司法局局长政府讲话

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根据会议安排，我对有关规范律师、公证、法律职业资格等事项的行政许可工作做个发言。这次公示的行政许可事项总共为17项，涉及律师执业类的有11项，涉及公证执业类的有2项，还有原来归入律师执业类的法律职业资格认可，实际上和律师、公证包括法院、检察院都有关系，单纯归入律师执业类的还不行。我介绍的就是这三大类。这些占了司法行政许可审批大部分内容，基本上和原来审批内容没有特别大的变动，但这次我们印发的行政许可事项内容严格按照法律及国家有关规定的要求来规范。从权利的等级上来说可分为两个层次：一是初审，我们上海市司法行政机关只能初审；另一个是我们有权直接审批。在上述项目中，律师和司法考试一共有6项初审，其中有4项－－外国律师事务所驻华代表机构代表执业核准、外国律师事务所驻华代表机构设立、港澳律师事务所驻内地代表机构代表执业核准、港澳律师事务所驻内地代表机构设立的审核是初审，还有考核授予律师资格认可、法律职业资格认可也是初审。

一、关于规范许可的主要特点

一是受理流程进一步规范。刚才，史局长对流程进行了比较详细的说明，我不再重复了。总的看，这次规范行政审批事项，对受理流程进一步严格和完善，特别是对接收、登记、核对，出具接收凭证，作出受理或不受理的决定，送达等都做了明确的规定。

二是执业审批的分类进一步清晰。以往对律师执业审批分为首次申请律师执业、律师重新申请执业、律师转类执业、外地转沪执业等事项，律师事务所审批分为律师事务所申请设立、外地律师事务所在沪设立分所、律师事务所合并、转制、注销等事项。这次规范行政许可事项，对原有的规定进行了调整，实际上是按照《律师法》和《行政许可法》的要求，做了一些归并。对律师执业类许可统一分成了律师执业审核、律师事务所设立审核登记、分所设立审核登记，把首次申请执业、重新执业、律师转类、外地转沪执业等事项进行了归并，整个归并到一块，一个是律师的，一个是律师事务所的，这样比较明确。这都是按照《律师法》的要求。我们现在都要讲依据，要到《律师法》里找依据，我们印发的公示内容里每个项目首当其冲就是依据。

三是申请材料进一步简化。我们经常讲，律师管理要体现四个层次的管理，就是司法行政部门的管理，行业协会的管理，律师事务所的自律管理，还有政府其他部门的管理。目前，正在执行的律师执业类的审批事项，还有公证，过去审批时名目比较多，这其中比较重要的原因是把一些其他部门应该做的前置审批到我们这里来了。比如，对首次申请律师执业，要求提交律师执业登记表、法律职业（律师）资格证书复印件、学历证书复印件、身份证复印件、上海户籍或居住证明复印件、申请人实习（助理）证明以及鉴定材料、申请人和事务所签订的聘用合同、解除劳动关系（退休、就业、劳动手册）复印件、法律人才交流中心出具的人事档案保管证明、品行政审意见、社保“四金”证明。这些内容有些以前已经审查过了，如这其中的学历证书复印件，在司法考试时已经做过审核，就可以简化；申请人与事务所的聘用合同，是律师事务所自律管理的内容，我们仅要其证明一个律师在一个律师事务所执业，其他权利、义务内容不是我们审批的内容；还有“四金”的交纳，这本是社保、医保部门的审批权，我们在做审批时作为一个前置条件。以前专职律师、兼职律师界限不清，为解决管理规范，就明确“四金”在哪里交，你就是哪里的人。就曾有专职律师在其他单位交“四金”。前年还有一位律师与我们打官司，他在校办工厂工作，他说是学校的，申请兼职律师，我们认为不可以，调查后发现问题，他还做了假证明，后来处理了。这次行政审批事项改革后，严格按照《律师法》和《律师执业证管理办法》考虑审批要求。

