水利工程管理体制改革意见

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为加快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管理体制,保证水利工程安全运行,充分发挥水利工程效益,促进水资源的可持续利用,保障国民经济的可持续发展,国务院办公厅转发了《国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发〔*〕45号),现结合我省实际,就水利工程管理体制改革(以下简称水管体制改革)提出以下实施意见。

一、水管体制改革的必要性和紧迫性

新中国成立以来,我省兴建了一大批水利工程,初步建成了防洪、灌溉、供水、发电、排涝等水利工程体系,为全省经济社会发展提供了有力的水资源利用和防洪安全保障。但是,水利工程管理中存在的管理体制不顺、职能不清、权责不明,管理单位事企不分、机制不活、管理粗放,运行管理和维修养护经费不足,水价偏低,计收不力等问题导致了大量水利工程老化失修,积病成险,效益衰减,严重地影响了水利工程的安全运行,影响了经济社会的发展。水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施,为了适应经济社会的可持续发展,必须加快推进我省水管体制改革。

二、水管体制改革的原则和目标

(一)指导思想和原则。

坚持解放思想,实事求是,与时俱进,按照社会主义市场经济的要求,建立和完善科学合理的水利工程管理体制和符合社会主义市场经济规律的水利工程良性运行机制。实施水管体制改革必须正确处理社会效益与经济效益的关系,水利工程建设与管理的关系,改革、发展与稳定的关系,近期目标与长远发展的关系。

(二)目标和任务。

通过改革,力争在3至5年内,初步建立起符合我省省情、水情、充满生机与活力的水利工程管理体制和运行机制。建立和完善职能清晰、权责明确的水利工程管理体制;建立管理科学、运营规范的水管单位运行机制;建立专业化、市场化和社会化的水利工程维修养护体系;加大水价改革力度和建立有效的水费计收方式;建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制;建立保障有力、配套完善的政策、法规、规章支撑体系。

三、水管体制改革的范围

本省范围内已建成和在建的各类水利工程均属于此次水管体制改革范围。

四、水管体制改革的主要内容和措施

(一)明确权责,规范管理。

1.我省水利工程实行枢纽与灌区统一管理和按工程类型、行政区划分级管理。水行政主管部门对行政辖区内的各类水利工程负有行业管理责任,负责监督检查和指导水利工程的管理养护和安全运行,并对直接管理的水利工程负有监督资金使用、资产管理、安全运行和人事管理责任。国家投资兴建的跨地(州、市)行政区划的大、中型水利工程由省水行政主管部门直接管理。国家投资兴建的中型及跨县(市、区)行政区划的小(1)型水利工程,由地(州、市)水行政主管部门直接管理,也可授权县(市、区)水行政主管部门管理。国家投资兴建的小(1)型及跨乡(镇)行政区划的小(2)型水利工程,由工程所在县(市、区)水行政主管部门直接管理。位于城市(镇)上游位置特别重要的水库,由水行政主管部门商同级财政、发展改革、编制等部门同意后,也可提高一级管理。原属集体管理的小(2)型水利工程,由工程所在地乡(镇)人民政府水利站负责管理,或由乡(镇)人民政府明确工程所在地村及村民组或受益户联合体(或用水者协会等集体组织)负责管理并明确专人负责。个体投资修建的小型水利工程(含1至10万立方米的山塘),应接受当地乡(镇)人民政府水利站的业务指导,其安全运行管理必须明确专人负责。

2.完善责任追究制度。按照分级管理原则,省、地(州、市)、县(市、区)水行政主管部门直接管理的水利工程出现安全事故的,依法追究水管单位、水行政主管部门和当地政府有关负责人的责任。其他行业管理的水库工程,运行管理、安全鉴定、调度运用等须遵循国家颁布的有关规定及行业强制性标准;水库的调度运用方案经主管部门批准,在当地县级以上水行政主管部门备案,并服从防汛指挥机构的统一指挥,工程出现安全事故的,依法追究工程管理单位、主管部门、当地政府有关负责人的责任。集体和个体管理的水利工程出现安全事故的,依法追究县(市、区)水行政主管部门、乡(镇)水利站的技术指导者、管理责任人和当地乡(镇)人民政府有关负责人的责任。

