取消农业税后机构改革探索

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今年，根据国务院的决定，湖南省将全面取消农业税。这将标志着我省"以农养政"时代的结束。取消农业税后，显而易见农民将减负，县和乡、村则将减收，加上目前乡镇机构在运转过程中，普遍存在职能不清、机构重叠、队伍庞大、乡镇债务增多等问题，乡镇财政负担和农民负担要想从根本上减下来，深化乡镇机构改革是当务之急，而且必须较税改先行一步才行。

取消农业税后，乡镇机构改革究竟该怎么改，仁者见仁、智者见智，我主张应紧密联系我省实际，以创新乡镇管理体制和运行机制，转变乡镇的政府职能，推进民主建设，建立社会化公共服务体系为中心的乡镇综合配套改革，按照"小政府，大服务"的改革方向，精简机构、裁减冗员、提高工作效率，从根本上减轻财政和农民的负担。完善乡镇综合配套改革，要突出以下几个方面：

一、要转变政府职能，撤并机构、分流富余人员，建立精干高效政府

一是转变政府职能。取消农业税后，乡镇政府应树立和落实科学的发展观，努力建设服务型政府，转变政府职能重点到社会管理和公共服务上来，特别是适应为"三农"服务，推动区域经济协调发展。乡镇政府要适应建立社会主义市场经济体制和深化农村税费改革的形势要求；由管理型向服务型转变。改革后，乡镇政府的主要职能应为：贯彻落实党的路线方针和政策；引导农民进行科学化、现代化的农业生产，增加农民收入，发展农村经济；组织引导农村劳动力转移和就业；负责农村社会管理，维护农村社会稳定；负责为农村、农业、农民服务的公共服务和社会化服务体系建设，发展农村社会公共事业和集体公益事业。

二是撤并机构。乡镇党政机构按照"精简、统一、效能"的原则，根据工作职能的变化和乡镇规模大小，可设置2-3个综合办公室或只设综合性岗位。乡镇政府不设执法队伍。乡镇人大、政协和工青妇等群众团体的日常工作由综合办公室或设置兼职承担。

乡镇事业单位承担的行政职能，一律收归乡镇政府。乡镇事业单位的改革按照公益性职能和经营性职能分开的原则，整合乡镇事业单位，乡镇不再设立自收自支的事业单位。乡镇可根据工作需要设置事业性综合服务中心，如计划生育服务中心，具体设置可由县（市）根据当地实际需要自主确定，但最多不能超过3个。有条件的地方，乡镇可以不设事业性综合服务中心，由县（市）按专业整合技术力量，分区域设立事业性综合服务中心。乡镇卫生院的事权、人权和财权统一上收到县（市）政府卫生行政管理部门管理。乡镇卫生院与计划生育服务中心可以分设、也可以合并。乡镇中、小学可以合并，由乡镇中学统一管理，乡镇不再承担农村义务教育责任。

县（市）职能部门派驻乡镇的机构实行县（市）和乡镇双重管理，以县（市）为主。派出机构党的工作实行属地化管理，领导干部由派出部门提名，征求乡镇党委意见，按干部管理规定任免。经费由派出部门核拨。

三是精简人员编制，减少领导职数。推行干部兼职和党政交叉任职，减少领导职数。乡镇党委成员可按7-9名配备，设书记1名，副书记3名，党委委员3-5名。党委书记兼任乡（镇）长，副书记可兼任人大主席、纪委书记和常务副乡（镇）长，其他委员可分别兼任副乡（镇）长、武装部长等职务，并明确1名党委成员兼管政协工作。

重新核定乡镇机关行政编制。可按人口和版土，将乡镇分类，根据分类分别定编，可在原编制基础上再精简10％以上。乡镇事业单位编制精简可在30％以上。要坚决清退乡镇党政机关、事业单位聘用人员和其他各类临时人员。

