环保计划
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为贯彻落实党中央依法治国的基本方略，在我市环境保护领域全面推进依法行政，努力建设法治政府，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）和国家环保总局《关于贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的通知》、《汕头市全面推进依法行政工作五年规划》，结合本市环境管理实际，制定本规划。
一、全面推进依法行政的指导思想、目标和基本要求
（一）指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，全面贯彻落实依法治国基本方略和《纲要》重要精神，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法环境权益，进一步推进环保行政管理向依法决策、依法管理、依法运行转变，促进我市社会经济环境协调发展。
（二）经过五年的努力，基本实现以下目标：
1、提出环境保护地方性法规和地方政府规章、规范性文件草案、制定部门规范性文件等制度建设，符合宪法和法律法规规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会、经济的可持续发展提供制度保障。
2、科学化、民主化、规范化的环境保护决策机制和制度基本形成。环境信息公布全面、准确、及时，社会公众能够有效参与环境保护决策。环境行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
3、环境保护法律、法规、规章和标准得到全面实施，公民、法人和其他组织合法的环境权益得到切实保护，环境违法行为得到及时纠正、制裁。
4、环境行政执法程序得到遵守，环境行政执法行为得到规范。环保部门履行法定职责，不仅遵守环境保护的实体法规定，还严格遵守行政执法的程序法规定，特别是环境保护的现场检查程序、环境许可和审批程序、环境收费程序、环境处罚程序、环境复议程序以及行政应诉程序、行政赔偿程序、强制执行等程序，并使用国家规范的环境行政执法文书。
5、环保部门所拥有的行政权力与所承担的责任紧密挂钩，与环保部门自身的利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，层级监督明显加强，行政监督效能显著提高。
6、环保系统工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段进行环境管理。
（三）基本要求：全面推进依法行政，必须坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，把尊重和保障人民群众的环境权利和利益作为依法行政的根本出发点和落脚点；做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；切实转变行政管理理念和工作作风，强化服务意识和服务职能，提高办事效率和服务水平；强化责任意识，自觉接受人民的监督，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
二、全面推进依法行政的主要任务、工作措施和要求
（一）改进环境行政立法工作，提高制度建设质量
1、加强环境立法。围绕全面建设小康社会的环境保护要求，根据我市经济、社会发展的实际需要，科学合理地制定环境保护立法计划，逐步建立适应社会主义市场经济体制、符合可持续发展战略的环境保护地方法规体系和制度体系。在提出环境保护地方性法规和地方政府规章、规范性文件草案、制定部门规范性文件等制度建设方面，要坚持环境行政立法为环境行政管理服务的方向，坚持环境法规体系的完整性与实施的可行性相统一的原则，更加注重环境立法的可行性，切实提高环境保护制度建设的质量和实施效果。
2、改进环保制度建设的工作方法，增强各项管理制度的可操作性。严格按照《中华人民共和国立法法》、《汕头市立法条例》、《汕头市人民政府拟定法规草案和制定规章规定》和《汕头市行政机关规范性文件管理规定》的要求，开展环境立法工作，建立健全五项制度：一是环境立法成本效益分析制度。提出环境立法项目，要实行环境立法项目的经济技术可行性论证；提出重大环境管理制度和政策方案，要深入分析成本和效益。二是环境立法专家咨询论证制度。提出环境立法项目，要按照实现决策科学化和民主化的要求，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，从制度上保证听取法律专家和第一线环境管理人员的意见。