局长司法局讲话

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20*年8月27日，第十届全国人大常委会第四次会议通过了我国第一部行政许可法，这部法律已于20*年7月1日开始实施。行政许可法，是继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法和行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律。这部法律的实施，标志着我国规范政府行政行为的法律法规已经形成较为完整的体系，标志着实践依法治国方略、大力推进法治政府的建设进入了一个新的阶段。它是我国民主法制建设进程中的一件大事，必将引起我国行政管理方式出现重大而深刻的变革。

行政许可法颁布实施以来，党中央、国务院和市委、市政府以及司法部都非常重视。中央和市政府以及司法部相继多次召开专题工作会议，对实施行政许可法作出部署。市政府和司法部还先后颁布了《上海市行政许可办理规定》、《司法行政机关行政许可实施与监督工作规则（试行）》等配套规章。许多同志都有这样的切身感受：那就是，我国每年都颁布施行一些新的法律法规，但像行政许可法颁布前后，从中央到地方，各级领导这样重视，开了这么多的会，出台了这么多配套措施的情况还是很少见的。为什么呢？这充分说明，这部法律意义非常重大！通过学习行政许可法，我个人认为，其重大意义主要体现在以下3个方面：

第一，颁布施行行政许可法是实施依法治国方略、推进依法行政进程、建设法治政府的实际行动。大家知道，依法治国方略的实现，最重要、最关键、最核心的还是政府首先必须要依法行政。政府的行政行为方式可以有多种，比如行政许可、行政管理、行政监督、行政处罚等，但是，我国在长期的计划经济条件下，政府运用最习惯、最广泛，也最不规范的就是行政许可，也可以叫行政审批。名目繁多而又随意设立的行政审批，直接导致了强势政府的出现和公权力的滥用。这种状况与法治政府的目标相距甚远，严重制约市场经济的发展，也引起广大人民群众的强烈不满。一个法治政府，基本要求和衡量标准是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一、公开透明。行政许可法正是对政府的行政行为，特别是运用最多的行政许可行为，作出了严格明确的规定，它要求各级政府的行政许可行为都必须有法可依，从而使人民群众的合法权益得到充分保障。所以说，行政许可法的颁布实施，才真正标志着依法治国、依法行政理念，从理论层面进入到了实际操作阶段。

第二，贯彻行政许可法是适应社会主义市场经济发展的必然选择。建立和完善社会主义市场经济，政府就要尽量减少对资源的直接和过多的干预，而应更多地通过大力培育和发展市场，实现有效调节经济和社会关系，优化和合理配置各种资源的目的。但是，现实中许多政府部门往往依赖于行政许可而轻视行政管理，“以审代管”的现象相当普遍、相当严重。行政许可不仅过多、过滥，而且手续复杂繁琐，审批时限过长，市场主体负担太重，这种状况，效率低下，很难与国际经济一体化相适应。有报道说，办一个批发市场需要经过112道审批；外商投资房地产开发需要提交220类材料，经13个政府部门34项行政审批，顺利办结长达150多天。还有不少行政许可，带有明显的地方保护主义色彩。所以说，行政许可过多、过滥，已经严重制约着社会主义市场经济的健康发展。为了减少和规范行政许可，这次行政许可法提高了设置行政许可的权限，规定只有全国人大及其常委会、国务院和省级人大及其常委会才有权设置，其余一律取消。我认为，纠正行政许可过多过滥问题也是这部法律的一个重要立法宗旨。行政审批的大幅度减少，势必会强制性地推动政府职能和管理方式的革命。要顺应这种形势，各级政府就必须变“重事先审批”为“重事后监管”，我们决不能因为取消了行政审批就没有了管理手段，这也是对我们执政能力的一种考验。所以我认为，虽然从眼前看，可能会对我们的行政管理方式提出了许多新的课题和挑战，但从长远看，意义非常重大而深远。