四是工作效率进一步提高。建立行政许可受理中心，无论律师还是公证，责任分清了，工作效率提高了，突出了受理和审批的分离，然后互相监督。原来一人办理，经常时间上有些问题，一般当事人因有求于你不计较。刚才史局长介绍了流程，流程实际上就是对每个工作人员的约束，而且这2天、4天、8天的天数是底线，作为行政人员、审批人员、受理人员要尽最大可能提前，提倡高效率。不是说在30个自然日内完成，就要等到第30天完成，而是必须在30天之内，如果能1天完成是最好。

五是申请人的义务进一步明确。目前的律师执业审批，也有必需的承诺，但主要的还是对真实性的承诺。这次行政许可的审批，原来有些前置审批取消了，变成了承诺。如果你没有做到，我们也可注销。除了有对提供材料真实性承诺以外，还有对符合条件的承诺和今后还要履行义务的承诺。比如，以前强调的“四金”交纳证明，这次我们把“四金”交纳作为后置程序，申请人必须承诺现在已经履行，或者批准后承诺履行。这些都不意味着义务减轻，而是对申请人的义务有了进一步的明确。

六是监督管理的要求进一步提高。这次规范行政许可，对受理的申请材料做了简化；把以前一些作为前置审批的内容，变为后置程序，有些材料都在审批以后取得。比如外地到沪执业的调档问题，以前要求当事人提供，这次作为后置。先审批，档案事后再调。档案管理不能偏废。我们也有发现，有的承诺之后，调档时发现有处罚材料，品行问题。这就对我们管理部门的管理提出更高的要求，要认真开展事后的监督和处置。

二、关于行政许可事项中的几个主要内容

一是律师执业审批。律师执业审批在我们目前所有的审批项目中工作量最大，牵涉面最广，政策性最强。在所发材料中，尽管相关内容就是一页多点，依据就是《中华人民共和国律师法》，实际上还有《律师执业证管理办法》，但这个《律师执业证管理办法》的内容和《律师法》、《行政许可法》内容有些冲突，我们没有写上去。条件是按照《律师法》的要求，需要提交的全部材料是6项。实际上按我们过去的分类有专职、兼职律师，目前大部分是专职律师。上海6000名律师，兼职律师只有300多人。在专职、兼职律师中都可分为首次执业、重新执业、外地到上海执业，包括一些转所，这些都在这个范畴。这几块内容工作要求都非常高。这是我们律师执业审批方面的几块，我想把它再明确一下。

二是事务所的审批。第19页的律师事务所设立审核登记，我们作了归并。事务所的设立依据中《律师事务所登记管理办法》我们也没有写上去，它是96年颁布的，内容有些已过时，所以我们只写《律师法》。这里也分为3种类型，合伙、合作和试点中的个人开业律师事务所。条件都是按照《律师法》的要求做，但是又要把司法部的有些部令的规定放进去。《律师法》没有规定事务所组建必须3个人以上，但我们还是要根据部令，还是要3个律师。3个律师才能建个所，部令没有废止，部令有些内容还是要执行。无论合作、合伙，包括个人开业，个人开业必须1个律师个人承担全部民事责任，但至少要聘2个律师，这是试点办法。其他如事务所的兼并，都在设立审核里。

三是公证员的审批。公证员的审批和公证机构的审批，现在这个公示内容管5个月。但这5个月必须管，这是法律的衔接问题，《公证法》已经颁布了，但《公证法》的正式实施是明年3月1日。我们必须按照法律规定，明年3月1日之后按照《公证法》来审批，现在还是按照国务院、司法部有关规定审批。公证依据比较多一点，包括深化公证改革办法等等，条件方面不具体讲了。有一个要求跟大家强调一下。公证员必须是事业单位在编人员。有些大学生来了，可能关系还在劳动服务中心，他的正式编制没有转过来，在审批中我们要求必须是事业单位在编人员，这是前提。

