行政复议制度发展总结

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编者按：本文主要从行政复议的功能定位更加合理和明确；行政复议原则不断充实完善；行政复议范围有了较大突破；行政复议证据制度确立；行政复议程序规定更加完善、公正，对行政复议制度发展工作总结进行讲述。其中，主要包括：复议范围从法律规定到自我认定、行政相对人对抽象行政行为可启动审查权、规定了举证责任问题，即“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”、规定了取证的时效问题，即“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”、申请人（代表人）申请、参加行政复议、委托人行政复议、行政复议决定类型更加全面、建立行政复议调解制度、行政相对人的行政复议知情权告知制度、行政争议可以和解，具体材料请详见：

行政复议是行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度。建国初期我国即建立了行政复议制度。伴随着政治、?­济的发展，我国的行政复议制度得到逐步发展完善。特别是改革开放以来，行政复议制度作为社会主义法制建设的一项重要内容得到迅速发展。1989年4月我国颁布《行政诉讼法》，规定了行政复议前置程序。为了适应和配合行政诉讼制度的实行，国务院于1990年12月颁布了《行政复议条例》（1994年对该条例进行了修改），在我国建立了统一的行政复议制度，为我国行政复议工作提供了最直接的行政法规依据。1999年4月，《中华人民共和国行政复议法》颁布，标志着我国独立的行政复议制度正式诞生。为了在新形势下进一步发挥行政复议制度在构建和谐社会中的重要作用，国务院于2007年5月制定了《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》），把行政复议法规定的各项制度具体化，进一步增强行政复议制度的可操作性。从散见于不同部门的有关复议规定到制定统一的法律，从行政法规级别上升到国家基本法律，我国的行政复议制度取得了巨大的发展成就。主要表现在以下几个方面：

一、行政复议的功能定位更加合理和明确

《行政复议条例》对行政复议的功能定位是：维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。可见，“维护”行政机关依法行使职权是其首要目的。《行政复议法》对行政复议的功能进行了较为合理的定位，把“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于首要地位，“保障和监督行政机关依法行使职权”的地位明显降低。《行政复议法实施条例》的立法宗旨为“进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”，进一步明确了行政复议制度的化解矛盾、保护权利的首要和主要功能。从维护公权力到保护私权益，行政复议的功能定位更加合理和明确。

二、行政复议原则不断充实完善

《行政复议条例》规定行政复议遵循合法、及时、准确和便民的原则。《行政复议法》规定行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施，增加了公正、公开原则和有错必纠原则，并在具体规定中更深入体现了便民原则。《实施条例》进一步深化了公开原则，并确立了复议不利变更禁止原则。

1、公正原则。一是对派出机构提出复议的管辖机关，增加了本级地方人民政府，避免部门保护主义。对政府工作部门设立的派出机构根据法律、法规和规章规定以自己的名义作出的具体行政行为不服申请的复议，《行政复议条例》规定由设立该派出机构的部门管辖。《行政复议法》规定向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议，赋予申请人选择权，减少部门保护主义的影响。二是国务院对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为的复议可作出最终裁决。《行政复议条例》规定，对由省（部）级行政机关作出的具体行政行为引起的行政争议，由省（部）级行政机关自己作为行政复议机关，对?­具体行政行为进行审查，很难保证复议的公正性。《行政复议法》提高了行政复议机关的级别，规定对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决，国务院作出最终裁决。这一规定将国务院作为行政复议的管辖机关，使省（部）级行政机关的行政活动直接受到国务院的监督，从而极大提高了行政复议的权威性和公正性。

2、公开原则。《行政复议法》规定申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。扩大了申请人的知情权、查阅权和参与权。《行政复议条例》和《行政复议法》都规定行政复议?­则上采取书面审查，《实施条例》规定行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。引入听证模式，使对案件的审查更加公正、透明。

3、便民原则得到更加充分的体现。一是4、确立行政复议不利变更禁止原则。为了鼓励公民、法人或者其他组织通过行政复议的方式依法解决行政争议，解除申请人“不敢告”的思想负担，《实施条例》规定了行政复议不利变更禁止原则，即行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。

三、行政复议范围有了较大突破

1、复议范围从法律规定到自我认定。根据《行政复议条例》的规定，行政复议申请的范围限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同。对其他具体行政行为规定必须是“法律、法规规定可以提起行政诉讼或者可以申请复议的”。为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用，《行政复议法》大幅度拓宽了行政复议的范围，规定只要公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，就可以向复议机关申请复议。同原来的复议申请范围相比，《行政复议法》明确增加了对有关行政许可、行政确认、行政收费、行政合同、行政给付行为进行复议以及对受教育权保护的规定，使行政相对人的合法权益受到更为全面的保护。