第三，贯彻实施行政许可法，也是从源头上防治腐败的一个重要举措。在市场经济运行中，政府对资源直接干预的行政许可过多、过滥，还必然会产生设租、寻租、权钱交易等现象，从而成为腐败滋生的源头。有一则报道说，某地从上到下设立了“馒头办公室”，老百姓卖馒头也要经过行政审批。大家想一想，如果政府各部门都去利用手中的权力滥设行政审批，“乱收费、乱摊派、乱罚款”现象就会泛滥、蔓延，政府机关就不是为老百姓服务了，而是从老百姓身上为部门小集体捞好处。更为严重的是，个别人还会发生行贿、索贿等腐败现象，严重损害着党和政府的形象。因此，为从制度上、源头上遏制腐败，行政许可法不仅从行政许可的设置权限、许可范围、收费、处罚上予以了严格的规定，而且，要求实施行政许可的期限、条件、程序等都要公开透明，接受群众监督。这对于从源头上、制度上有效遏止腐败，密切党和政府与人民群众的血肉联系，都具有极其重要的意义。

一年来，按照行政许可法的有关规定和上级机关的要求，我们主要做了以下工作：调整、取消了14项行政审批事项；制定了行政许可申请示范文本，规范了申请材料目录；废止了涉及行政审批事项的一些规范性文件，包括取消了律师助理、公证员助理行政审批，等等。应该说，上海司法行政系统在规范行政许可工作方面，态度上是坚决的，贯彻是认真的，一些基础性、技术性框架已初步形成。但是，也必须看到，我们工作中还存在一些不容忽视的问题，特别是制度和工作机制方面与行政许可法规定还很不相适应，有些问题已经引发了多起行政复议、行政诉讼和信访等方面的案件。具体表现为：

一是受理时要求申请人提交的材料随意性大，缺乏法律依据，导致申请人提起行政诉讼。

二是缺乏程序和期限观念，办事拖拉，甚至搁置不办。去年我们有2件行政许可未按期给当事人作出书面回复，导致当事人提起行政诉讼和信访纪检投诉，我们收到法院的传票后不得已发出书面决定，但是仍然被法院确认行政违法，造成工作上的被动。今年再次发生当事人提交申请材料后，有关部门就是迟迟不给当事人书面的决定，当事人准备提起行政诉讼，后来经做工作，才在大大超过期限的情况下作出了许可决定。

三是缺乏行政许可职权法定观念。一些同志办理行政许可工作，习惯于凭主观意志任意而为。比如申请人到市局业务部门提交申请材料，承办同志拒收，要求申请人到区县司法局去提交材料，申请人到区县司法局提交了材料后，因有关材料问题市局承办同志提出意见，区县司法局就将材料搁置一旁，既不提交又不退回，引发当事人反复投诉。还有一些同志滥用手中权力，同样的申请事项，条件都符合法律规定，对其中一家给予了行政许可，对另一家就是迟迟不作决定，找种种理由搪塞人家，引发当事人层层投诉反映，影响很坏。

四是行政许可流程不规范。有的收到申请材料不给回执；有的书面通知和决定格式不规范；有的不予许可决定的理由和法律依据不准确，且未告知申请人救济途径；有的多次要求申请人填写申请或者补充材料，或者以谈话、协商等方式代替审查和作出许可决定，或者作出决定不给书面文书等。

五是对行政许可事项实施监督检查的工作机制还不完善。今年，已有市民来信要求查阅这方面的材料，我们因未实施监督检查故无法提供，当事人为此向法院提起诉讼。今后，这样的情况可能会越来越多。现在有一种情况使得我们务必注意，那就是申请行政许可的当事人对行政许可法都非常熟悉，而我们从事行政许可的一些同志却学习不够，依法行政的意识淡薄，这种情形下工作上稍有处理不当，就可能引发行政诉讼而面临法院认定我们未履行法定职责而败诉。因此，认真回顾总结经验教训，尽快建立新的工作机制，明确职责，严格办理程序，确保我们的行政许可工作不断走向依法、规范、透明、公正的轨道，就显得非常必要、非常迫切。

为了贯彻落实好行政许可法，切实解决工作中存在的问题，市局有关部门经过近一年的调研论证，并经市局多次局务会议讨论决定，从10月1日起全系统的行政许可工作将实行新的运行机制，执行新的工作流程。我们召开这次会议，就是要统一思想、提高认识、明确流程、熟悉内容，为下一步工作做准备。因此，这次会议既是部署任务，也是专题培训。

