中国养老保险制度研究——立法进程改革现状和立法思考
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引言
现代意义上的养老保险立法自19世纪末叶起源于欧洲工业发达国家以来，至今经历了100多年的历史。现在，世界上所有发达国家和发展中国家，几乎都建立了实施范围不一和模式选择不同的养老保险制度。随着世界经济与社会的发展，特别是近几年来全球经济一体化和社会人口老龄化进程的影响，养老保险制度改革已成为一个突出的国际现象，并且引起了全球范围的普遍关注和重视。作为发展中国家的中国正同时面临着发展和人口老龄化的双重挑战，能否顺利解决人口老龄化带来的各种问题，以及如何解决这些问题，是目前全社会关注的热点。社会学家、经济学家们提出了许多养老保险制度改革的方案，为我国政府组织实施改革提供了必要的理论准备，十几年来的养老保险制度改革进程又积累了许多践经验。笔者认为，作为一种强制性的制度设计，养老保险对于法律的依赖尤甚，甚至可以说只有通过具有极大权威和刚性的法律规定才能够建立起真正的、有保障的养老保险体系。因此，加强和完善养老保险立法，建立与我国经济发展水平相适应的社会化养老保险机制，是及时解决好目前养老保险问题的当务之急，也是未来实现“老有所养”幸福前景的必要前提。本文拟从立法进程、改革现状和立法思考三个方面对正在进行的中国养老保险制度改革情况进行探讨。
一、中国养老保险制度立法进程
现代意义上的养老保险是指根据国家法律的规定，在劳动者遇到老年风险时，（注1）对其老年基本生活提供保障的一种社会保险制度。作为一种强制性的制度设计，养老保险对于法律的依赖尤甚，只有通过具有极大权威和刚性的法律规定才能够建立起真正的养老保险体系。纵观世界各国养老保险制度的建立都是以立法为先导的，中国也不例外。新中国养老保险立法始于50年代初期，其立法进程大致可分为以下几个阶段：
(一)建国初期至“”前——实行两套制度
1．城镇企业职工养老保险制度
以1951年2月26日政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》(1953年、1958年两次修改)为依据。规定企业或雇主按职工工资总额的3％缴纳劳动保险基金，由中华全国总工会委托中国人民银行保管，并在全国范围内调剂使用。(因为这个基金完全没有职工个人的缴费积累，所以它实际上是一个现收现付的制度。)
2．国家机关、事业单位工作人员的养老保险制度
1955年12月，国务院颁发《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》建立了国家机关、事业单位工作人员的养老保险制度。它与企业职工的养老保险办法比较，主要是待遇标准上不统一(退休金企业工人为本人I资标准的35—70％，机关、事业单位工作人员为50—80％)。
由于两种制度在待遇标准上的不统一，在工人和干部之间造成了一定的影响，因此，1958年，国家根据当时的情况，将企业和国家机关、事业单位工作人员的养老保险的两个办法，在适当放宽养老条件和提高待遇标准的基础上作了统一规定。此规定沿用了20年后，于1978年由《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》所取代。
(二)“”期间
“’’开始后不久，财政部于1969年2月了《关于国营企业财务工作中几项制度改革的意见》，规定不再向国营企业提取“劳动保险费”，企业支付的退休金改在“企业营业外列支”，即从企业利润中列支。这样，社会保险基金被取消，企业自行筹集包括养老保险基金在内的劳动保险费用，全国范围内的企业退休基金不存在了，在全国各企业间也不能灵活调剂退休金余缺，同时社会保险工作受到冲击，社会保险机构被撤销，养老保险实际上变成了“企业保险”。
以1950年代的劳动保险条例及70—80年代间的有关法规为依据，中国建立了城镇劳动者的离退休制度，它在社会保险制度尚未全面建立的当代中国，是中国社会保险的主要项目。从现行离退休制度的内容来看，它主要包括干部离体制度、干部退休制度及职工退休、退职制度，起实施范围限于国家机关和全民企事业单位的离退休人员，以及部分集体单位的退休人员。
(三)1980年代初至今一一养老保险制度的改革
