构建和谐社会财政职能新思考

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实现社会和谐，始终是人类孜孜以求的一个社会理想。社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会本质上是从总体小康到全面小康的富裕型社会。中国已进入人均gdp达到1000美元至3000美元的转型关键时期。从国际发展经验来看，这个时期是产业结构快速转型、社会利益格局剧烈变化、政治体制不断应对新的挑战的时期。各种关系如果处理得当，经济就会顺利发展，如果处理不当，就会出现社会动荡、资源浪费、生态失衡、经济徘徊的局面。国际上的一些国家和地区，曾在20世纪70年代经济起飞后进入这个时期，但后来却走上了截然不同的发展道路：一些发展顺利的国家和地区，如今人均gdp已达到1-2万美元，而没有解决好社会矛盾和发展问题，的国家和地区，至今人均gdp还停留在不足4000美元左右的水平。国际经验教训和我国的发展实践告诉我们，必须有针对性地构建社会结构各个层面的和谐。和谐社会必须以较高水平的经济发展为基础，在此基础上，构建城乡结构和谐、区域结构和谐、社会阶层结构和谐、就业结构和谐、人口代际结构和谐和人与自然和谐等。

一、资源配置职能应以发挥人力资源的最大效率为目标

财政的资源配置职能，过去一段时期其配置重点主要在物。构建和谐社会必须坚持以人为本，在经济发展的基础上不断满足人民日益增长的物质文化需要，促进人的全面发展；必须尊重人民群众的创造精神，通过创新体制，调动一切积极因素，激发全社会的创造活力；今后必须加强对人的配置，即利用财政政策工具实现人才合理流动，发挥人力资源的最大效率。

和谐社会是一个充满活力的社会。为使社会充满活力，必须发展先进生产力，这是社会最活跃最革命的因素。中国要保持持续的增长，需要建立节约资源的生产和生活方式，保护好脆弱的生态环境；同时要推进市场化改革，为社会充满活力提供制度支撑。特别应强调尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，大力营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定，从而使社会活力竞相迸发。我国目前从事农业生产的人口比重仍高达49%，这不利于中国完成向现代社会结构的转型，因此，要争取在未来15年内再转移出1亿多农村富余劳动力，并需要通过加大职业培训等方式将人口大国转变为人力资源大国。

发展必须以人为中心，发展的最高价值标准就是公平与公正。“社会公正”不仅仅表现为收入分配的公平，而且表现为人们在社会经济生活中地位的公平、机会的公平以及整个社会规则和机制的公平，是一个公平发展的体系。政府要摆脱、超越既得利益者的束缚，从维护和实现社会公平和正义的高度来处理各类社会问题。政府必须确立机会平等和按照贡献进行分配的规则，才能真正充分、持续地激发社会活力。机会平等的规则要求摒弃先赋性特权、身份等级等不公正因素的影响，保证每一位社会成员能够有一个平等竞争的条件，能够得到公正对待，从而拓展自由创造的空间，最大限度发挥自己的能力。应在社会主义市场经济、政府宏观调控的框架内，在政府职能和权限的范围内，在公共财政的原则下进行改革户籍制度、改革土地制度、改革民工制度，以制度建设来构建和谐社会。

二、收入分配职能应以缩小收入差距、使广大社会成员共享改革发展成果为目标

缩小收入差距是构建和谐社会的基础。财政的收入分配职能在构建和谐社会中发挥作用的范围应拓宽和向深层次发展。一是提高低收入者的收入过高问题，注重解决城乡中低收入群体的民生问题；二是降低高收入者的收入水平，注重解决城市中高收入阶层，特别是所谓“新富阶层”，包括私营企业家、文艺体育界明星、外企高级雇员、房地产开发商、知名经济学家、律师、仍然在位的官员等的收入过高问题。在市场经济体制下，社会成员的收入分化是必然的，不可避免的。我国现阶段收入分化、收入差距悬殊已是不争的现实。如何解决占人口多数的城乡低收入群体的民生问题，关系到（能否使绝大多数社会成员共享改革发展成果、能否保持社会稳定和谐的大问题。合理的收入分配制度可以协调各阶层之间的利益关系。基尼系数0.4是社会失衡临界点，0.6是社会振荡临界点。把基尼系数降到0.4以下，是构建和谐社会的基础，也是执政党提高执政能力的当务之急。

据联合国2004年报告，中国2001年基尼系数0.447，最穷的1/5人口占总消费4.7%，最富的1/5人口占总消费50.0%，贫富比差为10.7.中国的贫富差距已明显超过资本主义发达国家。据中国社科院2005年社会蓝皮书报告，2004年中国基尼系数超过0.465，2005年逼近0.47.《光明日报》2004年8月17日发表文章，据中国人民大学和香港科技大学调查，中国内地基尼系数已高达0.53或0.54.

