社区卫生服务发展意见

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为了进一步统筹城乡社会卫生事业发展，全面推进卫生强市建设，根据《浙江省人民政府关于加快发展城乡社区卫生服务的意见》（浙政发〔*〕35号）精神，经市人民政府同意，现就我市加快发展城乡社区卫生服务，提出如下实施意见：

一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。以邓小平理论和“*”重要思想为指导，以《*市卫生发展规划（*—2015年）》为依据，全面落实科学发展观，把发展社区卫生服务作为深化医疗卫生体制改革，有效缓解居民看病难、看病贵问题的重要举措，作为构建新型卫生服务体系的基础工作抓实抓好，着力推进体制、机制创新，努力满足群众基本卫生服务需求。

（二）基本原则。

——坚持公益性质，转换运行机制和投入方式，确保社区卫生服务的公平性和可及性。

——坚持政府主导，强化政府责任，鼓励社会参与，多渠道发展社区卫生服务。

——坚持实行区域卫生规划，立足于调整现有卫生资源，辅以改扩建和新建，健全社区卫生服务网络。

——坚持防治结合，公共卫生和基本医疗并重，中西医并重。

——坚持因地制宜，城乡统筹，开拓创新，科学发展。

二、总体目标与具体工作指标

总体目标：以“户户拥有家庭医生，人人享有卫生保健”为长远目标，到2010年，全市基本建立机构设置合理、服务功能齐全、人员素质优良、运行机制科学、监督管理规范、保障措施有力的城乡社区卫生服务体系。城乡居民均可享受到“便捷、经济、安全、有效、连续”，集“预防、保健、康复、健康教育、计划生育指导、基本医疗”为一体的综合社区卫生服务。

具体工作指标：

——到*年，鹿城、龙湾、瓯海三区基本建立社区卫生服务体系；到2010年，其他8个县（市）基本建立社区卫生服务体系，其中经济强县（市）要加快进度。

——建立15至30分钟的社区卫生服务圈。到2010年，城镇（街道）、乡村和边远山区的90%以上居民分别出行15、20、30分钟以内就可到达社区卫生服务机构，社区责任医生达到每千人0.5至1名，逐渐实行社区卫生服务中心、社区卫生服务站一体化管理。

——到2010年，居民基本卫生知识知晓率和主要慢性病管理率达到80%；以家庭为单位，健康档案建档率达到80%。

三、加快社区卫生服务体系建设

（一）明确社区卫生服务机构的功能定位、性质、编制。社区卫生服务机构功能定位为提供公共卫生与基本医疗服务；社区卫生服务机构（乡镇、街道卫生院）性质为全民公益性事业单位，实行差额拨款。积极探索收支两条线管理。乡镇（街道）防保站归并到社区卫生服务中心（乡镇、街道卫生院），实行人、财、物统一管理。按照精简高效的要求，核定相应的事业编制，定编定岗不定人，实行全员聘用制。现阶段，各县（市、区）城市社区卫生服务机构的人员编制按《浙江省城市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》（浙编办〔*〕58号）精神，每万人配备11至16名工作人员，原则上按每万人配备5至6名医师（其中，全科医师不少于3名），护士按与全科医师1:1的标准配备，专科执业医师、辅助（X线、B超、心电图）、财务、管理等人员不超过核定编制总数的20％（其中，每个中心一般应配备药剂、检验、辅助和财务人员各1名）；按规划设康复护理床位的机构，按照每床0.7人的标准相应增加编制。农村社区卫生服务中心的编制目前可参照执行。