四是考核授予律师资格的初审。关于律师考核取得资格的初审。我们公示了，但司法部已经有3年没有审批过1人，司法部曾有通知暂停审批，主要为了配合司法考试。最近有些情况，我们没有办法还是报了。一般情况下，尽可能劝说不报，因为司法部不批。当然上海也有同志到北京去，因为我们报了，他到北京和司法部打官司，这官司能否打赢，我们不知道，如果到北京，我们初审不审、不报出去，他就要和我们打官司。前一段时间，虹口有一批退休法官申请，我们反复做工作，他们坚持，正式报，我们就履行初审职能。这是17项中一项，不作为肯定是我们的责任，我们就履行初审职能，其中一大半都是大专学历的，全部不通过，还有几个本科可以上的，符合基本条件，我们只能初审通过，报了。但我强调这里的内容公示时不能说，但在受理时尽可能劝说他不要报，工作还是要做。

这是我想到的重点项目。有些项目如司法考试，很明确，拿成绩来，几个材料一对就可以，没什么大问题。还有CEPA实施之后，港澳律师事务所与内地律师事务所联营还没有批过，我就不作为重点讲。刚才讲的是审批中的重点，希望大家注意，同时对许可中的条件、内容进一步研究，提出意见。

三、关于规范行政许可试运行阶段需要加强的几项工作

一是要细化申请材料的内容。有些材料我们要求提交已经非常明确，但在具体操作中仅靠这一条，可能理解会有些偏颇，所以有些内容可能还要做一些细化。比如对首次申请执业的律师，如果是在外地律师事务所实习的，实习鉴定材料应是当地律师事务所出具证明，我们要求看得细些，可以请律师事务所所在地省级司法行政机关证明一下，强调细化。

二是要注重对问题的研究。这次规范行政许可，看起来只是受理和审批的分离，其实这不仅仅是形式上的变化，更重要的是观念、工作内容上的变化，还有许多问题需要我们认真研究。比如，律师转类，从现在的情况看，不仅有专职转兼职，兼职转专职，还有公职转兼职，公职转专职，公司转公职，公司转专职等等，情况非常复杂，需要我们很好地研究。有些法律上没有规定，《律师法》中只有对兼职的限制性规定，没有其他任何关于专职、兼职律师的字眼。但在实践中有专职、兼职律师，我们要处理这个矛盾。前面讲的在打官司中他就是要申请兼职律师，在司法部办法中又不明确。我们按照司法部的要求，必须是大专院校从事法律教学的和从事法学研究的可以兼职，其他一律不准兼职。但在审批时法律依据不足，律师法修改肯定会明确规定。我们要谨慎地做好工作。还比如，有些条件很含糊，很笼统，“品行良好”四个字包罗万象，受过处罚算不算品行良好，他已经是了，又受了处罚算什么。在审批的过程中，不断有人举报，反映这个人生活作风有问题，我们如何判断，是否属于《律师法》规定的品行良好的情形。对这些问题要注重研究，及时反映。又比如，律师事务所设立审核登记，按司法部规定，对申请设立律师事务所名称要检索，到司法部通过，通不过的要重新取名，这是许可前置，法律没有规定，我们现在只能劝说。像这一系列问题，我们要加强协调。再比如，合作所设立，按照规定是可以的，但司法部要求弱化，我们在推进时也觉得合作所的形式不适合律师业的发展，但现在还在报，还是要批，这需要我们做点工作。

三是要加强工作间的协调。受理、许可、审批是前后工序，但都是以市司法局的名义。在打官司时，审批部门、受理部门对内可以追究责任，对外就是一个形象－－市司法局行政不作为或乱作为，这要形成合力。在工作中遇到的问题，如个人开业律师事务所审批，前提只是根据20*年上海市司法局印发的《上海市司法局关于个人开业律师事务所管理的规定（试行）》操作。因为是试点阶段，有些条件只能说是试行期间的条件。如规定一般个人开业申请人不超过60岁，若65、66岁的来申请，我们现在说不行，他要依据，我们只有市司法局的规定。还有我们规定，申请个人开业要本市户籍，当初制订此规定是出于便于管理的考虑。外省市户籍的来申请开个人所，我们还是要按02年的管理规定办。

行政审批是我们共同的大事，从管理意义上说是我们一项最主要的工作。我们按照《行政许可法》的要求，要严格把好关，同时提高效率，把这项工作真正做好，得到被管理人员的赞许。