四是落实人员分流。在机构改革中，要打破部门隶属关系实行竞争上岗、择优录用。要严格按照新核定的编制数分流超编人员。乡镇党政机构和事业单位（不含教育）改革分流人员可通过提前退休、提前离岗休养、学习培训、下派任职、领办参办企业、自谋发展等途径妥善安置。提前退休的可享受原职级退休工资待遇，提前离岗休养的与在职人员同等对待，也可以用一次性补偿方式予以安置；学习培训人员，保留基本工资，公费安排学习培训，职位出现空缺时，允许参加竞聘，同等条件下优先聘用；下派公职人员担任村干部的继续享受原工资待遇；领办参办企业人员，取消原行政工资，享受企业工资待遇。自谋发展人员和其他分流人员，可按规定期限（如三年内）带薪分流，期满后停薪脱钩，有关部门可在税收、贷款发放、技能培训等方面给予支持。

二、要政企分离、政事分开，有效转变政府的行政方式

一直以来，乡镇政府直接投资兴办企业，并通过由政府直接供养的事业单位来向农村社会提供微观服务。取消农业税后，所有事业单位重新整合，必须将执法性事务与服务性事务分离。执法类事务要归到县级政府职能部门；服务性事务按照"养事不养人"的思路，由县（市）级职能部门采取分开招标方式或其它"售买"公共服务的方法交给社会企业、中介组织、服务团队和个人去做。对政府承担的公共服务事业，本着减人不减政府职责，减支不减政府公益性支出的原则，以养事定种类，以项目定支出，以考核结果定报酬，以服务质量定奖惩，创新政府投入机制，走企业化经营，市场化动作，社会化服务的路子。如运用市场手段将计划生育、畜牧防疫、病虫害测报防治、农业技术推广等服务性事务，可能通过面向社会公开招投标的办法，交给社会去做，为群众提供更好的服务。

三、推行"乡财县管"财政体制改革，卡住乡镇进人、花钱的"关口"

目前，县乡公共财政改革明显滞后，通过"乡财县管"改革，可以督促乡镇依法组织预算内外收入，防止收入体外循环，规避部分乡镇乱收费、乱花钱、乱进人、乱举债现象，确保乡镇按照"保工资、保运转、保重点"的顺序合理安排支出，保障乡镇工资正常发放。"乡财县管乡用"的具体做法是：乡镇财政的"三权"不变，即预算管理权不变，资金所有权和使用权不变，财务审批权不变，以乡镇为独立核算主体，实行"预算共编、账户统设、集中收付、采购统办，票据统管"的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支，其中的"预算共编"，就是县级财政部门按照有关政策，结合财力实际，兼顾需要和可能，明确预算安排顺序重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见，报同级政府批准；乡镇政府根据县级财政部门的指导意见，编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县级财政部门审核；调整数额较大的，需向县政府报告。

四、要建立健全统筹城乡发展的制度体系

取消农业税后，应及早考虑启动农村综合改革，按照统筹城乡协调发展的要求，对农村全面小康社会建设做出总体规划和制度安排。重点是将农村义务教育，基础设施、医疗卫生、计划生育、社会保障等公共产品纳入公共财政范围；取消对农民进城务工经商、子女就学、购置房产、社会保障等方面的歧视性规定，打破城乡二元结构，改革户籍制度，完善农村土地制度，有计划有步骤地引导农民向集镇和城市转移，让农民享受国民待遇。

另外，在乡镇综合改革配套改革进行过程中，有以下几个方面的问题值得注意：

一要加大财政转移支付力度。我省是农业大省，县乡（镇）财政大多以农业税收入为主，这边农业税取消了，那边支出窟窿就出来了。所以农业税免征后，必须加大财政转移支付力度，补足缺口，而且要严防中间环节"跑冒滴漏"，真正落实到最基层，以确保基层政权的正常运转。

二要增加对农村义务教育投入。目前农村义务教育经费主要来源于县级财政，但县级财政财力有限。取消农业税后，中央应进一步加大对农村义务教育的投入，特别是要加大对中西部地区农村义务教育扶持力度。

三要研究化解乡镇不良债务。乡村两级的不良债务，已成为制约农村经济发展的沉重负担，必须摆上工作日程，着力研究解决。