城建投资体制改革意见

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各设区市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门：

为加快全省经济社会发展和城镇化进程，推进城市建设投融资体制改革，广泛吸引社会资本参与城市建设，现提出如下意见。

一、指导思想和目标任务

（一）指导思想：全面落实科学发展观，进一步解放思想，创新思路，积极推进政府行政管理体制改革，深化城市

市政公用事业改革，加快推进城镇化进程。促进城市资源、资产的有效整合和合理流动，建立政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制，为我省城市建设又好又快发展提供有力保障。

（二）目标任务：2009年底以前，各设区市建立定位准确、功能完善的城市建设投融资主体，制订切实可行的投融资具体政策和措施，初步实现城市资源、资产的有效整合。2010年底前，进一步理顺政府相关部门和投融资主体间的关系，规范投融资行为，创新投融资方式，基本建立适应我省城镇化发展需要的投融资体制，实现城市建设的可持续发展。

二、打造充满活力的城市建设投融资平台

（三）搭建适应资本市场融资要求的城市建设投融资主

体。按照《国务院关于投资体制改革的决定》要求，积极探

索各种新的投融资方式，突破城建投资瓶颈。各设区市要结

合当地实际，整合城市资源和资产，拓展投融资渠道，制订

切实可行的政策，搭建城市建设投融资平台。成立城建投资

公司（或集团）作为政府主导的城建投融资主体，并明确其

城市建设投融资主渠道地位。按照政企分开的原则，将政府

部门的投资、融资、建设、运营统一划归投融资主体，将原

来分散在各部门的城建资产和其他政府性资产及权益统一

由投融资主体运营管理。城市建设投融资主体经授权依法享

有出资人权利，承担国有资产保值增值任务。对政府下达的

城市建设项目计划，依法进行融资、建设、管理以及部分项

目的运营。原有融资能力强且运作较好的城市建设投资公司

或市政公用事业资产经营公司，进一步完善法人治理结构和

扩大资产规模后，可直接作为政府主导的投融资主体。有条

件的县（市），也要搭建城市建设投融资平台。

（四）建立城市资产与资源注入机制。建立政府对城市

建设投融资主体资本金注入制度，现有的城市建设资金要统

一划归城市建设投融资主体使用，有条件的市、县（市），

要逐年加大财政资金注入力度。对新完工的可经营性城市资

产要及时划入投融资主体。对承担城市公益性基础设施项目

投资、建设和运营的城市建设投融资主体，享受国家相关财

政、税收的政策优惠。通过财政资金补充、城建资产注入、

土地增值收益返还等形式，建立持续的城建资产与资源注入

机制，不断扩大城市建设投融资主体的资产规模，提高资产

质量和运营能力。

（五）建立城建投资主体偿债保障机制。优化城市建设

投融资主体的债务结构，严格控制债务风险。根据具体情况，

可以采取第三方担保、资产抵押、应收账款或股权质押担保、

财政专项收费受益权和财政专项补贴资金承诺等多种方式

为城建投融资主体融资担保。从财政资金、土地出让收益和

其他经营开发性收入中拿出一定比例，设立城建项目偿债基

金，委托城市建设投融资主体管理和使用，逐步形成以盈利

性项目为载体，以城建项目偿债基金为还款来源，与城市建

设相适应的城建投资主体偿债保障机制。

（六）建立城市建设投融资人才激励机制。城市建设投

融资主体实行国有独资公司或法人独资公司管理体制，董事

会成员由政府提名。鼓励行政机关公务员、事业单位编制

人员到城市建设投融资主体工作。中高层管理职务实行聘任

制，工资待遇参照国有企业管理人员标准，并建立对应的薪

酬激励制度。鼓励城市建设投融资主体与高等院校、研究机

构和咨询服务机构建立长期合作关系。

三、拓展多种形式的城市建设融资渠道

（七）扩大直接融资的比例。认真贯彻落实《国务院关

于推进资本市场改革和稳定发展的若干意见》，逐步提高直

接融资在各地城市建设中的比例。灵活运用企业债券、股票

上市、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接

融资规模。鼓励城市建设投融资主体通过收购、兼并和其他

方式，培育1—2家上市公司。积极争取省级政府债券的发行

试点工作，鼓励股权投资基金、保险资金扩大在城市建设领

域的投资规模。

（八）创新土地经营机制。不断完善土地收储和开发制