(二)划分水管单位类别和性质,严格定编定岗。

1.根据水管单位承担的任务和收益情况,将水管单位分为纯公益性、准公益性和经营性三类:第一类,承担防洪、排涝等水利工程的管理、运行和维护任务,以社会效益为主的水管单位,称为纯公益性水管单位,定性为全额拨款事业单位。第二类,既承担防洪、排涝等公益性任务,又兼有城镇供水、水力发电等经营性功能的水利工程的管理、运行和维护任务的水管单位,称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其收支情况确定性质:前三年水管单位收入低于按标准核定支出30%(含30%)的,定性为由财政全额拨款或差额拨款的事业单位;前三年水管单位收入大于按标准核定支出的30%,小于100%的,定性为由财政实行差额拨款的事业单位;前三年水管单位收入等于及大于按标准核定支出的100%的,定性为自收自支事业单位;具备条件的,定性为企业。目前已转制为企业的,维持企业性质不变。第三类,承担城镇供水、水力发电等水利工程的管理、运行和维护任务的水管单位,称为经营性水管单位,定性为企业。

水管单位的性质具体由各级机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门按上述原则确定。

2.严格定编定岗。事业性质的水管单位,其机构编制由机构编制部门会同同级财政部门和水行政主管部门,根据国家《水利工程管理单位定岗标准》和《*省中小型水利工程管理单位编制定员参考标准》(见附表),结合当地实际共同核定。

(三)全面推进水管单位改革,建立良性运行机制,严格资产管理。

1.根据水管单位的性质,分类推进水管单位人事、劳动、分配、职称等相关制度改革。事业性质的水管单位,参照《省人民政府办公厅转发省人事厅关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》(黔府办发[2003]73号)文件精神,科学设置内部机构,引入竞争机制,全面推行全员聘用制度,实行竞争上岗,并建立严格的目标责任绩效考核制度;水管单位负责人可通过竞岗、任命、聘用等方式产生,按干部管理权限和有关程序规定任用,并定期考评。事业性质的水管单位,执行国家统一的事业单位工资制度,同时鼓励在国家政策指导下,探索符合市场经济规律、灵活多样的分配机制,把职工收入与工作责任和绩效紧密结合起来。企业性质的水管单位,要按照产权清晰、权责明确、事企分开、管理科学的原则建立现代企业制度,实行企业法人负责制,做到自主经营,自我约束,自负盈亏,自我发展,其主要负责人由企业董事会或直接管理的主管部门依照有关规定聘任,并签订任期责任目标;职工由单位择优聘用,并依法实行劳动合同制。积极推行以岗位工资为主的工资制度,明确职责,以岗定薪,合理拉开各类人员收入差距,对专业拔尖人才,可实行技术要素、贡献大小参与分配。

2.规范水管单位的经营活动,严格资产管理。纯公益性全额拨款水管单位,在核定的财政资金到位的情况下,原则上不得兴办与水利工程无关的多种经营项目,已经兴办的,要限期脱钩。准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上,对内部承担防洪、排涝等公益职能和承担城镇供水、水力发电及多种经营职能进行人财物的严格划分,将承担经营职能的部门转制为下属企业,做到事企分开、财务独立核算。原则上鼓励准公益性的差额拨款、自收自支水管单位和经营性水管单位围绕与水利工程相关的项目大力开展投资经营活动。改革国有水利资产管理体制,加强水利资产管理,明确国有资产出资人代表,积极培育具有一定规模的国有或国有控股的企业集团,投资和运营水利经营性项目,承担国有水利资产的保值增值责任。

(四)积极推行管养分离。

水管单位要积极推进水利工程管理和维修养护分离,精简管理机构人员,提高养护水平,降低运行成本。在对水管单位科学定岗和合理核定人员编制的基础上,从水管单位剥离或分流出来的维修养护人员,具备条件的可以独立组建维修养护企业,也可以以县(市、区)、地(州、市)或省为单位联合组建专业化的维修养护企业,以后逐步通过招标方式择优确定维修养护队伍。为保证水利工程管养分离的顺利实施,各级财政部门要尽力保证经核定的水利工程维修养护资金足额到位。各级水行政主管部门要加快培育发展一批具备水利工程维修养护企业资质的维修养护企业。各级政府和有关部门都要努力创造条件,培育维修养护市场主体,规范维修养护市场环境。