贫富差距的原因，一是由行业或部门垄断所形成的收入差距。一些带有垄断性的行业，依靠在国民经济中的垄断地位，获取高额垄断利润；二是管理漏洞和腐败等导致的收入差距；三是企业在我国劳动力总体供大于求的市场条件下，利用其市场竞争中的强势地位，压低工人工资水平和应有的福利水平，提高剩余占有率。政府以往干预不当，宏观调控失误，也是差距扩大的重要原因。

财政应实行“效率和公平并重”的政策。在鼓励合理的收入水平分化、培育壮大中等收入阶层的同时，实质性增加低收入群体收入，重中之重是增加农民的收入。因此，一要构建城乡结构和谐。我国目前城乡之间的收入和福利水平差距太大。1997年城乡居民收入比为2.47∶1，2003年扩大到3.23∶1.2004年虽然农民收入增速达到近几年的最高点，但城乡居民收入差距的扩大势头却没有得到有效遏制。而且，城镇居民高收入组的收入增长显著快于低收入组，最富有的10%家庭与最贫穷的10%家庭人均可支配收入差距将超过8倍，60%城镇居民的人均可支配收入达不到平均水平。这种差距在消费相对于收入的边际递减规律下，也影响到国内消费市场的发育。因此，应实施新世纪的减贫工程，建立起农村社会保障的基础框架。二要构建区域结构和谐。地区之间收入呈东高西低的特征，收入差距不断扩大。2002年与1980年相比，东部地区市民人均收入增长与西部地区比，高低相对差扩大了1.88倍，绝对差扩大了32.04倍。中国区域之间发展和收入差距的扩大还在继续。要在构建东部快速发展、西部大开发、东北老工业基地振兴和中部崛起的新型区域发展格局的过程中，逐步扭转这种区域差距继续扩大的趋势。三要构建社会阶层结构和谐。收入最高与最低的行业人均收入比，1998年为2.35∶1，呈现两极：一极是所谓“新富阶层”；另一极是不得温饱的农民、贫困线以下的城市下岗失业职工、劳动能力和市场竞争能力差的其他弱势群体等。贫富差距的加速扩大，致使不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多，有的还比较激烈。政府应利用税收、转移支付、补贴、福利等财政杠杆，对收入再分配进行科学的调控，扩大中等收入群体，减少贫困和低收入群体。

建立合理的收入分配机制，缩小城乡、地区、贫富三大差距，一靠经济的持续增长，二靠政府的政策调节，二者缺一不可。要在发挥市场机制的同时，在经济增长的基础上，注重政府的政策调节；在政府的调控机制中，加大财政调节的力度。

第一，完善税收制度。培育壮大中等收入阶层。建议通过地方立法，调整个人所得税征收办法。以上年个人所得税计征基数为基准，根据上年gdp增幅，同比提高个人所得税计征基数，每年都调整一次。实行混合课征制或综合课征制，加大对高收入阶层的调节力度，体现公平税负的原则。实施“阳光工资”。将各种资金、福利全部纳入货币化工资，实行完整的货币化工资制度。尽快修订房产税，适时开征遗产与赠与税，加强对高收入阶层的税收征管。另外，可考虑向高消费者征收特别消费税等。

第二，建立和完善重节约、广覆盖、有积累、可持续的社会保障体制。社会保障的重要意义在于：一是保持社会稳定，促进社会和谐；二是通过再分配的机制增加城乡居民收入，改善民生，拉动消费。适时开征社会保障税，为社会保障建立可靠的基金。要注重加强代际之间价值观方面的整合和认同。以制度安排解决三农问题，以制度建设来构建和谐社会。全面落实国务院关于减轻农民负担、增加农民收入的各项政策，充分保护农民土地权益，实现农民土地收入。土地是农民参与社会财富分配的最后一道途径，国家在公益性征地的时候，应提高征地补偿标准，为被征地的农民建立达到合理水平的社会保障，并将被征地农民转变为城镇居民。在企业征地的时候，应实行谈判补偿制度，无法达成协议时，应由专门的仲裁机构进行仲裁；或实行各种形式的土地入股制度，让被征地农民从土地收益中增加收入。扩大社会保障范围，建立健全包括全社会人员失业、养老、医疗、工伤、生育等内容的社会保障体系，建设与全面小康相适应的社会保障体系。现在中国的人均gdp是1200美元，而未来15年内将达到3000美元，处于建设全面小康的新的发展阶段，应当及时地建立与全面小康相适应的社会保障体系。与全面小康相适应的社会保障体系，概括地说，一是保障较全面，二是保障水平较高。首先要根据经济、社会生活的特点、社会结构的状况和人民群众的需要，规划社会保障体系所包含的保障项目，具体应当包括以下11项：城镇与农村养老保险、城镇失业保险（覆盖到农民工）、城镇与农村医疗保险、工伤保险（覆盖到农民工）、城镇生育保险（覆盖到农民工）、城镇与农村最低生活保障、被征用土地农村居民生活保障、企业年金、老年医疗救助、贫困家庭医疗救助、残疾人康复保障。此外，还应发展各种劳动者互助型医疗保障项目。要根据经济发展水平，合理规划保障标准，体现当地的经济发展水平。