会议印发了两个学习文件，3个征求意见稿，希望大家认真阅读，充分发表意见。这里，我先就实施行政许可流程等问题，作个说明：

一、关于行政许可受理机制问题

根据行政许可法规定，上海市司法局原来实施的32项行政审批事项现在确定保留的为18项，其中17项为有关律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等事项的许可类行政审批，1项为有关仲裁机构登记的非许可类行政审批。在18项行政审批事项中，有5项为初审项目，需报司法部审批，主要是外国和境外律师事务所驻沪代表机构、代表以及法律职业资格等审批，其余为市司法局审批项目。这18项行政审批事项，按行政许可法规定，受理、审查、许可的法定职权部门均为市司法局。这样，原先我们由区县司法局对行政许可申请进行初审的工作机制，随着行政许可法的施行，已于法无据。所以，我们原先一整套行之有效的运行模式、工作机制必须随之改变。经过反复研究论证，我们从10月1日起，将试行“分设窗口，规范受理，集中汇总，统一送达”的新的工作机制。这就是，市司法局授权区县司法局在本区县设立受理处，代表上海市司法局受理行政许可申请，对外统称：上海市司法局某某区县行政许可受理处；市司法局成立行政许可受理中心，负责全市司法行政系统受理的申请和汇总工作，并分送有关业务部门办理审批；行政许可决定作出后，再由市司法局行政许可受理中心统一、直接送达，同时抄送有关区县司法局。全市受理处均作为市局对外的窗口，履行统一的职责，按照统一的模式、统一的流程运行，使用统一的对外名称和文书格式。为什么要这样做呢？我们主要是考虑了以下4方面情况：

一是坚决贯彻行政许可法的规定，切实做到依法行政。我们认为，如果仍然由区县司法局进行初审，就不合法了；但区县设立窗口代表市局统一对外受理，是完全可行的。

二是充分考虑到区县司法局对法律服务行业管理的实际需要，有利于进一步强化管理职能。因为，按照行政许可法，受理处只要受理了申请，没有特殊的原因，审批部门是必须作出决定的，区县司法局代表市局受理申请，法律责任在市局，承担了市局行政审批的一部分工作，这对区县司法局实行管理工作更为有利。

三是从方便当事人考虑，尽量方便当事人就近申请，减少当事人往返奔波与不便。

四是受理与办理分开，形成相互制约机制，也有利于提高工作效率，杜绝不正之风。

10月1日起，我们就将按这个机制试行了。我这里要特别强调的是，受理工作是整个行政许可工作的首道工序，其工作质量的高低将直接影响整个审批工作质量的高低。因此，希望区县司法局的领导一定要高度重视这项工作。要选派熟悉审批工作，责任心强的同志担任受理处的工作，确保受理工作从一开始就走上依法规范的运行轨道。市局受理中心要加强与各区县受理处的协调、沟通，加强对各个流程节点工作完成情况的监督，保证行政许可受理工作高效、有序地展开。这次会后，市局受理中心和各区县受理处的地点和联系方式，我们将在中国上海门户网站上向全社会，大家的工作直接反映着市司法局实施行政许可工作的质量和水平，代表着政府的对外形象，希望各单位、各部门的同志一定要认真负责，把这项新的工作做实、做好。

二、关于规范行政许可内部工作流程的问题

实行新的工作机制后，为使我们的工作依法有序地开展，就必须规范工作流程。这次会议，我们印发了一个行政许可工作流程征求意见稿，希望大家认真学习、讨论，提出修改意见。下面，我重点强调几个问题：

1、要明确受理部门的职责。为确保统一受理行政许可申请和送达行政许可决定等工作的顺利开展，这次会议印发了《上海市司法局关于明确行政许可受理中心及各区县受理处工作职责的通知》，征求大家意见。在这个通知中，分别明确了许可受理中心及各区县受理处的工作职责。