人员入编要坚持实事求是和确保质量的原则，按照定编定岗、公开考录、择优聘用、积极稳妥、逐步到位的要求妥善进行。一是原具有全民事业身份的正式职工，符合岗位要求的，直接转入；二是原具有集体身份的正式职工，经县（市、区）卫生行政部门会同当地人事部门考核合格、符合岗位要求的，准予转入，考核不合格的，允许1年后再考核1次；对经再次考核仍不合格的，保留其原有身份和待遇；对确实不适宜在社区卫生服务中心（乡镇、街道卫生院）工作的，应采取分流措施逐步消化解决。聘用条件、名额由各县（市、区）卫生行政部门会同人事部门根据当地实际情况确定。以上两类合格人员经县（市、区）卫生行政部门、人事部门核准后办理聘用手续、纳入编制管理。今后缺编的社区卫生服务中心（乡镇、街道卫生院）增加人员，应按照事业单位实施人员聘用制度的有关政策规定，通过公开招聘、竞争上岗等方式择优聘用，优先聘用医学院校毕业生，并实行合同管理。各县（市、区）乡镇（街道）计划生育技术服务机构可合并到社区卫生服务中心（乡镇、街道卫生院），实现资源重组，具体方案由各地结合实际制订。

（二）健全城乡社区卫生服务网络。积极调整现有卫生资源，建立以社区卫生服务中心和社区卫生服务站为主体，其他基层医疗卫生机构为补充的社区卫生服务网络。各地原则上按照乡镇（街道）所辖范围或按3至10万人口设置1所社区卫生服务中心，社区卫生服务中心的责任医师必须承担具体的社区公共卫生服务工作，其服务半径为0.3至0.5公里，服务人群为辖区常住人口（包含居住6个月以上的外来人口，下同）的30%至50%，社区卫生服务中心可根据需要设置若干个社区卫生服务站，社区卫生服务站服务范围为1至2个村（居）委会，服务人口约0.4至1万；辖区常住人口少于0.5万人的乡镇可设社区卫生服务站。

社区卫生服务中心主要由一级、二级医院及乡镇（街道）卫生院等基层医疗机构转型改造设立，社区卫生服务站主要由社区卫生服务中心延伸或村卫生室改造设立，但要严防盲目设置新的医疗卫生机构，不搞重复建设。对符合设置社区卫生服务机构条件的，以社区卫生服务机构为第一名称注册登记；对暂不符合设置社区卫生服务机构条件，但已具备服务理念、开展公共卫生和基本医疗服务的，以社区卫生服务机构为第二名称注册登记。对于现有基层卫生资源不足的城区、开发区或新建小区，政府应加以补充完善，也可通过公立大中型医院调整部分资源举办社区卫生服务机构，但须实行人事、业务、财务单独管理。要按照平等、竞争、择优的原则，统筹社区卫生服务机构发展，鼓励社会力量参与社区卫生服务建设，充分发动社会力量举办社区卫生服务机构。原则上市辖三区（包括*经济技术开发区、*生态园区范围，下同）政府不再投资举办新的医院，乡镇（街道）卫生院不得向医院发展，要着力发展社区卫生服务。*年，以乡镇（街道）所辖范围为单位，市辖三区社区卫生服务中心覆盖率达到80%以上，各县(市)达到40%以上；2010年，市辖三区力争达到100%，各县(市)力争达到80%。*年，市辖三区规范化、标准化社区卫生服务中心覆盖率达到30%以上，各县(市)达到20%以上；2010年，市辖三区力争达到60%以上，各县(市)力争达到30%以上。

社区卫生服务中心对社区卫生服务站实行一体化管理。目前可采取两种形式：一是全面实行财务管理、药品进购、人员调配、工资发放、业务指导、制度建设等“六统一”管理，社区卫生服务中心和社区卫生服务站的人员享有同等待遇（包括社会保险费用）；二是实行药物、业务、制度的统一管理，并加快实施进度向“六统一”管理转化。各级党委、政府要把“乡村卫生一体化管理”工作作为深化农村卫生改革的一项重要工作来抓，在深入宣传、提高认识的基础上，建立领导机构，制定切实可行的实施方案，营造齐抓共管的良好氛围。抽调责任心强、业务熟悉的人员组成“乡村卫生一体化管理”清产核资工作小组，对社会力量举办的社区卫生服务站（村卫生室）的药品、资金、医疗器械等进行清理盘点，重新建立健全各类台账，进一步完善各项规章制度，确保社区卫生服务站（村卫生室）的各项工作纳入统一管理。各地可实行试点，逐步推广，至2010年全部实施“一体化管理”。

