司法局行政执法责任制发展总结

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近几年，我办坚持以邓小平理论和“*”重要思想为指导，深入落实科学发展观，以建设法治政府和构建和谐社会为目标，以贯彻《全面推进依法行政实施纲要》为主线，以提高制度建设质量为重点，以落实行政执法责任制为抓手，全面开展依法行政工作，取得了较大成效，全市各级行政机关协同推进的依法行政工作格局初步形成。

一、精心组织，周密部署，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》得到有效贯彻落实

国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）出台后，为使《纲要》规定的一系列目标、原则、要求、任务和措施在全市各地、各部门的工作中得到体现和实施，我办主要做了以下几个方面的工作：首先，组织召开了全市依法行政工作会议。会议总结交流了*年全市行政机关贯彻《纲要》、推进依法行政的情况，并对*年全市全面推进依法行政工作进行了具体部署。其次，认真做好《纲要》的学习宣传工作。为此,提请市政府专门下发了《关于认真学习贯彻落实＜纲要＞的通知》，积极策划了全市行政机关贯彻《纲要》知识竞赛，与省政府法制办、江苏电视台联合录制了《江苏依法行政徐州篇》电视宣传片，以领导访谈、典型经验报道等形式介绍了近年来我市在推进依法行政方面取得的突出成就。此外，为了强化基层领导干部和行政执法人员依法行政观念，提高依法决策、依法管理能力和依法行政水平，全市共举办《纲要》培训班30余期，有3000多名行政机关的领导和执法人员接受了培训；我办还联合市委组织部举办了全市乡镇长依法行政培训班，由办领导就《纲要》有关精神和内容作了专题讲座；选派二批共30余名业务骨干参加了省政府法制办举办的《纲要》培训班。第三，研究制定了贯彻落实《纲要》的相关配套措施。根据《纲要》和省政府《意见》精神，组织起草了《徐州市政府关于贯彻<全面推进依法行政实施纲要>的意见》（以下简称《意见》）。一是明确了政府法制部门对行政机关“三定方案”的审查职责。《意见》规定，要加强编制管理部门、政府法制部门和财政部门对政府机构设置、职能界定和人员编制核定的审查，解决行政机关职能交叉、重叠等问题，实现政府职责、机构和编制的规范化、法定化。二是提出了建立保证政务公开规范运行的四个基本制度。即主动公开和依申请公开制度，政务公开评议制度和责任追究制度。三是加强了政府对所属部门重大行政决定的事前监督。《意见》提出，要探索建立并逐步实行部门作出重大行政许可、重大行政处罚和行政强制措施决定前，报送同级政府法制部门审查制度，保证重大行政决定合法、适当。四是将依法行政工作纳入了综合考核。《意见》要求，各地、各部门要将全面推进依法行政工作情况纳入本地、本部门综合考核和目标管理的内容，并签订相应的责任状。依法行政工作考核不合格的，实行一票否决制，当年该单位不得被评为先进，主要领导和直接责任人员不得提拔或晋级。五是强化了行政机关领导和工作人员学法制度。《意见》明确，各级政府及其部门的领导干部应当带头学习和掌握宪法、法律、法规和规章，并采取多种形式组织好本地区、本部门的学法活动。各地、各部门每年应当举办2次以上法制讲座，领导干部每2年至少接受一次系统法律培训，行政机关的工作人员每年应当接受不少于15天的法律知识培训，并把掌握法律知识的情况作为行政机关工作人员录用考试、年度考核和任职、晋升的重要依据。六是建立了规范性文件定期集中公布和有效期制度。该规定有效解决了规范性文件不规范以及清理困难等问题。第四，进行了目标分解，落实责任。我办对《意见》中确立的加快政府职能转变，深化行政管理体制改革；建立健全科学民主决策机制；加强立法工作，提高制度建设质量；理顺行政执法体制，规范行政执法行为；完善行政监督制度，防范和化解社会矛盾；增强依法行政观念，提高依法行政能力等6个主要方面的工作和32项具体要求，进行了分解，明确了各县(市)、区政府和市直45个行政执法部门的责任，市政府办公室进行了转发。各县（市）、区和市有关部门也将各项工作任务层层进行了分解落实，做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”。同时，市政府要求各地、各部门要结合本地区、本部门的实际情况，研究制定了全面推进依法行政的五年规划、年度计划和具体措施，有计划、分步骤、有重点地推进依法行政。第五，健全组织，加强领导。为了保证全市依法行政工作的顺利推行，我办提请市政府专门成立了由市长任组长，常务副市长、分管秘书长为副组长，市监察局、市财政局以及我办等部门参加的依法行政工作领导小组，负责全市的依法行政工作。以上工作，对营造与建设法治政府相适应的社会氛围，全面推进依法行政，起到了重要的作用。