2、行政相对人对抽象行政行为可启动审查权。《行政复议条例》规定，复议机关审查具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，在其职权范围内依法予以撤销或者改变。虽然上级行政机关有权改变或者撤销下级行政机关制定的不适当的决定、命令，但是这种审查的启动权不属于行政相对人，而是由上级行政机关自己掌握，且执行得很不理想。《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡（镇）人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。《行政复议法》的这一规定，将对抽象行政行为的审查启动权交给行政相对人，使行政相对人拥有了更广泛、更真实的权利救济。

四、行政复议证据制度确立

《行政复议条例》没有规定证据制度，《行政复议法》对行政复议的证据制度作了较全面的规定。

一是规定了举证责任问题，即“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。

二是规定了取证的时效问题，即“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”。

三是规定了不承担举证责任的法律后果，即“被申请人不按照规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”。

五、行政复议程序规定更加完善、公正

（一）申请程序

1、申请人（代表人）申请、参加行政复议。《实施条例》增加了对合伙企业、不具备法人资格的其他组织及股份制企业的股东大会、股东代表大会、理事会申请和参加复议的规定，并明确同一行政复议案件申请人超过5人的，推选1至5名代表参加行政复议。

2、第三人参加行政复议。《行政复议条例》规定同申请复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，经复议机关批准，可以作为第三人申请参加复议。《行政复议法》取消了经复议机关批准的规定。《实施条例》将第三人参加行政复议细化为行政复议机构通知参加和第三人申请参加两种情形。

3、委托人行政复议。《行政复议条例》没有规定委托复议制度，《行政复议法》规定申请人、第三人可以委托人代为参加行政复议，建立了委托复议制度。《实施条例》作了更为详细的规定，明确申请人、第三人可以委托1至2名人参加行政复议。并对提交授权委托书、授权委托书载明内容、口头委托、解除或者变更委托等作出规定。

（二）受理程序

1、受理期限。《行政复议条例》规定对复议申请的审查受理期限为10日，《行政复议法》将该期限缩短为5日。

2、不予受理及书面通知。《行政复议条例》规定复议申请不符合规定的，裁决不予受理并告知理由；《行政复议法》明确规定对复议申请不予受理应书面告知申请人。

3、申请材料不符合的处理。《政复议条例》规定复议申请书未载明有关规定内容的，应当把复议申请书发还申请人，限期补正。过期不补正的，视为未申请。《行政复议法》删除了有关“限期补正”和“过期不补正视为未申请”的规定，明确对不予受理和不属于本机关受理的行政复议申请外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。《实施条例》规定行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。该规定在保障行政相对人复议权利的同时，规范了对行政复议的受理审查。

（三）决定程序

1、行政复议决定类型更加全面。《行政复议条例》规定了维持、补正、履行、撤销、变更等类型，《行政复议法》删除了补正，增加了确认违法类型。针对实践中有时会出现申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已?­履行法定职责的情况，也会出现行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和实施条例规定的受理条件的情况，适用《行政复议法》规定的维持、撤销、变更、确认违法等行政复议决定都不合适，《实施条例》增加了驳回行政复议申请的行政复议决定类型。

2、行政复议的撤回更加规范。《行政复议条例》规定，复议决定作出以前，经复议机关同意申请人可以撤回复议申请。申请人撤回复议申请，不得以同一的事实和理由再申请复议。《行政复议法》规定，行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回，没有强调要?­复议机关或复议机构同意，并删除了“申请人撤回复议申请，不得以同一的事实和理由再申请复议”的规定。《实施条例》规定申请人在行政复议决定作出前自愿撤回行政复议申请的，经行政复议机构同意，可以撤回。申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意思表示的除外。该规定在维护申请人复议权利的同时，对行政复议的撤回作出规范

3、行政复议的中止和终止情形。《行政复议条例》没有规定行政复议的中止和终止程序，《行政复议法》仅对申请人撤回行政复议申请行政复议终止作了规定。《实施条例》明确规定了行政复议中止和终止的若千适用情形。