（三）落实社区卫生服务机构的综合服务功能。落实公共卫生任务。坚持预防为主的方针，切实承担社区公共卫生任务。全面建立家庭健康档案，每年筛选1至2种重点疾病实施社区强化干预行动；加强健康教育和健康促进，建立健康教育基地，普及疾病预防保健知识，倡导科学、文明、健康的生活方式；做好老年人、孕产妇、儿童、精神病人等重点人群的健康管理，实施高血压、糖尿病、心脑血管病和恶性肿瘤等重点慢性病的随访和管理，加强计划免疫、妇幼保健和精神卫生等工作；重点控制严重危害社区居民健康的传染病，承担传染病报告、家庭隔离消毒指导、疫情现场处置等工作；协助开展公共卫生突发事件应急救治和公共卫生监督管理等工作；整合卫生服务资源，促进计划生育技术服务、残疾康复等工作在社区中开展。

提供基本医疗服务。开展全科医疗服务，切实承担社区常见病、多发病、诊断明确的慢性病等的诊治工作，提供慢性病人、伤残和肿瘤康复病人等后续住院治疗服务。发挥中医药在社区卫生服务中的优势与作用，配备中医药专业技术人才，推广和应用社区中医药适用技术，提供简、便、验、廉的特色服务。积极利用中医药资源，应用中医药适宜技术，充分发挥中医药的特色优势。建立健全与服务功能相适应的辅助科室和后勤保障体系，确保“六位一体”服务的落实和社区责任团队服务的开展。

（四）加快社区卫生服务人才队伍建设。制定社区卫生队伍建设规划。县（市、区）卫生行政部门要按照城乡社区卫生服务的总体要求，科学制定社区卫生队伍建设三年规划和分年度实施计划，并积极组织实施。到2010年年底，每万人至少配备全科医生3人；从事社区卫生服务的卫技人员中，具有大专以上学历和中级以上职称人员达50%以上。

畅通人才引进渠道。新进社区卫生服务机构人员原则上应具备大专以上学历，优先招录全科医学专业类毕业生。鼓励上级医院卫技人员向社区流动。退休卫技人员应聘到社区工作，原单位应保持其退休待遇不变。强化公立大中型医院、疾病控制中心、妇幼保健机构和计划生育技术服务机构对社区卫生服务机构的业务指导和培训。要有计划地组织社区卫生工作人员到医院和预防保健机构进修学习、参加有关学术活动。

加快全科医学人才培养。按照《浙江省乡村卫技人员素质提升工程实施方案》（浙卫发〔2006〕113号）精神，认真实施基层卫生技术人员素质提升工程，建立相应的领导机构，制订具体工作目标，依托市内外医学教育资源，建立完善全科医学教育体系，有计划地组织社区各类卫技人员参加学历教育、岗位培训、规范化培训等多种形式的全科医学系列理论和实践教育。各地要落实专项教育经费，市级财政每年安排100万元对市辖三区进行补助。*医学院要充分利用自身优势，设立全科医学专业，支持全市全科医生定向学历教育。对本市定向培养的全科医学专业毕业生，其在校学杂费由当地财政负担。到2010年年底，完成所有社区卫生专业技术人员相应的岗位培训，经省级卫生行政部门确认的全科医学系列培训者达70%以上。

