完善机关事业单位养老保险制度改革的思考
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机关事业单位养老保险是社会保障体系的重要组成部分，是建立社会主义市场经济体制的必然要求。近年来，全国不少地方进行了机关事业单位养老保险制度改革，纵观几年来的运行情况，广大干部职工的参保意识不断增强，相关制度不断完善，基金管理不断规范，较好地保证了离退休人员养老金的按时足额发放，维护了社会稳定，促进了经济发展。但也存在着一些亟待研究解决的问题。
1．统筹的范围不合理。
机关事业单位养老保险制度改革，由于国家没有统一的政策法规，目前仍维持在县级统筹层次，各地政策不一，统筹范围和统筹对象不尽一致。有的将所有机关事业单位都纳入保险，有的将所有事业单位纳入保险，有的将经费自给的事业单位纳入保险。我们认为，在目前情况下，将公务员和财政拨款事业单位纳入养老保险不合理，原因有三：首先，不符合国家的有关政策规定，《国务院关于完善城镇社会保障体系试点方案》(国发[2000]42号)对改革机关事业单位职工养老保险办法作出了明确规定：“公务员(含参照国家公务员制度管理的事业单位工作人员)的现行养老制度仍维持不变；全部由财政供款的事业单位，仍维持现行的养老保险制度。”其次，从财政资金的管理要求看，将资金从预算内拨人预算外，增加了周转环节，增加了周转时间，不便于管理和监督，不利于资金的安全和完整。第三，从保障能力来看，国家财政的保障能力肯定要比社会保险的保障能力强，况且，社会保险的最终承付责任也在国家财政，因此，公务员和财政拨款的事业单位没有必要参加社会保险，其养老金的支付风险只能由财政来承担，不需要也不可能通过社会统筹形式来保障。
2．缴费基数不规范。
目前，机关事业单位养老保险缴费基数主要有两种形式，一种是“单基数”，即以在职人员的工资总额作为缴费基数；一种是“双基数”，即以在职人员工资总额和离退休人员养老金之和作为缴费基数。“双基数”不符合国际惯例，不能很好地公平机关事业单位的缴费负担，以“双基数”缴纳养老保险基金，退休人员多的单位，缴费基数大，缴纳的基金也多；退休人员少的单位，缴费基数小，缴纳的基金少。相对而言，老单位负担更重，新单位负担较轻，因此，必须以在职人员工资总额作为缴费基数才能公平新老单位的负担，这也是建立社会保险制度的目的之一。根据社会保障管理和服务社会化的要求，离退休人员将实行社会化管理，离退休人员将与原单位彻底脱钩，如果实行“双基数”，也不利于社会化管理。
3．征缴结算办法不规范。
目前，机关事业单位养老保脸金的结算方式主要有两种。一种是“全额征缴，全额拨付”，即保险经办机构按照应征缴的保险费向单位全额征收，按照应拨付的离退休金全额拨付给单位。一种是“差额征缴，差额拨付”，即保险经办机构按照应征的保险费与应拨的离退休金的差额征缴或拨付保险费。但是，不论采取何种方式，离退休人员的离退休金都由单位发放，离退休金的拨付都与单位的缴费挂钩，缴不足或缴不起保险费的单位的离退休人员的养老金就没有保障，这个问题在困难县尤其是部分困难乡镇表现较为突出，少数单位迟发、欠发甚至不发养老金，个别离退休人员的基本生活得不到保障，来信来访时有发生。
4．缴费比例不合理。
由于在缴费基数、统筹项目等测算口径方面的不同，各地的缴费比例也不相同。盐城市最高的县缴费比例达25．5％，最低的县缴费比例为18％，其中：单位缴费比例在17—23．5％，个人缴费比例在1—2％。机关事业单位养老保险改革几年来，部分地区的缴费比例一直没有调整，仍然维持在改革之初的比例。这个比例执行到现在，本身就说明其不合理性，一般情况下，缴费比例要随着人员结构、工资水平的变化而变化。现行的缴费比例中单位缴费比例过高，个人缴费比例偏低，不能体现社会保险国家、集体、个人三者合理负担的原则，不能提高机关事业单位工作人员的社会保险意识，国家和单位包得太多、负担太重，不利于社会保险的健康发展。
5．养老金计发办法不合理。
现行的机关事业单位养老保险实行的是现收现付制，没有建立个人账户，养老金计发办法也没有改革，仍然以职工退休前的连续工龄和档案工资为计发依据。这种计发办法带有浓厚的计划色彩，与社会保险制度不相衔接，离退休待遇与缴费不挂钩，不能体现效率优先、兼顾公平、权利和义务对等的原则，在一定程度上制约了机关事业单位人事制度改革，影响了职工在不同经济组织之间的正常合理流动，已成为深化改革的“瓶颈”。特别需要指出的是，这种制度还使机关事业单位与企业退休人员在养老待遇水平方面的差距正在呈逐步扩大的趋势，容易引起攀比和矛盾，影响社会稳定。现行的机关事业单位养老保险制度，虽然也实施了个人缴费制度，但因为没有建立个人账户，个人缴纳的保险费全部进入统筹基金，不属于个人所有，在一定程度上侵犯了职工权益。离退休人员养老金全部在社会统筹基金中发放，不能很好地体现缴与不缴、缴多与缴少、缴长与缴短在养老待遇上的差别，这在一定程度上影响了机关事业单位干部职工参保缴费的积极性。