二、扎实推行行政执法责任制工作，机关效能建设得到加强

深入推行行政执法责任制、切实加强机关效能建设，是近两年市委、市政府的工作重点。去年以来，我办按照国务院和省政府关于进一步深化行政执法责任制的统一部署，结合自身现状，抽调得力人员，组建工作班子，拟定工作方案，按序时进度扎实推行行政执法责任制工作。一是加强领导，健全组织。建议政府及政府各部门重新调整了行政执法责任制领导小组，充实了人员，改善了办公条件，形成了较为完备的管理网络。二是制定方案，明确目标。出台了《关于进一步深化行政执法责任制的实施意见》，从重新梳理行政执法依据、依法界定执法职责、完善评议考核机制、落实执法责任等方面提出了明确要求。三是树立典型，示范带动。*年3月份，协助市政府召开了全市深化行政执法责任制工作经验交流会，总结推广了先进单位的经验，通过典型引路，示范带动，推动全市行政执法责任制向纵深发展。四是及时公布清理结果，接受社会监督。*年6月，我市在全省率先全部完成了梳理执法依据、分解执法职权、明确执法责任、公示清理结果等工作。经最终审定，全市市级45家行政执法部门（不含实行国家垂直管理和省直属的部门）正在执行的法律、法规、规章依据共1240部；行政执法行为共3324项，其中行政处罚2291项，行政许可256项，行政强制112项，行政征收57项，行政确认24项，行政给付7项，行政裁决5项，其他行政行为572项，并在市政府政府网站予以公布。与此同时，修改完善了行政管理公示制、评议考核制、错案责任追究制等三项核心制度。五是深化政务公开，推进行政权力公开透明运行。今年，我市作为全省政务公开的试点城市，在督促各级、各部门、各单位完成职权目录和权力运行图的同时，在全市范围内选择了7家行政执法单位进行行政事业单位收费减免公开和行政处罚公开试点，并在此基础上逐步向全市推开，从而实现由行政职权目录公开向行政行为公开的转变。

三、创新立法工作，制度建设取得新进展

近几年来，我市本着突出重点、注重质量的立法原则，紧紧围绕党委和政府的中心任务，切实做好立法工作，保证了制度建设质量。共起草、审查、修改地方性法规18件，起草、审查、修改政府规章34件。一是加强政府规章立项论证。为保证立法的科学性，我办建立了立法咨询员库，对每一个候选项目都进行深入研究、充分论证；特别是注意多渠道、全方位听取意见，除广泛征求政府有关职能部门意见外，还通过报纸、网站等途径广泛听取市民和社会组织的意见，既增强了立法的民主性，也提高了立法的透明度。二是进一步创新政府规章和规范性文件制定的制度和机制。在吸收和借鉴国内外先进立法经验的基础上，研究起草了《徐州市人民政府规章制定程序规定》、《徐州市人民政府规章立法听证程序规定》、《徐州市人民政府规范性文件制定程序规定》等制度，使立法工作更加严谨、规范。在全省率先实行了规范性文件有效期制度，即俗称的“日落条款”的规定，有效地解决了规范性文件“有生无死”或“有生难死”的问题，迫使规范性文件的执行机关和制定机关定期进行清理，保证了法制统一，《新华日报》、《徐州日报》等多家新闻媒体进行了报道。三是着力推动立法工作实现三个转变。在具体立法过程中我们着力推动立法工作实现三个转变：首先，是由注重细化性立法向创新性立法转变。如近年我市先后就人民群众关注的农村集体组织财务管理、行政执法行为监督、城市客运出租汽车管理、宅基地管理、节约用水管理、学龄前儿童和老年教育等问题，起草或修订了《徐州市村集体经济组织财务管理条例》、《徐州市行政执法监督条例》、《徐州市城市客运出租汽车管理条例》、《徐州市宅基地管理条例》、《徐州市节约用水管理条例》、《徐州市学前教育条例》、《徐州市老年教育条例》等七个地方性法规。其中，《徐州市行政执法监督条例》是我省也是全国“较大的市”中出台的第一部关于行政执法监督的地方性法规，《条例》突出了地方特色，在监督制度上有多项创新的规定，具有较强的操作性，为我市有效开展政府法制监督工作提供了依据。其他的地方性法规也有不少条款是我市结合本地实际创新出来的。其次，是由注重数量向注重质量转变。第三，是由注重规范文件备案审查向注重事前审查转变。如去年市政府第68次常务会议决定，规范性文件一律由法制工作机构实行事前审查，否则不得。