可见，1980年代以前的中国城镇养老保险制度是一种传统的企业或国家型的社会保险制度，随着80年代经济体制改革的深化，这种企业自我保险的体制日益难以为继。企业之间因历史原因造成的养老负担畸轻畸重，严重地影响了企业经济的发展；而离退休人数与离退休费用的急剧增加，又造成了一些退休人员多、经济效益差的企业不堪重负，严重地挫伤了在职职工的积极性，也诱发了社会不安定的因素。据统计，1978年在职职工与离退休人数之比为30．3：1，1980年下降为12．8：1，1985年下降为7．5：1，1992年继续下降为5．7：1同时，离退休费用在1978年仅相当于工资总额的3．04％，到1992年却上升到17．65％；这两个指标表明，从1978—1992年间，在职职工的负担加重了4．3倍，而企业对离退休费用的负担也加重了4．8倍。（注2）如果继续实行企业自我保险，一部分企业将会被拖垮。因此1979年中国进行经济体制改革以后，国家针对养老保险制度存在的一些弊端进行了一系列改革：（注3）
1．1980年代初期开始，在一些地方进行国有企业职工退休费用社会统筹试点。
从1984年开始，在广东、江苏和辽宁等省的少数市、县，首先进行了国有企业职工退休费用社会统筹的试点。在试点取得较大进展的基础上，1986年，全国各地开始全面推行养老保险社会统筹。其方法是：市、县或省的劳动部门，根据当年当地养老金的支出，确定社会统筹基金的缴纳比例，统一向企业征收，再根据需要返还企业，由企业负责发放。
2．1986年国务院《国有企业实行劳动合同制暂行规定》，建立劳动合同制工人养老保险制度。
1986年中央政府决定国有企业新招收的工人一律实行劳动合同制，国务院《国有企业实行劳动合同制暂行规定》规定劳动合同制工人的退休养老办法：企业按照劳动合同制工人工资总额的15％左右，劳动合同制工人按照不超过本人标准工资的3％缴纳退休养老基金。
3．建立了专职的社会保险管理机构
1990年，劳动部又开始了改革养老金计发办法的试点工作，提出基本养老金有两部分组成，第一部分按职工退休时当地社会平均工资一定比例计发，第二部分按职工本人缴费年限长短和指数化月平均缴费多少计发。而后，地方各级政府又建立了专职的社会保险管理机构，归属劳动部指导。
4．1991年6月26日国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立多层次的养老保险制度等改革方案
根据各地的改革经验1991年6月26日国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出：养老保险基金实行国家企业、个人三方负担，建立个人缴纳养老保险费制度，建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险多层次的养老保险制度等改革方案。同时在一些城市进行基本养老保险社会统筹和个人帐户相结合的试点。这样，到1992年底，全国已有2340个市县在全民所有制企业，1300多个市、现在集体所有制企业实行了养老保险社会统筹，分别占市、县总数的98．9％和55％；参加社会统筹的职工达8000万人，占国有企业职工总数的80％；离退休职工1500万人，约占国有企业离退休职工总数的95％。”（注4）
5．1995年3月1日了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步明确企业职工养老保险制度改革的方向、原则和主要任务
党的十四大以后，为了贯彻《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，国务院在总结各地的经验和实施方法的基础上，于1995年3月1日了关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步明确企业职工养老保险制度改革的方向、原则和主要任务，提出改革的目标为：到本世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城滇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、让会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化酌养老保险体系。改革的原则为：保障水平与社会生产力发展水平及各方面承受能力相适应；社会互济与自我保障相结合，公平与效率相结合；管理法制化；行政管理与基金管理分开等。
为了在全国逐步统一实施办法，《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》还附录了两种操作性很强的实施办法，供各地参考。
办法一：上海等7省市选择此办法
规定建立相当于职工工资收入16％左右的个人账户，其中包括职工本人缴纳的全部养老保险费(起步时为缴费工资的3％，以后逐步提高到8％)、企业按职工本人缴费工资的一定比例缴纳养老保险费和企业按当地职工平均工资划入的5—6％。职工退休后基本养老金按个人账户储存额除以120计算，按月支付。