针对上述存在的问题，按照“建立独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系”的总体目标，笔者认为应从以下几方面进一步规范和完善机关事业单位养老保险制度。
1.规范统筹范围。
在国家公务员养老保险制度出台以前，公务员和全部由财政拨款的事业单位的工作人员暂不参加养老保险。对已参保形成的基金积累，属于单位缴纳的部分并入养老保险基金结余；属于个人缴纳的部分转入解困资金，用于支付下岗职工基本生活费，或者按参保职工设置并计入个人账户，待职工退休后一次性发放给个人。从财政服务功能看，机构改革后，财政内部职能机构的设置更加健全、更加完善，已经具备国库集中支付和统一发放公务员工资的能力，公务员和财政拨款事业单位人员的养老金由财政直接发放也不成问题，而且更安全、更可靠。在此基础上，统一机关事业单位养老保险范围和对象，将经编制部门批准、办理事业法人登记的、实行事业单位财务会计制度的、财政部分拨款和经费自给的事业单位及工作人员纳入养老保险，部、省属事业单位按照属地管理原则参加当地的养老保险；各级人才市场人事人员中，符合事业单位参保范围和条件的，参加事业单位养老保险，其他人员参加企业养老保险。
2．规范缴费基数。
为了充分体现公平和效率相结合、权利与义务相对应的社会保险原则，更好地均衡单位负担，改目前的“双基数”缴费为“单基数”缴费。按照“单基数”缴费是国际通行做法，符合国际惯例，许多国家都是实行“单基数”缴费的政策。按“单基数”缴费也与我国现行的其他社会保险如企业养老、医疗、失业、工伤、生育等险种相衔接，有利于将来社会保障税的统一开征。另外，在缴费基数方面，还应统一按档案工资作为缴费基数，因为档案工资简单规范，便于审核和便于征缴，与实发工资相比，不易出现瞒报漏报缴费基数现象。
3．规范征缴结算办法。
改现行的差额征缴为全额征缴，各参保单位按规定及时到保险经办机构申报并缴纳养老保险费，个人缴费部分由单位在发放工资时代扣代缴。各级保险经办机构应及时足额地拨付离退休人员的养老金，确保离退休人员养老金的按时足额发放。在养老保险基金全额征缴的基础上，实行养老金的社会化发放。保险经办机构在国有商业银行或邮局为离退休人员开设养老金专用账户，并按月将应支付的养老金拨入该账户，委托银行或邮局将养老金发放到离退休人员手中。对于有特殊困难而不能到银行、邮局领取养老金的离退休人员，社会保险经办机构可直接或委托社区服务组织送发养老金，推动养老保险管理和服务的社会化进程。只有这样才能切实保证养老金的按时足额发放，保障离退休人员的基本生活，维护社会的稳定。
4．合理确定缴费比例。
根据国家、单位、个人三者合理负担，按照“以支定收，收支平衡，略有结余”的原则确定缴费比例，筹集养老保险基金。要规范养老保险基金支付项目和标准，将国家和省政府规定的离退休费、综合补贴和职岗津贴等列入统筹支付项目，其他费用如房贴、退休人员活动费等不得从养老保险基金中支付，严禁各地擅自扩大养老金支付项目，提高支付标准。在此基础上确定缴费比例，对各地的养老保险缴费比例要规定统一的上下限范围，单位缴费比例一般应确定在20％左右比较适宜。逐步提高个人的缴费比例，强化个人的社会保险意识，当前可先将个人缴费比例提高到3％，今后逐步提高，原则上每两年提高一个百分点，直至提高到8％，与企业养老保险个人缴费比例同步，在提高个人缴费比例的同时，可适当降低单位的缴费比例。
5．改革养老金计发办法。
要逐步与企业职工基本养老保险制度接轨，加快实施社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，为事业单位职工建立个人账户，改革养老金计发办法，逐步淘汰现行的以本人档案工资为基数的计发办法。实行新的养老金计发办法，职工退休后的待遇主要由两部分组成，即由社会统筹基金支付的基础性养老金和由个人账户支付的养老金组成。建立个人账户，职工退休金的多少将与个人缴费年限、缴费金额紧密挂钩，多缴多领，少缴少领，有利于调动职工的参保缴费积极性，能够充分体现权利与义务相统一、公平与效率相结合的原则，也有利于企事业养老保险政策的衔接，逐步缩小机关事业单位与企业退休人员在养老待遇方面的差距，促进人才流动，推动社会主义市场经济体制的建立。