四、强化行政执法监督，行政行为逐步走向规范

通过对实践和理论的探索，我市进一步明确了充分发挥法制办在规范性文件审查、行政复议、执法资格审查和投诉受理等方面的法制监督职能，把握层级监督这一定位来探索强化政府法制监督的新思路：首先，创新监督制度。改变过去“头痛医头”，“脚痛医脚”的做法，创新监督制度，努力实现政府法制监督的制度化、规范化。我们着重抓了规范性文件立项制度、规范性文件事前审查制度、规范性文件有效期制度、行政执法机构主体资格和行政人员资格审查公示制度、推行行政执法责任制情况报告制度、政务公开制度、新颁布法律、法规、规章执行情况报告制度、行政争议协调制度等多项制度。其次，健全监督机制。改变过去行政监督部门各自为政、单枪匹马搞监督的方式，积极探索建立各项监督联动机制、机关行政效能问题投诉机制、新闻媒体反映问题的调查处理机制，行政机关及其工作人员自觉接受人大代表、政协委员、新闻媒体、专家学者以及人民群众的监督机制，从而形成了较强的监督合力。在实际工作中，我办主动联系，积极配合，与人大、政协、司法机关、行政监察机关和新闻媒体等监督主体建立了互动机制，设立了曝光平台和法制热线，整合了监督职能和资源，健全了监督网络和监督体系，提高了政府法制监督的效能，形成了较强的监督合力。一是坚持党的领导。始终围绕市委、政府的中心任务开展监督工作，及时向市委、政府领导反映或报告行政执法中的突出问题，并提出解决问题的意见和建议，认真落实市委对政府法制监督的有关要求。二是自觉接受人大和政协监督，主动听取和落实人大、政协的监督意见。三是加强与法院、检察院的联系。建立了联席会议制度，定期召开联席会议和座谈会议，了解和听取司法机关对行政执法情况的意见和建议，共同解决行政执法中存在的问题。四是与新闻媒体建立了正常的联系渠道和工作机制。在徐州电视台建立了“法治聚焦”栏目，剖析典型案例，以案说法；在《徐州日报》、《都市晨报》等建立行政执法监督热线，与市新闻媒体联手对一些较为严重的违法违规现象进行“曝光”，并根据媒体反映的一些行政机关不作为与乱作为的线索，及时进行了调查处理。第三，拓展监督领域，强化监督手段。利用《行政处罚法》和《行政许可法》等有关制度规定预留的空间来创设政府法制监督的工作机制，通过延长监督链条来拓展政府法制监督工作的领域。在江苏省和全国“较大的市”中率先制定的《徐州市行政执法监督条例》，赋予了政府法制机构对抽象行政行为和重大具体行为的事前审查等权力以及对违法、不当和妨碍行政执法监督等行为的查处权力，进一步强化了行政执法监督的手段。第四，加强行政执法协调工作的主动性，积极发挥法制机构在协调解决行政机关职责争议方面的作用。通过立法规定，凡是两个或两个以上的部门之间发生行政争议的由政府法制机构协调。第五，突出监督重点，积极开展各项监督检查。实行综合与专项结合，动态与静态结合，明查与暗访结合，以解决监督不力、监督不到位的问题。一是突出对抽象行政行为的监督，对规范性文件变备案审查为事前审查。二是突出对行政许可、行政审批事项的监督。定期组织有关部门对行政许可和行政审批的抽象行为和具体行为进行全面监督，并对检查的情况进行评估，对有关问题提出改进措施，跟踪落实，直至彻底解决。三是突出对带有共性问题的监督。对所有执法违法案件都进行梳理、分析，特别是对群众反映强烈的乱罚款、乱收费、乱摊派等违法问题，实行重点监督检查，一经查实，不论涉及到哪个单位或哪个人，一律严肃处理。近年来，我市有138名行政执法人员因违反工作纪律受到处理，其中有19名行政执法人员因严重违反工作纪律被清除出执法队伍。