4、建立行政复议调解制度。《行政复议条例》规定复议机关审理复议案件，不适用调解，《行政复议法》删除了该条规定。但行政复议实践中调解被大量地运用于处理行政争议的过程中，并且取得了良好的效果。为此，《实施条例》规定对行政机关行使法定裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的案件或者当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷，行政复议机关可以按照自愿、合法的?­则进行调解。

（四）履行程序

《行政复议法》规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。而《行政复议条例》仅对申请人逾期不起诉又不履行复议决定的处理情况作出规定。

六、对行政执法活动作出规范

虽然《行政复议条例》、《行政复议法》和《行政复议法实施条例》是关于行政复议工作的法律规范，但其中有关条文也涉及到行政（立法）执法活动，应当得到遵守。

1、行政相对人的行政复议知情权告知制度。为保障公民、法人或者其他组织的行政复议知情权，《实施条例》规定行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。

2、规章不能授权。《行政复议条例》规定对法律、法规和规章授权的组织作出的具体行政行为不服申请的复议，由直接主管该组织的行政机关管辖。《行政复议法》规定对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。从《行政复议法》的规定看，规章不能授权。

3、重新作出具体行政行为有期限。为了避免被申请人拖延作出具体行政行为，《实施条例》明确了行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为时，被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出具体行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，重新作出具体行政行为的期限为60日。明确了被申请人重新作出具体行政行为的期限。

4、行政争议可以和解。为了有效化解行政纠纷，平衡利益，努力做到案结事了，《实施条例》规定公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解。

此外，《行政复议法》和《实施条例》在其他方面对行政复议制度作了完善，如针对《行政复议条例》有关法律责任的规定内容过于简单笼统，不便于法律责任的分担和确认，《行政复议法》关于法律责任的规定，不但条文有所增加，而且其内容更加丰富，对实践中存在的问题有针对性地具体规定了严格的法律责任，强化了对行政复议活动的监督。《实施条例》还对行政复议指导和监督专章作出规定，并建立了行政复议意见书、建议书制度，规定行政复议机关可以向有关机关提出纠正相关行政违法行为或者做好善后工作的意见，行政复议机构可以向有关机关提出完善制度、改进行政执法的建议。

由于我国正处于从计划经济向市场经济转变，从依政策治国向依法治国转变的制度变革过程中，民主和法制尚不健全，因此，我国行政复议制度在取得长足进步的同时，也面临着一些亟待解决的问题，如：行政复议机构不统一、不独立；公民对复议机构信任程度不够；行政复议制度的功能难以发挥；复议机关从事复议工作的人员不足，素质不高，专业化不强；等等。我国的行政复议制度需要在充分实践的基础上进一步完善。

申请期限延长，更方便行政相对人申请复议，保护自身合法权益。《行政复议条例》规定行政复议申请期限为15日，《行政复议法》将申请期限延长到60天。二是申请方式更加灵活。《行政复议条例》规定申请复议应当递交复议申请书，《行政复议法》规定行政复议可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。三是管辖机关更加方便行政相对人申请、参加复议。如：（1）对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，1990年制定的《行政复议条例》规定由上一级主管部门管辖，只有对上一级没有相应主管部门和法律、法规规定由人民政府管辖的由本级人民政府管辖。申请人没有选择权。1994年对该规定进行了修订，规定由本级人民政府或者上一级主管部门管辖，但是法律、法规规定由本级人民政府管辖的从其规定；法律规定由上一级主管部门管辖的从其规定。赋予申请人一定的选择权，但是由于法律多数规定由上一级主管部门管辖，所以申请人的选择非常有限。《行政复议法》规定由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议（海关等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关除外）。这样，行政相对人就有权对涉及政府部门的复议案件管辖机关进行自由选择。（2）《行政复议条例》规定，复议机关发现受理的案件不属于自己管辖，应当移送有管辖权的复议机关，规定比较笼统。《行政复议法》规定，对派出机关、派出机构、授权组织、被撤销机关和两个以上机关共同作出的具体行政行为提出复议，在行政相对人不清楚应向哪一个行政机关申请复议时，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出复议申请，由该县级地方人民政府自接到该行政复议申请之日起七日内依法转送有管辖权的行政复议机关。该规定更方便申请人提出复议申请。（3）《行政复议条例》对省、自治区人民政府设立的行政公署、盟等派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服向行政公署、盟还是省、自治区人民政府申请复议规定不明确，《行政复议法》明确规定，对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。赋予行政公署、盟行政复议权，方便了行政相对人申请复议。(