三是环境立法公众参与制度。起草涉及人民群众利益的环境立法草案，应采取听证会、论证会等形式听取公众意见，必要时在本部门网站和有关环境报刊上公布环境立法草案，广泛征求社会各界的意见，增强环境立法项目、立法过程的公开性和透明度。积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度，使环境立法更加充分体现最大多数人民群众的根本利益。四是环境保护法规、规章和其他规范性文件定期评估和定期清理制度。环境保护法规、规章和其他规范性文件及其确立的重大环境管理制度实施之后，要实行实施效果的定期评估和规范性文件的定期清理，对不能适应新形势的要求，与有关法律法规规定不一致或相抵触的，要及时按法定程序修改或者废止。五是规范性文件的备案审查制度。各区、县环境保护部门制定的部门规范性文件要报送市级环境保护部门备案，市级环境保护部门要依法审查、纠正其中的违法或者不当问题，确保政令畅通。
（二）改革环境行政管理方式，促进行政管理透明高效
1、严格执行《行政许可法》，规范环保行政许可行为。要依法全面清理环保行政许可事项，取消不符合环保法律、法规规定的许可事项，并公布清理结果，杜绝违法设定和和实施许可的行为。要规范环保行政许可工作程序，建立环保行政许可听证制度，按照国家环保总局《环境保护行政许可听证暂行办法》规定的听证范围和有关程序、规范的听证法律文书格式，组织开展环保行政许可听证工作，保障公民、法人和其他组织的知情权、陈述权和申辩权。要优化环保行政许可工作程序，健全环保行政许可公示制度，积极推行电子政务建设，在环保网站公布环保行政许可事项、办事依据、程序、期限和文书表格等，方便申请人采取数据电文方式提出许可申请，逐步与相关政府部门实行信息互通、资源共享，提高行政许可的公开性、透明度和办事效率。要建立相对固定的服务场所，实行一个窗口对外，方便群众办事。要建立健全环保行政许可监督检查制度，认真履行对许可对象实施有效监督的责任。
2、进一步推进环保政务公开。要严格按照《汕头市县级以上政权机关政务公开实施方案》、《汕头市政务公开考核办法》以及《汕头市政务信息公开规定》的要求，建立健全政务公开工作的领导机构和工作机构。在领导体制上坚持党组（党委）统一领导，综合业务部门主抓，纪检监察部门组织协调。要扩大政务公开的内容。实行办事公开制度，公布办事内容、条件、程序和投诉渠道，告知当事人实施行政行为的依据、权限和程序，以及当事人的法定权利和应当履行的义务，要突出抓好排污收费、环保行政许可、环保行政处罚等特殊环节的公开。实行政务信息申请公开制度，对与公民、法人和其他组织利益密切相关，或者人民群众关注的热点、难点环境问题，及其他环境管理政务信息，除依法不宜公开之外，均应向申请公开的单位或个人公开。公开的内容要做到合法、完整、规范、具体、统一和有效。在公开形式上，要建立部门新闻发言人制度，加强和规范部门政务信息工作；采取建立政务公开网页、在办公场所建立政务公开栏，有条件设置电子屏幕、手触电脑终端、报刊专版等形式，推进政务公开制度化。在工作方法上，始终同反腐倡廉、行风建设相结合。在监督保障上，建立群众与社会参与的监督机制，确保公开内容真实有效。
3、建立环境污染纠纷排查调处机制。要加大环境信访工作力度，实施重点信访件挂牌督办和领导包案制度、重点信访件处理集体讨论和信息通报制度、信访工作责任追究制度，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。要充分发挥调解的作用，对依法应当由环保部门调处的环境污染纠纷，要按照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时处理，经调解达成协议的，环保部门应当制作调解书；调解不能达成协议的，环保部门应当及时告知当事人救济权利和渠道。要积极探索解决环境污染纠纷的新机制。
（三）建立健全环境行政决策机制，提高行政决策水平
1、建立健全科学民主的环境行政决策机制。要牢固树立依法决策意识，不断增强领导干部的法制观念和法律意识，提高依法决策的领导能力和执政水平，推进决策科学化、民主化、法制化。要严格按照法律、法规和规章界定的权限范围行使行政决策权，不得越权决策。要按照《纲要》的要求，建立健全公众参与、专家论证和环保部门依法决定相结合的环境行政决策机制，并按照修改后的《国务院工作规则》的规定，修订本单位的工作规则，完善内部行政决策规则和决策程序，提高决策水平。除依法应当保密的外，环境行政决策的事项、依据和结果要通过媒体对外公开，便于公众查阅。发展规划的环境影响审查以及其他涉及全局性或者公众利益的重大环境保护决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。建设项目的环境审批、排污许可证的核发以及其他涉及公民、法人和其他组织利益的环境保护决策事项，可以通过适当形式向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。