市司法局行政许可受理中心主要履行以下工作职责：一是直接受理向市司法局提交的行政许可事项申请，依法作出受理、不予受理或要求申请人补正材料的书面决定，并向申请人送达；二是汇总各区县受理处受理的有关行政许可事项的申请；三是及时向市司法局审批部门移送行政许可事项的各类申请，督促审批部门及时审批；四是汇总市司法局审批部门以市司法局名义的各类行政许可文件、文书及证件，负责向行政许可申请人送达，并抄送各区县受理处；五是管理、协调和指导各区县受理处的行政许可受理工作；六是会同档案管理、信息技术和法制工作等部门，完成行政许可的档案归卷、信息管理和规范制定工作。

各区县行政许可受理处在区县司法局领导和市司法局行政许可受理中心指导下，主要履行以下工作职责：一是受理本区县申请人向市司法局提交的有关行政许可事项的申请；二是以市司法局的名义依法作出受理、不予受理或要求申请人补正材料的书面决定，并向申请人送达；三是及时向市司法局行政许可受理中心移送各类行政许可受理材料；四是协助市司法局行政许可受理中心完成行政许可档案归卷、信息管理等工作。

上述受理中心和受理处的职责和分工相当明确，希望大家履行好各自的职责，加强配合、协作，把职责落实到具体的受理工作中，体现在对外的窗口服务上。

2、要有很强的期限观念。程序公正是实体公正的重要保证，行政行为的程序违法，一旦进入行政诉讼，必然面临败诉，而行政许可的办理期限，又集中体现了程序公正的重要性，这一点，从事法律实务的同志都懂。应当看到，我们当前这种行政许可的运行机制，环节较多，程序性还是很强的，因此，作为整个流程的各个环节，就必须明确时限节点，强调时限观念。依据法律、法规规定，我们现有的18项行政审批事项，大致可分为3种期限。第一种办理期限为30个自然日，依据是律师法，主要涉及有关律师事务所及律师执业证方面的事项。第二种办理期限为3个月，依据是《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》，主要涉及外国、港澳律师事务所代表机构及代表执业证方面的事项。第三种办理期限为20个工作日，这主要是那些没有专门法规定而又根据国务院决定保留的事项，依据只能是行政许可法，它涉及司法鉴定、基层法律服务、公证、仲裁登记等方面的事项。上述行政审批期限，我们本着“合理划分，力求主动”的原则，对在受理、办理、送达等各个环节上的期限作了原则上的划分。

一是受理工作期限：一般为6天，即受理处和受理中心直接受理的，应当在5天内办结受理工作，1天内办结材料移送工作。

二是申请材料汇总登记工作期限：一般为3天，即受理中心应当在2天内完成受理材料的登记、汇总，并在1天内办结向业务工作部门移送材料的工作。

三是审批工作期限：一般为8天，即业务工作部门应当在7天内完成对申请材料的审核、复核、决定、立卷和建档、行文工作，并在1天内向受理中心办结有关书面决定、证件的移送工作。

四是登记送达工作期限：受理中心应当在2天内完成审批材料的登记、汇总，然后办结行政许可决定、证件的送达工作。

上述各个环节的期限，环环相扣、紧密联系、相互依赖、形成整体，对行政审批事项在总的期限内完成至关重要，大家一定要高度重视，严格执行。因为，任何一个环节的贻误，必将影响到其后环节的正常进行，甚至导致行政许可行为的程序违法。我们因此引发的行政诉讼太多了，很不值得，而且，影响也不好。这一点希望大家务必注意。

3、要处理好各受理处与市局受理中心的工作衔接。由于受理处和受理中心都代表市局对外统一受理行政许可申请，必然会造成工作内容上的部分交叉、重叠。为提高行政效率和许可工作质量，充分发挥区县司法局的管理职能，我们在受理工作上内部原则规定为属地受理原则及有所分工侧重原则，即：一是直属律师事务所、司法鉴定机构、鉴定人员以及涉外和涉港澳等方面的行政许可事项，由受理中心统一受理；二是其他行政许可事项原则上由当事人所在地的受理处统一受理。这里需要特别指出的是，我们各区县受理处和市局受理中心都是上海市司法局对外的窗口，从理论上讲，受理权限是一样的，都可面向全市，所以，职能划分就其性质只能是内部分工，申请人不是你那个区的，应当做好解释工作，如果当事人一定坚持要求你受理的，那么你还真的不能不接受申请材料，这时，你就要认真履行受理职责，然后按程序和时间节点送市局受理中心。同样，涉及区县受理处受理的事项，当事人已到市局又坚决要求受理中心受理的，受理中心也不能推诿，也应当将材料收下，然后复制一份申请材料给当事人所在地的区县受理处备案，以便于了解情况、实施监督。