该办法还规定：那些在实施个人账户以前参加工作的职工，在该办法实施前的工作年限时同缴费年限，至退休时，“以个人账户的存储额推算出全部工作年限的储存额”。对已退休职工的养老问题，通过企业另行交纳一定比例的费用形成统筹基金解决，养老金给付标准仍然按照改革前的办法执行。
办法二：北京等5省市选择此办法
规定按职工缴费工资的5％左右建立个人账户，其中包括个人缴费的全部和企业缴费中基数高于当地职工平均工资(200％以上至300％的部分)的部分，企业缴费的其余部分进入社会统筹。基本养老金分为三部分：一是“社会性养老金”，按照职工所在地职工平均工资的一定比例(20—25％)计发；二是“缴费性养老金”，按缴费每满一年(建立个人账户前的职工连续工龄作为视同缴费年限，与实际缴费年限合并计算)，发给指数化月平均缴费工资的1．0％一1．4％计发；三是“个人账户养老金”，为个人账户储存额除以120计算。其中前两项养老金来自于“统筹”；已退休职工的养老金则全部来自于“统筹”。
在执行过程中，许多地区吸取办法一、二的优点，结合本地区的实际，制定了第三类办法，即按职工本人缴费工资的10—12％建立个人账户，其中个人缴费和企业缴费化转方法与力、法一基本相同。养老金支付由社会性养老金和个人账户养老金两部分组成。社会性养老金相当于当地职工平均工资的20％一25％，个人账户养老金为个人账户储存额除以120。（注5）
6．1997年7月16日，国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》
为了进一步加快养老保险制度改革的步伐，建立全国统一的企业职工养老保险制度，1997年7月16日，国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，此规定在重申《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》确立的改革目标和原则的基础上，确定“社会统筹与个人帐户相结合”的模式为中国城镇企业职工基本养老保险的统一模式，提出了全国统一的养老保险办法。
在实施养老保险制度改革的过程中，各地根据国务院和劳动部的有关文件精神，结合本地区的实际情况，也先后制定了许多地方性的法规和规章。如广东省于1993年7月了《广东省职工社会养老保险制度暂行规定》；海南省于1993年12月了《海南经济特区城镇从业人员养老保险条例》；上海市1993年2月推出了《上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案》，1995年又连续出台了《上海市城镇私营企业职工养老保险办法》、《上海市城镇个体工商户及其帮工养老保险办法》、《关于本市外商投资企业中国职工退休后计发养老保险金办法》，将各类企事业单位的养老保险纳入了统一的轨道。
通过对我国建国以来的养老保险立法进程的考察，可以发现养老保险制度在我国并不像有些人所说的那样，是一个需要创设的新制度。尽管从客观上讲，我国有关养老保险的法律规定是十分不健全的，但不能由此走入“法律虚无主义”，认为我国养老保险立法是一片空白。在过去的40多年中，中国养老保险立法经历了一个由立到废，又由废到立的曲折、发展的过程，制定了许多法律法规，它们对于养老保险制度的建立和发展起着不可或缺的作用，并为今后的养老保险立法的发展奠定了基础。但从总体上看，我们可以看到中国养老保险立法的一个很突出特点：即立法层次较低，地方上述立法进程，我们可以看到中国养老保险立法的一个很突出特点：立法层次较低，地方立法活跃。在养老保险的整个改革规程中，各省、直辖市、自治区几乎都出台了实行养老保险的地方性法规，但国家权力机关却至今没有颁布综合性的“社会保险法”或单行的“养老保险法”，国务院除了几个重要的决定外，也没有养老保险方面的行政法规出台。这种立法上的滞后状况，不能适应市场经济和社会保障事业发展的要求，难以应对人口老龄化的挑战。严重影响了养老保险改革的进程。
二、我国养老保险制度改革的现状
(一)现行养老保险制度改革的主要内容
现行养老保险制度改革的依据是1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，改革的主要内容为：
1．统一企业和职工的缴费比例。