2、按照“谁决策、谁负责”的原则，建立环境决策责任追究制度。要加强对环境行政决策活动的监督，完善监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。对违法和不当进行环境行政决策活动的，要依法追究责任人的法律责任，实现有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的法治要求。
（四）完善环境行政执法体制和程序，规范行政执法行为
1、完善环境行政执法体制。要建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的环境行政执法体制，进一步明确环境行政执法权限，落实环境行政执法责任。要实行行政执法人员资格认证、证件管理和培训考核制度，没有取得执法资格的人员不得从事环境行政执法工作。
2、严格规范环境行政执法工作程序。要认真贯彻《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》，按照国家环保总局对环境行政执法基本程序的统一规范，建立健全环境行政监察、环境行政许可、环境行政收费、环境行政处罚、环境行政复议、环境行政应诉、环境行政赔偿及环境行政强制等主要行政执法行为的程序性制度，规范行政执法文书。要按照法定权限和法定程序实施环境行政行为。履行法定职责，不仅要遵守环境保护的实体法规定，还要严格遵守行政执法的程序法规定，切实保障环境管理相对人和利害关系人依法享有的知情权、陈述权、申辩权和救济请求权，减少环境行政执法的程序性错误。
（五）完善环境行政执法监督体系，加强行政执法监督
1、加强执法主体内部自我监督。要按照国家环保总局关于环境行政执法责任制“一二三四五”的工作思路，在执法工作中贯穿行政执法责任制“一条主线”，实现既要保护公民的合法权益，又要提高行政效率“两个目标”，抓住立好法、学好法、用好法“三个环节”，做到执法主体、执法行为、执法程序和执法形式“四个合法”，确保执法的依据、责任、权限、手段和要求“五个明确”，全面推进环境行政执法责任制。要进一步健全对环境行政许可、环境执法现场检查、排污收费、环境行政处罚等直接影响相对人权益的环境行政执法环节的内部监督制度和制约机制，按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，实行建设项目环境影响评价文件审批与环境保护设施验收分离、环境违法行为调查与实施处罚分开、罚款决定与罚款收缴分离、排污收费“收支两条线”。要巩固和推进市环保局开展行政执法评议考核制试点工作的成果，进一步研究完善行政执法效果评估的指标体系，探索行之有效的环境行政执法评议考核制度，对环境行政执法作出客观、科学的评价。要建立和完善环境行政执法过错责任追究制度，明确领导干部和工作人员不履行法定职责或者违法行使职权行为的责任，界定过错责任追究范围，规范过错责任追究程序，及时纠正错案，保护公民、法人和其他组织的合法权益。要积极探索环境执法激励机制，逐步建立环境行政执法绩效评估和奖惩办法。
2、完善执法外部监督机制。各级环保部门要实施人大政协提案落实情况的跟踪检查和报告制度，自觉接受同级人大及其常委会的监督和政协的民主监督。要实施案件移送制度、环境行政诉讼案件应诉制度、国家赔偿制度，接受人民法院的司法监督。要实施规范性文件和重大环境行政处罚案件备案制度、环境行政执法情况统计报告制度、环境行政复议制度，加强环保系统内部的层级监督。尤其要强化行政复议制度。市级环保部门要全面、正确地履行复议法规定的职责，严格依法受理、办理行政复议案件，坚决纠正下级环保部门违法、明显不当的行政行为，保护环境管理相对人的合法权益。要实施政务公开制度、重大环境行政执法行为公示和听证制度、环境信访制度，接受人民群众的监督。要实施重大环境情况通报制度、环境质量公报制度、空气质量日报制度和重要河流断面水质报告制度，接受社会舆论监督。
（六）深入广泛开展法制宣传教育，提高环保工作人员依法行政的观念和能力