五、充分发挥行政复议在化解行政争议中的主渠道作用，切实维护人民群众合法权益

近年来，我办共代表市政府受理行政复议案件753件，其中维持323件，撤销75件，终止180件，确认违法7件，不予受理12件，不予支持2件，停止执行1件，其他处理112件。我办坚持“以人为本，复议为民”的原则，通过审理行政复议案件，及时化解行政争议，解决社会矛盾，为经济社会发展创造了和谐环境。

第一，健全行政复议制度，规范办案行为。我办十分重视行政复议制度建设，近年来，先后建立了《行政复议接待制度》、《行政复议案件办理程序规定》、《行政复议主副审制度》、《行政复议集体审议制度》、《行政复议公开审理制度》、《行政复议证据规则》、《行政复议文书规范》、《行政复议卷宗管理制度》、《行政复议卷宗规范》等基础业务制度，并向社会公开。这些制度保证了办理行政复议案件的规范化运作。

第二，开门立案，公开复议，公正办案。指定专人负责行政复议案件立案工作，根据行政复议法和相关要求，对行政复议立案条件进行了归纳和整理，并打印成格式文本，供申请人参考。针对权属纠纷案件、主要证据争议较大案件以及特别有影响的复杂疑难案件引入实地调查、公开复议机制，以市政府名义出台了《关于加强行政复议和行政应诉工作的通知》，规定对此类案件应实地调查、公开听证、公开审查，并刚性规定被申请机关法定代表人必须亲自出面与申请人直接对话，进行质证。实行公开复议方式审理，既增加了案件办理的透明度，又促成了一些影响大、涉及面广、群众特别关注的复议案件的妥善解决。

第三，对事实清楚、争议不大的案件探索适用简易程序。我们在坚持便民、利民，保证办案质量的前提下，对行政处罚简易程序类、争议双方对主要事实不存在异议、法律关系简单、且不存在第三人的案件，由复议人员在几天内审查结案。近年来，我市受理行政复议案件就大量采用了这种程序。事实证明，这种方式有利于快速化解行政争议。

第四，建立健全行政执法联席和联动机制，畅通行政复议作为解决行政争议的重要途径。加强与信访、监察、法院和市行政执法部门的沟通联系。一是加强与信访部门的沟通和联系，互通信息，对符合《中华人民共和国行政复议法》及省政府办公厅《关于贯彻实施＜中华人民共和国行政复议法＞的若干意见》（苏政办发[*]161号）的行政复议申请，依法及时受理，并充分体现便民原则，畅通行政复议作为解决行政争议的重要途径。二是以市委的名义下文明确：由我办与市监察局、市中级人民法院定期召开错案分析会，对个别影响重大的行政复议决定撤销和法院最终判决行政败诉的案件进行研究分析，并共同对全市各地、各部门廉政建设进行测评。三是定期与行政执法部门召开联席会议，今年初，我办与24个行政执法部门和部分律师事务所召开了行政应诉工作座谈会，收到了较好的效果。

第五，积极探索建立行政复议调解机制和适时运用终止手段，力争做到“案结事了”。一是试行将调解机制引入行政复议审理之中。在实践中，有些行政复议案件，特别是土地权属争议和征地拆迁案件，人多面广、诉争标的大、法律关系复杂，稍有不慎还容易激化社会矛盾，行政复议机关简单维持或撤销都不利于问题的解决。在行政复议中，我们大胆探索，以合法性原则为基础，以公平、合理、自愿为前提，对涉及自由裁量权等行政复议案件争取调解，达到了“案结事了”的目的。去年我市受理的95件行政复议案件中，通过协调申请人主动撤回申请的有24件，占案件总数的25%。对这些案件，各方满意率高，社会效果好。二是适时运用终止手段。终止的复议案件，往往是我们在审查过程中发现原具体行政行为存在违法或不当，经向作出原具体行政行为的行政机关指出他们执法过程中存在的问题后，行政机关自行纠正原具体行政行为，当事人自愿撤回复议申请而终止的案件。适时运用终止手段，一方面对执法活动起到了较好的指导和监督作用，另一方面也保护了行政相对人的合法权益，同时也提高了行政复议工作的效果，促进了行政争议的解决。从深层次上分析，终止结果大都是“案结事了”的表现形式，达到了“定纷止争、案结事了”的要求，实现了法律效果与社会效果的统一。