企业缴纳基本养老保险费(以下简称企业缴费)的比例，一般不得超过企业工资总额的20％。个人缴纳基本养老保险费(以下简称个人缴费)的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4％，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8％。
2．统一个人账户的规模。
按本人缴费工资的11％的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3％。
3．统一基本养老金的计发办法。
规定本决定实施后参加工作的职工(实践中将这部分人称为“新人”)，个人缴费累计满15年的，退休后按月发给基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，退休时基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20％，个人账户养老金月标准为个人账户存储额除以120；个人缴费累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，个人账户存储额一次性支付本人；本决定实施前参加工作，实施后退休且个人缴费年限和视同缴费年限累计满15年的(实践中将这部分人称为"新人”)，在基础养老金和个人账户养老金基础上，再确定过渡性养老金;①本决定实施前退休的(实践中将这部分人称为“老人”)，仍按原来规定发给养老金，同时执行养老金调整办法。
统一养老保险制度实施后全国各地纷纷按照规定，调整本地区原已实施养老保险制度，朝着全国统一的方向努力，上海市于1998年4月开始，改变了以前按职工缴费工资16％计入个人账户的办法，以本人缴费工资11％计入个人账户，并开始实施基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金的计发办法。
(二)现行养老保险制度实施过程中存在的主要问题
养老保险制度改革是涉及中国改革、发展、稳定的重大变革。中国养老保险制度改革自80年代初期开始至今，已经过了十几年的历程。这期间，从个别城市的试点开始，经过政府有关部门的规划和引导，通过从理论和实践两个方面不断总结几年改革试点经验和不足，目前已初步建立了全国统一的“社会统筹与个人帐户相结合”的企业职工基本养老保险制度。应该说，中国现行的养老保险制度也是在研究借鉴世界各国养老保险制度的经验和教训的基础上，结合中国具体国情后确定的，由现收现付制向基金积累制过渡的一种新模式。但同时，在面临经济转型与人口老龄化的双重压力的情况下，该制度在实施过程中也暴露出种种问题：
1．企业养老保险费供款率过高。
目前中国企业缴纳的基本养老保险费率在20％以上，与世界主要国家企业供款的平均水平(10％左右)相比，显得高出很多，造成企业负担过重。同时也导致企业不愿意缴纳基本养老保险费，有的企业故意隐瞒工资总额，少交统筹基金；有的企业转移银行账户，故意拖欠不交。据分析，参加基本养老保险的企业，有30％的工资总额未计算在应缴的基数内。据统计，1999年1000万元以上的欠费大户有200多家。
2．养老保险基金收支状况不容乐观。
(1)基金收缴率下降。企业欠缴养老保险费导致收缴率下降，据统计，1992年全国收缴率为96．3％，1993年降为93．3％，1994年降为92．4％，1998年降为89％，1999年上半年将为87．6％。
(2)部分地区养老金收不抵支。1997年全国养老金支出944．9亿元，1998年上半年已支出491亿元，下半年加上行业移交的因素，支出更大。支出不断上升，而收缴率又不断下降，部分地区出现收不抵支的现象。1998年上半年，17各省市区当期基金收不抵支，第三季度增至25个。①据统计，截至1998年底，全国共收缴基本养老保险费1227．4亿元，基本养老金支出达1248．7亿元，当年基金缺口为21．3亿元。”而在部分国有企业困难、企业欠费严重(高达300多亿元)的情况下，基金收入增长仍将十分困难。
(3)结余基金减少。当期基金收不抵支，又要确保按时发放，一些地区动用积累基金弥补不足。为了确保1998年的养老金发放，有23各省、市、自治区共动用历年积累基金高达67．5亿元，占1998年初地方历年积累总额的12．8％，动用积累的省份和金额之多，在历史上还是第一次。动用积累基金最多的是辽宁省，达8．2亿元；用积累比例最高的是天津市，高达70．2％。
3．基金统筹层次低，调剂能力弱。
目前只有京、津、沪及福建、河北等地真正实现了省级统筹，而大部分地区处于县、市级统筹。这就减弱了分散风险的能力，削弱了社会保险互助、互济的功能，不利于统一制度的贯彻执行。
4．养老保险的覆盖面还比较窄。