第三，重视发展教育，尤其是保障义务教育。教育公平是社会公平的起点，是构建和谐社会的基石。“促富治贫”的重要手段就是发展教育。因为教育的基本功能之一就是缩小贫富差距，促进社会平等。教育不平等将影响我国长期发展与和谐。首都经贸大学副校长郝如玉曾成立专，门课题研究小组，对我国贫富差距及解决手段做课题研究，得出的结论是：“缩小我国贫富差距的手段是教育而不是靠税收调节。中小学教育应该在教育资源的分配中占有优先权，应该优先投资于有较高回报率的小学和中学教育，必须解决我国教育的缺位、错位、越位问题。而当前解决我国基础教育发展的瓶颈关键在于全面普及义务教育。”由此，建议中央新近实施的“两免一补”政策应该扩大到全国农村家庭和城镇低保户，由财政予以充分支持。]

第四，强化宏观调控功能，清除垄断政策和解决政府干预失当。首先，解决以行政命令方式产生的工农产品价格剪刀差问题；解决城乡户籍造成的二元结构阻碍城乡经济融合、人口融合和空间融合问题；解决权力寻租导致的官场腐败和权力资本化问题等。其次，加强法制建设，强化对非法收入的打击力度，尤其要严厉查处严重扰乱市场公平秩序、违法侵害群众利益和国家财产的暴富阶层，并全面解决“行政权力”对资源配置的过度干预问题。再次，改革财政体制和税收体制，增加公共投入，完善转移支付制度，从制度入手反腐倡廉，加强爱心工程。最后，完善就业政策，实现充分就业。

三、经济稳定与发展职能应以充分就业为重要目标

就业优先，统筹城乡劳动力就业，扩大就业应成为重中之重。宏观调控的重点应为创造更多的就业岗位。

就业是民生之本，安国之要。各级政府应确立“就业优先”的战略思想，把扩大就业，实现充分就业作为重要的发展目标。地方财政要增加投入。加强就业指导、培训和服务。统筹做好城镇新增劳动力、高校毕业生、复员转业军人和农村富余劳动力的就业工作。城镇“4050人员”再就业、农村劳动力转移就业和大学毕业生就业问题应作为当前工作的重点。城镇登记失业率尽快控制在5%以内。注意在实现城乡就业的数量目标的同时，提高城乡就业的“质量”，加强劳动保障监察。包括全面签订劳动合同，建立规范的劳动关系，落实最低工资制度和为所有员工建立社会保险，保障员工合法权益。在鼓励、支持、引导各类劳动者自主创业的同时，对城镇“4050人员”主要应引导他们从事社区服务和灵活就业；要调整教育结构，培养大量的中、高职毕业生，既促进合格毕业生就业，又解决企业中、高级技工短缺问题；对农村劳动力，要增加财政和社会各方面投入，加强培训，以适应城镇企业用工需要；农村高中段教育要实现升学和就业分流，大力发展中级专业教育；要打破农村劳动力“就近转移”的模式，在科学规划的基础上，在全国形成若干个有发展前景的工业化和城市化区域，引导农村劳动力和人口以移民的方式向这些区域转移集中。

四、效率和公平协调的关键是决策的科学化和民主化

在经济社会转型的特定历史时期，社会方面诸多不和谐的深层原因之一是体制性原因，包括农村土地制度、国有企业产权制度、收入分配制度、社会保障制度、税收制度以及政府管理制度等方面的不完善。因此，构建和谐社会的过程，将是一个深刻的以市场化改革为取向的制度变迁或体制创新的过程。要以体制改革为动力，通过深化改革，切实克服影响社会和谐的体制机制弊端，建立新的社会制度规范，为和谐社会提供新的体制保障。因此，政府决策的科学化和民主化显得尤为重要。现代化建设事业和现代化建设环境是一个高度复杂的、开放的、充满着风险和不确定性的系统，在深入贯彻以人为本、全面协调可持续的科学发展观，构建社会主义和谐社会的今天，在决策时必须考虑到效率与公平、政府与人民、当前与长远、局部与全局、地方与中央等各方面的关系，做出权衡取舍，这对各级领导干部的决策水平和决策能力提出了更高的要求，成为中国共产党增强执政能力的一个重要方面。

软科学是社会、经济、科技等开放的复杂系统中的系统工程，宏观层次的管理科学，也是政治、经济等领域内的决策科学。软科学以实现决策科学化、民主化和管理现代化为宗旨，以推动经济、科技、社会的持续协调发展为目标，针对决策和管理实践中提出的复杂性、系统性为课题，综合运用自然科学、社会科学和工程技术的多门类多学科知识，运用定性和定量相结合的系统分析和论证手段，开展跨学科、多层次的科研活动。相对于经济、社会发展对软科学的需求，我国软科学研究的投入严重不足。发达国家对软科学的投入通常为其科学研究及试验发展经费的5%-10%，而在中国这个比例还不到1%.我国应广开渠道，增加软科学研究的投入。中央和地方财政都应加大对软科学研究的资助力度，课题经费通过中央政府相关部门和地方政府联合资助以及开展国际合作来解决。