民政局完善保障制度意见

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当前，我们必须面对的一个现实是，我国还是人均GDP仅1700美元的中低收入国家。专家提醒，在当前解决收入分配的问题上，要特别防止给公众过高的期望，形成一个从国家现阶段的财力根本达不到的预期目标。同时也要看到，收入分配的解决是一个长期的问题，需要机制设计、体制调整、执行力度、执行方式的形成等等，这些都需要时间和投入。

将“全民低保”作为第一个支柱

“‘全民低保’应当成为收入分配改革的一大亮点。”“全民低保”是著名经济学家吴敬琏提出解决收入分配差距问题的一个出路。

吴敬琏说，在经济发展中，因为先天条件造成的公民收入差距，值得政府相关部门高度关注。他强调，在我国市场经济框架初步建立起来的条件下，不平等问题应认真对待，当务之急是把社会保障系统尽快建立起来，起码第一支柱是全民低保，这应该成为五年规划中的一个约束性的指标。实现全民低保，是国家财力完全可以做到的，对老职工的社会保障补偿问题，国家财力也是可以支持的。

据《*年民政事业统计发展公报》统计：到*年，城镇居民中已经有997万户、2233万人得到了最低生活保障；各级财政共支出低保资金191亿元，其中中央财政的专项转移支付为110多亿元。农村低保发展势头大好，*年，全国共有14个省的1534个县（市、区）建立了农村低保制度，有村民385万户、900万人得到了最低生活保障。

目前农村低保形势如何？去年年底，民政部组织一批社会政策专家分赴已经建立农村最低生活保障制度的省市进行调研。在《辽宁、河北两省农村低保制度研究报告》中分析：目前农村低保制度的发展正处于一个关键时刻，促动一下二三年内就能全面覆盖，但若没有外力推动也可能停滞不前。

发改委经济研究所副所长杨宜勇说，实行全民低保是早晚的事，政府肯定要去做。在这次分配改革中，城市低保标准要提高，农村的扶贫投入也会增加。但制定全民低保没有时间表，中央的精神就是探索。现在农村低保已经覆盖了900万人。但这种低保在集体经济实力比较强的富裕地区才能做到。富裕地区集体经济有实力，属于集体经济的行为。农村低保的钱不是财政出的，而是集体经济的钱。由于国家财力有限，现在搞农村低保除了政府扶贫外，国家不能全部包起来。现在可以在集体经济有一定规模的地方和自愿的地区推进农村最低生活保障试点，农村低保试点可以与现行的救济、救助和救灾制度结合起来。

优先解决绝对贫困问题

收入分配的核心问题是贫困问题，贫困有相对贫困和绝对贫困。处于绝对贫困的人群是指收入仅能维持最基本需求以下，即还没有解决温饱问题的人群。处于相对贫困的人群则是指在社会中相对收入较低的这部分人。亚洲开发银行首席经济学家汤敏在接受记者采访时主张，在解决收入分配时要抓住主要矛盾，从关键问题上切入，要优先解决绝对贫困问题。

汤敏认为，解决绝对贫困问题要有紧迫感。因为这一部分人群在生存线上挣扎，尽快解决社会中的绝对贫困问题是当前处理收入分配问题中的当务之急。同时，绝对贫困又可能是一个暂时的现象，随着经济的发展与扶贫以及社会福利事业的进步，这部分人的数量应该不断缩小，以至基本消失。而相对贫困则是一个长期的问题。只要有收入分配就会有相对贫困，就会有一部分人的收入较另一部分人少一些，而社会上总有一些人是在相对弱势的位置上。当今中国处于相对贫困还是贫困中的大多数。

当前，中国社会中绝对贫困主要是农村中尚未解决温饱问题的2500万人口。汤敏主张，在处理收入分配中要把迅速解决这部分人的问题放在首位。

根据亚行估计，生活在温饱线下的农村人口中，有560万人为五保户，979万人为残疾人口，800万人居住在条件极其恶劣的地区。还有相当一部分人是患有长期慢性疾病、丧失或部分丧失正常劳动能力的人群。亚行建议在中国迅速建立农村“低保”制度，根本上解决人均年收入低于680元人口的温饱问题。实行这一制度每年所需资金约40亿元。