第六，充分发挥行政复议的监督功能作用，积极建立行政复议工作延伸机制。我办作为具体承办行政复议工作的机构，在《行政复议法实施条例》出台前，试行了行政复议意见书和行政复议建议书“二书”制度，摒弃过去单纯的以案办案，通过加强案件分析，对带有共性、关系群众切身利益和社会稳定等重要事件，及时制作《行政复议意见书》和《行政复议建议书》向下级或上级提出意见和建议，从而达到“以点带面”的效果。一是主动与有关行政机关（被申请人）接触，对在复议审查中发现的行政机关（被申请人）工作过程中的违法错误和疏忽或者需要做好善后工作的，通过下达行政复议意见书的形式，积极向有关行政机关提出整改意见。二是对在复议审查中发现的行政执法中普遍存在的问题和重大社会问题，提出建设性的意见，特别是对一些争议较大、处理不当可能激化社会矛盾、影响社会稳定、引发群访的行政复议案件，我办坚持追求政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，坚持维护稳定、维护当事人合法权益“双维护”，向有关单位发出行政复议建议书，在作出行政复议决定前，及时向市政府有关领导汇报，把妥善解决问题放在首位，以预防新的行政争议的发生。如：今年我办分别向丰县人民政府发出涉及社会稳定问题的行政复议建议书和向沛县人民政府发出涉及土地颁证共性问题的行政复议建议书等。同时，始终坚持把审理案件的过程作为向行政机关及行政相对人进行法制教育的过程，摆事实，讲道理，耐心地做好相关人员的工作。

第七，着力推行行政机关负责人出庭应诉制度，切实增强行政机关领导依法行政意识。为了使行政机关负责人参与行政诉讼，通过行政诉讼了解人民群众的意愿和呼声，自觉规范行政行为，今年初，以市政府专门下发了《关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉的通知》，为了保证该项制度的有效落实，我办与市中级人民法院建立了联动机制，并制作了专门的催办通知单，由市中级人民法院通知我办行政诉讼开庭时间，我办督促行政机关负责人出庭应诉。除此外，我办还不定期通报行政机关负责人出庭应诉情况。实施行政机关负责人出庭应诉制度以来，我市行政机关负责人出庭应诉率大幅度提高。

六、加强理论研究和信息工作，依法行政得到了智力支持和理论保障

为深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，探讨交流新形势下行政法制理论研究工作，我办多次组织开展了依法行政理论研讨活动，总结了近些年来我市依法行政的实践经验，在依法行政的基本原理、依法行政的现状与展望、政府立法工作、行政执法、执法监督、行政复议、培育和提高行政机关工作人员法律意识以及政府法制机构在推进依法行政中的地位和作用等方面进行了深入的研究和探讨，为全面推进依法行政创造了良好的理论环境。除在本市行政机关开展政府法制理论研究外，我办还倡议并组织召开了徐州、盐城、淮安、连云港、宿迁苏北五市行政法制理论建设座谈会，会议就建立行政法制研究机制和创办行政法制理论刊物等问题进行了研究。会议决定：1、成立苏北五市政府法制建设联络委员会，定期组织开展行政法制理论研究活动；2、创办《行政法制理论与实践》刊物，为广大行政机关工作人员提供理论交流平台；3、制定共同开展行政法制理论研究工作规范，以保障此项工作有序运作。目前上述工作均已落实。去年下半年，苏北五市首次理论研讨活动即“行政执法责任制理论研讨会”在我市举行，此次活动得到了苏北五市政府法制机构和行政执法部门的积极配合，共收到论文172篇，广大论文作者从不同的角度、不同的层面对行政执法责任制工作进行了深入探讨，发表了许多质量较高的理论文章。会议对优秀论文进行了表彰和交流。此外，《行政法制理论与实践》刊物也经省新闻出版局批准正式创刊发行，目前已发行5期，办刊质量受到苏北五市行政机关的好评。在做好政府法制理论研究的同时，我市高度重视政府法制信息工作，通过深入调研，形成了一批有价值的信息，其中286篇信息被国务院法制办采用。信息采用量位居全省、全国前列。为此，国务院法制办专门来函，对我市在政府法制信息工作方面取得的成绩提出了表扬。表扬函称，我市提供的大量稿件体现了市政府在认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和行政审批制度改革等方面所做的大量工作，为其他地区贯彻《全面推进依法行政实施纲要》起到了重要借鉴作用。