四、深化社区卫生服务工作运行机制改革

（一）深化人事分配财务管理制度改革。全面推行聘用制，实行社区卫生服务机构人员定编定岗、公开招聘、合同聘用、能进能出、岗位管理、绩效考核的办法。社区卫生服务机构人员绩效考核结果作为续聘、解聘、调整岗位、收入分配的依据，建立高水平人员“留得住”、不合格人员“流得出”的用人机制。改革社区卫生服务中心主任单一委任制，实行直接聘任、招标聘任和推选聘任等多种选拔任用方式，择优选聘符合条件的人才担任社区卫生服务中心主任，完善主任任期目标责任制，逐步培育形成一支职业化、专业化的管理队伍，提高社区卫生服务管理水平。加大分配制度改革力度，建立与服务数量、工作质量和群众满意度相挂钩的分配制度。合理确定工资总额增长幅度，使社区卫生服务工作人员安心在社区工作，并吸引大中型医院人才到社区卫生服务机构工作。

对政府举办的社区卫生服务机构全面实行收支预算管理。有条件的县（市、区）可率先开展收支两条线管理试点，收入全额上缴同级卫生行政部门或财政部门，支出由同级卫生行政部门或财政部门按规定核定安排。鼓励社会力量通过捐赠支持社区卫生事业的发展。

（二）巩固完善社区责任医生制度。转变观念，统一认识。社区责任医生要从单纯的医疗服务转向公共卫生和基本医疗为主的社区卫生服务；既要承担基本的医疗服务，也要做好疾病预防控制、卫生监督协管、健康知识普及等各项公共卫生服务工作；要从坐等病人转向进村入户、上门为病人服务，重心下移；从间断的医疗服务转向连续的健康服务；要从掌握单科医学知识转向具有全科医学知识。

加强培训，提高服务能力。采取有效措施，提高以社区责任医生为骨干、社区护理等人员共同组成的社区责任医生团队的整体水平。以全科医师规范化培训和岗位培训为主要方式，提升社区责任医生的全科医学专业水平和全科医师所占的比重。

落实制度，明确任务。进一步深化“联村（居）医生、驻村（居）医生”等多种形式的社区责任医生制度，落实社区责任医生的工作任务。以主动服务、上门服务为主要方式，及时掌握社区居民健康信息，科学利用健康档案，实施有针对性的健康服务。重点做好社区内传染病、寄生虫病、地方病和慢性非传染性疾病的防控，妇幼和老年保健以及计划生育技术指导等工作。综合运用上门巡诊、家庭病床、全科门诊等措施，为社区居民就近提供基本医疗服务。

讲求质量，注重管理。社区责任医生对社区居民进行主动巡诊和健康教育等服务次数，原则上每年不少于4次。根据服务对象的特殊需求，社区责任医生可通过签订健康合同等方式开展个性化的健康保健服务。建立科学工作评价机制，对社区责任医生的工作质量、服务数量、居民满意度等综合评价，测评其工作成效，与分配收入相挂钩，与人事制度相挂钩。

（三）建立县级以上医疗卫生单位支援社区的工作机制。一是大力实施“医院牵手社区行动”。加强大中型医院对社区卫生服务机构的支持力度，政府举办的三级综合医院、中医院至少与3个社区卫生服务中心挂钩结对，二级综合医院、中医院至少与1至2个社区卫生服务中心挂钩结对，建立双向转诊制度，实现资源共享。要承担起对社区卫生服务机构的业务指导、技术支持、人才培养等任务，派出具有相应工作资历的有关专业卫生技术人员定期或不定期到社区卫生服务机构出诊、会诊并进行技术指导；帮助受援的社区卫生服务机构建立和完善管理规章制度、开展适宜技术、免费培训和接受卫生技术人员进修等。与受援的社区卫生服务机构建立双向转诊关系，探索建立双向转诊信息沟通渠道，制订双向转诊管理办法。大中型医院要成立相应的内设科室或指定职能科室负责此项工作，对社区卫生服务中心转来的患者优先提供科室选择、检查预约、住院安排等服务，将适宜社区卫生服务机构诊疗的患者及其就诊资料及时转回社区。逐步形成“小病在社区、大病到医院、康复回社区”的分级医疗和双向转诊新格局。二是逐步建立分工合理的纵向协作机制。整合疾病预防控制中心、妇幼保健机构、大中型医院与社区卫生服务机构的职能，将适宜社区开展的公共卫生服务交由社区卫生服务机构承担，逐步将大中型医院承担的一般门诊、康复和护理等服务分流到社区卫生服务机构。三要建立财政保障制度。市、县两级财政要制定具体措施，对支援社区卫生服务工作开展得好的医院予以表彰和经费支持。