三、关于贯彻行政许可法需要把握的几个问题

行政许可法实施后，从上海乃至全国司法行政系统来讲，都遇到许多新的问题，有待于我们不断总结，勇于实践，逐步解决和完善。上海根据行政许可法的规定，紧密结合司法行政工作实际，采取了现在这种工作机制和模式，是一项创新。为了使这个工作机制和模式正常运转下去，当前和今后一个时期，工作中应特别注意把握以下几点：

一要深入学习。各级司法行政机关的领导和具体承办人员，必须认真学习领会行政许可法及其相关法律法规的规定，深刻领会行政许可流程规定的具体步骤和含意，牢固树立法制观念和便民利民意识，切实做到依法行政，依法许可，坚决杜绝违法行为，以及因工作责任心不强导致的混乱现象。现在，市民法治意识都很强，我们面对的申请人都懂法律，有的研究行政许可法比我们承办人员还透彻、还精细，相当专业。如果我们的同志不研究、不学习、不钻研，工作中粗糙、随意，违法行为就难以避免，行政复议时被撤销、行政诉讼时遭败诉就会频繁出现。这一点必须从现在起就要引起高度警惕和注意。

二要端正态度。行政许可法从立法宗旨上来看，就是对政府行政行为加以制约，改革之初势必会给我们的管理工作带来许多新的问题，甚至增加了不少工作量。对此，我们一定要以正确的态度来对待，一定要从政治上、全局上看问题，一定要站在贯彻依法治国方略，立党为公，执政为民的高度，认真做好行政许可的每一件工作。全市司法行政系统的同志，都要转变观念，树立信心，以积极的态度去改进行政管理方式，主动适应新的形势和要求，而不能说三道四，怨天尤人。我们应该树立这样的理念，全国都能做的，上海一定能做好；别人都共同遇到的新情况、新问题，我们一定有办法去解决。要把行政许可法贯彻好，我认为这一点非常重要。这也是对我们执政能力的考验。

三要加强领导。区县司法局以市局的名义受理行政许可申请，虽然增加了工作环节，但方便了申请人，更重要的是，强化了区县司法局工作的抓手，同时，也加重了区县司法局工作的责任。因此，建议区县司法局的主要领导和兼任受理处负责人的副局长在近期内，应当突出工作重点，亲自过问并抓好受理处的工作。一个新的事物出现，必须加大关注和研究力度，一个时期突出一、两个工作重点，切实抓紧抓好抓出成效，这也是一条重要的领导方法。

四要实行督查。没有规矩不成方圆。要确保行政许可流程等规定很好地得到落实，还必须建立监督和责任追究制度作为保障。今后，我们还应该制定相应的规定来保证行政许可有关规定的正确执行。比如，要规定受理部门发生违反规定的行为该怎么处理，承办人员和负责人应当负怎样的行政责任等。只有这样，才能确保行政许可工作依法进行，才能保证行政许可工作的质量和水平，才能有效维护政府在社会中的良好形象，使我们上海市的司法行政工作提高到一个新水平。

同志们，行政许可法是新近实施的一部重要法律，行政许可又是人们长期关注的热门话题。我们今天会议讨论的行政许可流程等规则，是做好行政许可工作中的重中之重。由于我们的认识和实践都不可避免的具有局限性，我们制定的一些规定还需要在实践中不断地加深认识和完善。在此，恳切地希望大家认真研究，提出意见，今后在实际工作中遇到问题和矛盾，也希望及时给我们提出，以利不断改进。今天我就先讲这些，不妥之处，请大家批评指正！