金的数量和比重借此加大对欠发达地区的财政支持以适度弥补以欠发达地区为主体的县乡财政的收支缺口缓解县乡财政风险问题。二审慎评估各项新政策对县乡财政风险的影响配套实施部分转移支付措施。结合取消农业特产税、减免农业税等新政策的出台实施配套性的部分或全额转移支付措施避免因此导致的财政支出增加超出县乡政府的承受能力。

六强化中央及省级政府在农村义务教育方面的投入责任

在农村劳动力流动和就业空间不断扩大的背景下农村义务教育具有日益显著的公共品属性。因此应该明确并不断强化中央和省级政府在农村义务教育方面的投入责任不断加大中央和省级财政在农村义务教育方面的专项转移支付。这样有利于解决农村义务教育在产业、地区之间成本——收益的不对称性。建议在加强调研的基础上参考不同类型地区的物价和所在区域工资的平均先进水平等分类分地区合理核定农村义务教育的生均最低公用经费标准可从义务教育的固定成本和可变成本两方面考虑。调研可采取省地县联合调查、中央抽查或督查的方式进行。根据义务教育生均最低公用经费标准和相应年度相应层次的农村中小学学生数确定该年度该地区农村义务教育所需的最低公用经费总投入水平。对于不同地区农村义务教育的总投入中央和省、市、县应该承担不同的比例。发达地区可实行完全由省及其以下承担的方式欠发达地区以中央和省级承担为主地、县承担为辅。目前中央已经明确提出要将新增教育经费主要用于农村。这为增加中央和省级政府的义务教育投入提供了良好的开端。

七加快行政体制的改革和政府级次的调整取消地市级政府和地市级财政

取消地市级政府和地市级财政并将目前由地市级政府掌握的财权下放到县一级可以改变县级政府的财权被过度上收等问题适当增加县级政府筹集财政收入、化解财政风险的能力。

此外鼓励各地因地制宜地加快预算管理制度和财政收支制度的改革创新与此同时积极调整区域经济发展战略加强对县城经济的财政金融支持以培育县乡财源都是非常重要的。