(五)加大水价改革力度,强化水费计收管理。

1.各级价格、水行政主管部门和水管单位要加大水价改革力度,继续认真执行《*省水利工程供水价格核定和水费计收管理办法》(*年*省人民政府令第46号)和《*省水利工程供水价格核定和水费计收管理办法实施细则》(黔价工农[*]188号),逐步理顺水价,确保水价改革的顺利推进。

2.强化水费计收管理。供水单位要依法与用水户签订供用水合同,规范双方的权利、义务和责任。改进农业供水设施,有条件的逐步推广计量用水。积极培育和推行农民用水合作组织,改进收费办法,减少收费环节,提高水费收缴率。严格禁止乡村两级在代收水费中任意加码和截流。

(六)规范财政支付范围和方式,严格资金管理。

1.根据水管单位的类别和性质,实行不同的财政支付办法。纯公益性事业性质的水管单位,其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政负担。工程日常维修养护经费在同级水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划,由发展改革部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位,其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出及公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出,由同级财政负担;更新改造费用纳入基本建设投资计划,由发展改革部门在非经营性资金中安排。经营性部分的工程日常维修养护经费由企业负担,更新改造费用在折旧资金中列支,不足部分纳入基本建设投资计划,由发展改革部门在非经营性资金中安排;事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其它投资收益要纳入单位的经费预算,各级水行政主管部门要及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益变化情况,以便适时调整财政补给额度。水利工程日常维修养护经费,由财政部门会同同级水行政主管部门依据《水利工程维修养护定额标准》确定。

企业性质的水管单位,其所管理的水利工程的运行和日常维修养护资金,由水管单位自行筹集。水管单位要加强资金积累,提高抗风险能力,确保水利工程得到正常的维修和养护,保证水利工程的安全运行。

2.积极筹集水利工程维修养护岁修资金。为保障水管体制改革顺利进行,各级政府要合理调整水利资金支出结构,积极筹集水利工程维修养护资金;各地(州、市)、县(市、区)要加强水利建设基金的征收工作,尚未建立水利建设基金的必须尽快建立,以确保本级管理的水利工程维修养护经费支出。根据我省水利工程以省级以下管理为主的实际,省级水利建设基金的20%用于省属非经营性水利工程维修养护及贫困县中型以上非经营性水利工程维修养护经费补助,各地(州、市)、县(市、区)水利建设基金中应安排不少于30%的资金用于本地区水利工程维修养护;各级水利工程维修养护资金,不足部分由同级财政给予安排。

3.严格资金管理。所有水利行政事业性收费,均实行“收支两条线”管理。经营性水管单位和准公益性水管单位所属企业必须按规定提取工程大修、折旧费,工程折旧资金、维修养护经费、更新改造经费要专款专用,严禁挪作他用。各有关职能部门要加强对水管单位各项资金使用情况的审计和监督。

(七)妥善安置分流人员,落实社会保障政策。

妥善安置分流人员,是水管体制改革的重要任务。各级人民政府及有关部门要高度重视水管体制改革中的人员分流工作,多渠道、多形式安置分流人员。要支持和鼓励分流人员大力开展多种经营,特别是水利旅游、水产养殖、农林畜牧、建筑施工及工程维修养护等具有行业和自身优势的项目,利用水利工程和保护区域内水土资源进行生产或经营的企业,要优先安排水管单位分流人员。在水管体制改革中,为安置水管单位分流人员兴办的实体或多种经营企业,以及分流人员个体从业,符合国家有关税法和我省有关税收优惠政策规定的,经税务部门核准,执行相应的税收减免优惠政策。

体制改革前,事业性质的水管单位,满足提前退休条件的职工,可按省委组织部、省人事厅《关于认真贯彻执行(离)退休制度有关问题的补充通知》(黔人退[*]02号)规定办理退休;对于体制改革后,明确为企业性质和已转为企业的水管单位,按国家和省有关企业单位的退休政策规定执行。

在国家统一的事业单位养老保险改革方案出台前,保留事业性质的水管单位,仍维持现行养老制度和办法,国家统一的事业单位养老保险改革方案出台后,按照新的规定执行。各类水管单位,应按照有关法律、法规和政策,参加所在地基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险。由事业转制为企业的水管单位养老保险政策,比照《省人民政府办公厅转发省建设厅等部门关于*省工程勘察设计单位体制改革实施意见的通知》(黔府办发[*]44号)精神执行。