五、发展城乡社区卫生服务的政策保障措施

（一）制定实施社区卫生服务发展规划。*年年底前，市、县两级政府要组织规划、卫生等部门完成制定社区卫生服务中长期发展规划和年度发展计划，并纳入城乡社会发展规划。对按规划已设置但用房未达标的社区卫生服务机构，各地根据社区卫生服务中心、社区卫生服务站的建筑面积分别不小于1000平方米和150平方米的要求，提出建设或改造方案，在*年12月底前予以解决。对目前仍租房举办的社区卫生服务机构，出租房产权属于乡镇（街道）所有的，一律免收租金；产权不属于乡镇（街道）所有的，租金由县（市、区）财政负担；市级财政对市辖三区政府举办的社区卫生服务机构的租金补助50%。

城区社区卫生服务机构建设用地要与城市建设通盘考虑，同步建设。在城市新建、扩建、旧城改造中，要充分考虑社区卫生服务机构设置的需要，优先安排社区卫生服务机构建设用地，有关规费除上缴中央的部分外予以减免。城市建设开发应当依据社区卫生服务设施布局专业规划和《城市居住区规划设计规范》等标准规范，将社区卫生服务用房作为公益性配套设施建设要求，纳入规划设计和土地出让条件，由开发建设单位同步建设后移交当地卫生行政部门统一管理。对已完成开发建设但未留置社区卫生服务机构用房的社区，政府应购买社区卫生服务机构用房，并交给当地卫生行政部门管理。市辖三区所需经费由区级财政承担为主，市级财政予以适当补助。社区卫生服务用房必须用于社区卫生服务，不得挪作他用。

（二）建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制。各级政府要按照公共财政的要求，加大投入力度，将新增卫生专项资金主要用于社区卫生服务。以县级财政为主，统筹安排解决社区卫生服务机构基本建设、房屋修缮、基本设备配备和信息化建设经费，切实改善社区卫生服务条件，市级财政对市辖三区社区卫生服务机构建设给予一定比例补助。落实人员培训补贴、事业单位养老保险制度建立以前的离退休人员费用的补助，确保政府举办的社区卫生服务机构正常运营。

政府举办的社区卫生服务机构从事公共卫生工作人员（按每万居民配备3名）经费、业务经费按原补助渠道不变；转为全民性质单位的人员，其养老等社会保险费用除个人负担部分外由同级财政给予补助；对基本医疗服务出现政策性亏损的，各县（市、区）政府要根据当地财政情况给予补助。

社区公共卫生服务专项经费要纳入财政预算，按照政府购买服务的要求，专项用于对社区卫生服务机构（包括社会举办）提供社区公共卫生服务的补助。市辖三区按城市常住人口每人每年不少于30元的标准和按农村常住人口每人每年不少于20元的标准安排经费；各县（市）按城市常住人口每人每年不少于20元的标准和按农村常住人口每人每年不少于15元的标准安排经费，并随着经济的发展逐步提高标准（按上年度财政预算支出增长水平同步增长）。社区公共卫生服务专项经费除省级财政转移支付资金外不足部分，市辖三区由市、区财政各承担50%，各县（市）由当地财政预算安排。农村社区公共卫生服务经费按农村三大类12项公共卫生服务项目资金补助渠道不变。