1、加强内部普法教育力度。要建立健全领导干部学法制度。制定严格科学的领导干部学法计划，通过理论中心组学习、法制讲座、法律培训、自学等多种形式，促使环保部门各级领导干部能够熟悉法学基础理论知识，掌握宪法、其他基本法律以及环保法律法规和规章，增强法律意识，提高法律素养，提高依法决策和依法管理的能力和水平，做到敢于执法、善于执法。实行领导干部学法考试考核制度，把领导干部学习、掌握法律知识的情况和依法决策、依法办事的实绩作为干部年终考核和提拔任用的一项重要内容，并作为一项重要制度，长期坚持下去。要加强公务员尤其是行政执法人员法律知识的学习和培训。建立健全公务员法律知识培训和年度考核制度，采取自学与集中培训相结合，以自学为主的方式，组织公务员学习通用法律知识和环保法律知识，学法时间每年不得少于40小时，并把学法培训情况与公务员的录用、年度考核、职务晋升、提拔任用等结合起来。深化行政执法人员的法律培训，行政执法人员必须参加公共法律知识和专业法律知识的学习培训，经考试合格，才能申领省政府制发的行政执法证件，持证上岗执法。各部门每年要分期分批对行政执法人员进行脱产培训，更新执法人员的法律知识，提高执法技能和执法水平，脱产时间每年不少于一周。各部门法制工作机构和执法机构要加强对依法行政进程中出现的新情况、新问题的研究，并把理论研究的成果及时应用到依法行政工作中，为依法行政的长远发展提供智力支持，不断提高依法行政工作水平。
2、广泛开展环境法制宣传教育。要运用多元化、人性化、互动化的方式深入宣传环保法律法规和政策措施。要继续推进面向市县党政领导的环保普法教育工作，与市、县级党校和干部培训中心合作开设环保课程，对市县党政领导干部进行系统的环境法制教育。要结合环境日常监管进行环保普法宣传，特别要结合各项专项执法活动开展有声势的集中宣传，用以案说法，用事实教育行政管理相对人，并加强对企业经营管理人员环境政策法律知识培训，提高管理相对人的环境守法意识。要结合创建绿色学校，继续推进对青少年学生的环境法制教育。要结合创建生态示范村、镇、场和绿色社区等活动，加强对广大城镇居民、农村村民的环境法制宣传教育，引导社会公众自觉守法、依法维护自身的环境权益。要完善环境法制宣传平台，加强与新闻媒体的沟通与联系，充分运用报刊、杂志、电视、电台、网络等大众传播方式面向社会普及环保政策法律知识，进一步拓宽环境新闻传播渠道，构建立体的宣传网络；利用“六．五”世界环境日和“12．4”全国法制宣传日，集中组织大型、公众参与性强的法制宣传活动，扩大社会覆盖面和影响力，增强宣传效果。为推进环境依法行政营造良好的社会氛围。
三、提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政工作的领导
（一）实行行政首长负责制
要强化环保依法行政工作的组织领导。各级环保部门的行政首长是推进依法行政的第一责任人，要从“立党为公，执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，把依法行政列入重要议事日程、摆上日常工作的重要位置，加强规划和督导，对环境立法、执法工作和执法监督中的重大问题要亲自抓、负总责。要定期不定期对全面推进环保依法行政工作的情况，特别是存在的问题和薄弱环节进行分析研究，采取得力措施予以解决。实行部门内设机构、直属单位第一责任人负责制，形成一级抓一级，逐级抓落实的工作机制。各部门推进依法行政工作的组织、宣传、调研等项经费应列入财政预算，保证环保依法行政工作的顺利开展。
（二）切实加强环保法制机构和队伍建设
全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，法制工作的专业性、技术性很强，需要一支政治强、作风硬、业务精的法制工作队伍，协助环保部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。各级环保部门要高度重视和加强法制机构和队伍建设，要设置机构配备人员专门负责环境法制工作，并为他们开展工作提供支持和保障。要充分发挥法制机构在环保依法行政中的参谋、助手和法律顾问作用，为环境立法、环境行政决策、处理矛盾、解决难题出谋划策。法制机构的工作人员要努力提高自身素质，提高工作水平和质量，以适应全面推进依法行政的需要。
（三）加强对依法行政的督促、检查和指导
各级环保部门要认真贯彻落实《纲要》，在同级政府法制部门和上级环保部门的指导下，积极开展依法行政工作。要按照国家环保总局确定的工作步骤，根据本规划，结合本部门的实际情况，制定依法行政的五年实施规划、年度工作计划，提出落实《纲要》的具体办法和配套措施，分阶段、有重点、有步骤地推进依法行政。五年规划和年度计划要上报市级环保部门备案。各级环保部门推进依法行政的情况要定期向本级人民政府报告，并抄报上级环保部门。市级环保部门要采取切实有效的措施，加强对各区、县环保部门贯彻落实《纲要》情况的监督、检查和指导。2008年底，市级环保部门将对本规划执行情况开展一次全面的检查和评价，对贯彻执行不力的，要严肃纪律，追究责任。