(八)完善新建水利工程管理体制

进一步完善新建水利工程的建设管理体制,全面实行建设项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和项目合同管理制。非经营性水利工程要依据有关规定组建事业单位作为项目法人;经营性质的水利工程,要组建有限责任公司作为项目业主。

实行新建水利工程建设与管理的有机结合。在编制水利工程项目建议书或可行性研究报告时,必须认真制定管理方案,核算管理成本,明确工程的管理体制、管理机构和运行经费来源,没有管理方案的工程不予立项;工程的类别和性质,水行政主管部门会同有关部门要在项目审查时就明确;工程管理设施要与主体工程同步实施;管理设施、管理机构不健全的水利工程,主管部门不予验收。

(九)改革小微型水利工程管理体制

积极推进小微型水利工程改制,努力探索拍卖、租赁、承包、股份合作等多种小微型水利工程经营管理模式。改革小微型水利工程管理体制,推行所有权和经营权分离,按照公开、公正、公平原则放活小微型水利工程经营权,明确小微型水利工程经营管理者的权利、义务和责任,保证改制后的小微型水利工程的功能、用途基本不变,保证工程得到维修养护、正常管理及生态环境不被破坏。

(十)加强水利工程的环境保护与安全管理。

1.加强环境保护。水利工程的建设和管理要遵守国家环境保护法律法规,符合环保要求,着眼于水资源的可持续利用。水利工程建设,要严格执行环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度,确保水利工程建设、运营达到环保要求。水管单位要做好水利工程管理范围内的防护林(草)建设和水土保持,开展多种经营活动应按照环境保护法规定做好环保工作,防止污染水源和破坏生态环境。环保部门要组织开展有关水环境的监测工作,加强对水利工程及周边区域环境保护的监督管理。

2.强化安全管理。要强化安全意识,加强对水利工程的安全保卫工作。利用水利工程管理和保护区域内的水土资源开展旅游等经营性项目,必须在确保水利工程安全的前提下进行。原则上不得将水利工程设施作为主要交通通道;大坝坝顶、河道堤顶或戗台确需兼作公路的,需经有资质的单位科学论证和上一级水行政主管部门批准,并采取相应的安全维护措施;已作为主要交通通道的,对大坝要限期实行坝路分离,对堤防要限制交通流量。各级政府及相关部门要按照国家有关规定,支持水管单位尽快完成水利工程的确权划界工作,明确水利工程的管理和保护范围。

五、加强组织领导,积极稳妥地推进改革

(一)加强组织领导。

省人民政府建立省水利工程管理体制改革联席会议制度,负责统筹指导全省水利工程管理体制改革工作,协调改革中的重大问题。联席会议办公室设在省水利厅,负责水管单位体制改革日常工作。地(州、市)、县(市、区)人民政府和行署应成立相应的机构,加强对水利工程管理体制改革工作的领导,切实搞好水管体制改革工作。

(二)精心组织实施。

各地在实施本意见时,要制定工作计划,完善工作程序,规范工作制度,有计划、有步骤地推进改革。水管体制改革要坚持一切从实际出发的原则,既要大胆借鉴事业单位和国有企业改革的成功经验,又要立足于水利行业和本单位的实际。根据各水管单位所承担的任务和人员、资产的现状,实行分类指导。对改革中出现的问题,要及时研究解决。

(三)工作步骤及时间要求。

1.水管体制改革工作分为三个阶段进行:

(1)组织准备阶段。主要任务是宣传发动,组建领导机构,开展调查摸底及试点工作。

(2)具体实施阶段。主要任务是制定改革计划,全面落实实施意见。

(3)验收总结阶段。主要任务是组织验收,全面总结。

2.时间要求。*年10月底前完成省管和地(州、市)管水利工程及县(市、区)管小(1)以上国有水利工程性质分类、定岗定编、经费测算,纳入*年的财政预算;

*年底前完成县(市、区)管小(2)以上水利工程性质分类、定岗定编、经费测算,纳入2006年的财政预算;2006进一步深化内部改革,各项改革配套措施全部落实到位;2007年完成水利工程管理体制改革工作验收。