因绝大部分的城市贫困人口已经进入低保系统，应该说城市中绝对贫困的问题已经大体上得到解决。汤敏认为当前工作应该是如何完善低保的发放。对于低保户子女上学、基本医疗以及在城市水、电、煤气价格调整时对其给予特殊的补贴照顾,使其生活状况在改革中不至于恶化。有了城乡两个“低保”系统，就可以把中国绝对贫困的问题基本解决。

进一步完善社会保障制度

全民低保是全民社保的基础。全民社保是解决收入分配差距问题的出路之一。

近十余年来，中国对社会保障制度进行了一系列改革和建设探索。最低生活保障制度以及下岗职工基本生活保障制度对于保障人民生活、推进国有企业改革、维护社会稳定发挥了非常积极的作用。尽管目前在保障资金筹集、保障标准确定以及保障对象认定、保障金给付等方面还有待进一步完善，但总体上讲是相当成功的制度建设。

国务院发展研究中心社会发展研究部葛延风在接受记者采访时介绍，从近些年社会保障制度的改革实践看，并没有能够很好地解决不同目标之间的关系平衡问题，过分注重单一目标而忽视其他或不断在各种目标间摇摆的倾向相当明显；社会保障发展都是由政府直接推动的，但政府也不是万能的，也出现了一些失灵问题；社会保障制度尤其是各种社会保险制度都是技术性、操作性非常强的制度，社保制度的发展与改革历史说明，技术手段还需要不断调整和完善。

葛延风认为建立完善的社会保障制度必须立足国情，立足发展。社会保障制度应尽可能实现广覆盖。社会保障制度是一种以政府为主导的再分配制度，基本目的就是要保障所有社会成员的基本生活安全。长期以来以城市为主、忽视农村，以国有经济部门为主、忽视非国有经济部门进行社会保障制度建设的思路是不足取的。在未来的改革中，必须尽可能实现广覆盖，这是实现社会公平、促进社会发展的需要，也是维护社会稳定的需要，同时也是促进劳动力流动、加快市场经济体制完善的需要。

由于社会保障的不同项目在组织方式、运行逻辑等方面存在很大差异，广覆盖的具体目标与实现方式是不同的。比如，由政府财政出资并由政府直接组织实施的最低生活保障制度，其广覆盖的目标就是要实现对全体公民中低于法定收入标准的低收入人群的保障。相比之下，社会保险制度一般以工薪劳动者为保障对象，其目标就是要实现对全社会所有工薪劳动者的覆盖。鉴于农业劳动力仍占有相当大数量，追求如社会保险对全部劳动人口的覆盖是不现实的，但仍以城乡为界进行制度建设也是不可取的。合理的选择应当是，在打破所有制界限的基础上，以产业为界而非以城乡为界进行制度建设，使体制具有开放性，适应迅速的城市化与工业化进程以及多种所有制共同发展的要求。

中国是一个人口众多的发展中国家，虽然自改革开放以来中国经济获得了非常迅速的发展，但总体上讲，经济发展水平尤其是人均水平还较低，与发达国家还有很大差距。由此，葛延风认为任何社会保障项目的保障标准都不可能太高。只能提供以保障公民基本生活安全为目标的、较低水平的保障，但随着今后经济的进一步发展，可以逐步提高社会保障水平。

社会保障制度必须保持财务上的可持续性。老龄化问题是不可避免的大问题，这对于养老乃至医疗保障都是很大挑战。葛延风建议必须充分重视关键技术问题，避免制度本身陷入财务危机。鉴于中国国情，应避免过于复杂的具体制度设计，以便于操作并降低管理成本。

推进经济增长，提高经济效率是当前及今后相当长时期内中国发展的中心任务，葛延风主张社会保障制度不仅要作为一种社会稳定器来发挥作用，还应具备对个人以及企业的激励机制，以提高经济运行的效率。

社会保障体制是整个经济体制的重要组成部分，葛延风提出，必须注意其与其他体制间的相互配合与协调。除了通过广覆盖与所有制结构调整、劳动就业市场化等项改革进行配合外，在组织管理方式上，也应全面创新。