（三）充分利用社区卫生服务为医疗保障服务。发挥城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保障、新型农村合作医疗以及医疗救助制度与社区卫生服务的相互促进作用，将符合条件的社区卫生服务机构及时纳入社保门诊（住院）定点医疗机构范围，将符合规定的家庭病床相关费用纳入社保支付范围，社保信息化建设经费由各级财政支付。适当拉开参保人员对社区卫生服务机构和二级、三级医疗机构的起付标准和支付比例档次，引导参保人员在社区首诊。参保人员在社区卫生服务机构发生的符合支付规定的相关费用，个人负担水平应比二级、三级医疗机构分别低15%、20%以上。建立完善新型农村合作医疗社区首诊制度，探索完善与社区卫生服务机构特点相适应的医疗费用的结算办法，进一步研究制定各类医疗保障制度支持社区首诊和双向转诊的政策措施，引导居民优先利用社区卫生服务资源。

（四）完善社区卫生服务监管机制。严格社区卫生服务机构、人员和技术服务项目的准入管理，加强社区卫生服务机构规范化建设，完善科学的考核、评价体系和管理信息系统，强化行业监管和质量控制。实行社区卫生服务常用药品和医用耗材政府集中采购、定向打包招标、公开采购办法，完善社区医药价格管理，确保医药安全，降低药品价格。开展药品零差率试点，实行政府买单，让利于民，让群众吃上放心药、便宜药。

六、加强领导，明确职责，推进社区卫生服务工作

发展社区卫生服务，保护和增进居民健康，是各级政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容。各地、各部门要充分认识发展社区卫生服务对于维护居民健康、促进社区和谐的重要意义，将其列入重要议事日程，纳入各级政府年度综合目标管理和考核，切实加强组织领导工作。

要建立健全政府牵头、多部门协调配合的工作机制。市政府建立由分管领导牵头的发展社区卫生服务工作领导小组，研究制定社区卫生服务发展布局规划和重大政策措施，研究解决工作中遇到的重大问题，加强检查和指导。县(市、区)政府作为发展社区卫生服务的责任主体，要建立由政府主要领导为组长、各相关部门负责人为成员的社区卫生服务工作领导小组，根据本实施意见，制定具体的实施办法，积极落实各项政策措施，组织督促有关部门和乡镇政府(街道办事处)认真履行职责，发挥乡镇（街道）、村(居)委会的作用，确保发展社区卫生服务各项目标任务的实现。

进一步明确各相关部门职责。卫生部门要加强对社区卫生服务工作的行业管理，严格机构、人员和技术的准入，制订科学规范的标准，组织实施评价和考核，总结推广工作经验，促进规范发展。发改部门要将社区卫生服务纳入区域卫生规划和社会发展总体规划，要完善社区卫生服务价格体系，规范社区卫生服务项目的名称、服务内容，合理制定收费标准。财政部门要调整支出结构，加大投入力度，建立稳定的社区卫生服务补偿机制，确保社区卫生服务的正常开展。建设规划部门在新建和改建城市居民居住区时，要把社区卫生服务用房纳入公建配套设施，按照社区卫生服务业务用房标准予以规划配套。劳动保障部门要根据社区卫生服务的特点，制订向社区卫生服务倾斜的医保政策，促进社区卫生服务资源的有效利用。人事部门要根据配置标准，重新核定岗位编制，在社区卫生服务机构人才引进、培养、职称评定、人员待遇等方面出台支持政策，引导优秀卫技人员到社区工作。民政部门要将社区卫生服务列入社区工作目标考核的重要内容，并在政策和经济上支持开展社区卫生服务工作。食品药品监管部门要加强药品市场监管，协助卫生部门建立统一的社区卫生服务机构药品采购供应渠道，按有关标准建设“合格药房”，保证药品质量。教育部门要积极发展全科医学学历教育和在职继续教育，培养社区卫生服务人员。人口计生部门和残联等组织要以社区卫生服务为平台，给予必要投入，共同促进人口计生工作指导、残疾康复工作在社区卫生服务中的开展。各乡镇（街道）要建立社区卫生服务管理委员会或相应组织，协调和实施辖区内的社区卫生服务工作。