度，尽快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制。市、

县（市）政府及其有关部门要严格控制重大城市基础设施项

目周边土地，统一规划，统一收储，统一开发，由此带来的

土地增值收益专项用于城市基础设施建设。土地增值收益应

在一个月内转入城市建设投融资主体。鼓励在城市建设投融

资主体设立土地储备中心或分中心，通过项目合资、合作等

多种方式，引进社会资本，推进城镇土地储备、整理和开发

工作。

（九）大力开展项目融资创新。进一步加大盘活存量资产

的力度。对经营性的城市建设项目，鼓励采取转让产权或特

许经营权的方式回收资金。对准经营性或非经营性城市建设

项目，鼓励采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许

经营授予等方式，公平选择投资者和经营者。对涉及大量机

器、设备采购的城市建设项目，鼓励采取设备租赁、融资租

赁的方式，解决资金投入问题。要积极采用BT（建设—转让）、

BOT（建设—运营—转让）、TOT（转让—运营—转让）和PPP

（政府项目与民间合作）等多种方式，进行城建项目的融资

创新。

（十）加快地方金融服务体系建设。各市要把加快地方金

融服务体系建设作为推进城市建设投融资体制改革的重要

工作来抓。积极支持外埠金融机构和中介服务组织到本地设

立分支机构，开展业务。加快地方商业银行的发展，通过多

种形式，提升我省地方金融机构的综合实力和整体竞争力。

充分发挥保险、信托、担保、咨询等金融机构在城市建设投

融资中的作用。

四、切实改善城市建设投融资环境

（十一）积极转变思想观念。增强创新意识和忧患意识，

摒弃主要依靠财政资金和银行贷款搞建设的做法，树立城市

建设投融资体制改革创新的观念。克服狭隘思想、部门利益

的局限，树立一盘棋意识，促进城市资源的有效整合和合理

流动。遵循资本市场规律，创造良好的融资环境和氛围，吸

引更多的资金投入到我省城市建设中来。

（十二）加快建设服务型政府。按照“经济调节、市场

监管、社会管理、公共服务”的要求，打破职能交叉、资源

分散、部门利益分割的限制，理顺政府职能部门与城市建设

投融资主体间的关系。各级政府及其行业主管部门要做好城

市建设投融资工作的服务，原则上不再直接参与城市建设项

目的具体融资、建设和运营。发展改革部门要加强对建设项

目立项、债券融资等的支持。建设部门要加强对建设项目的

规划、施工、质量、安全等行业的指导和监管。财政部门要

保障财政投入资金的足额、按时到位。国有资产监管部门要

加强对城市建设投融资主体的监管，保证国有资产的保值增

值。审计部门要加强对建设项目的预算、决算全过程的跟踪

审计和监督。监察部门要加强对建设项目中违法违纪行为的

监督和查处。

（十三）继续深化市政公用事业改革。全面落实《河北

省人民政府关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的

意见》（冀政〔2004〕33号），进一步加快建立城市供水、供

气、供热、公共客运、垃圾和污水处理等自然垄断性行业特

许经营制度。进一步放开城建资本市场、经营市场和作业市

场，鼓励各种所有制形式企业参与城市市政公用基础设施的

建设和经营，通过公开竞标的方式选择市政公用养护和管理

队伍。尽快实现城市建设项目建设、管理、养护的分离，不

断提高市政公用基础设施的运行效率和服务水平。

（十四）完善城市市政公用产品定价机制。严格按照国

家和省政府的有关政策要求，进一步调整城市污水处理收费

标准，加快落实城市生活垃圾处理收费制度。按照“成本+

税费+合理利润”和“保本微利”原则，尽快研究制订市政

公用相关行业的价格调整办法。建立政府公共财政合理补偿

机制，缓解因价格调整滞后对市政公用事业发展造成的资金

压力。

（十五）有效防范投资风险。加快制订中长期城市建设投

融资规划，建立城市建设项目库，对涉及重大公共利益的项

目，采取专家论证、公众参与的方式，科学慎重决策。采取

有效措施，防范城市建设投资给政府带来的债务风险和信用

风险。财政部门、审计机关要加强资金的监督管理，认真做

好项目跟踪审计和检查，加强对项目的事前评审、事中监控、

事后评价，建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，确保资

金的安全、规范和高效使用。财政部门不得为投融资主体作

融资担保，防止财政债务危机；投融资主体之间不得相互担

保，避免造成大面积金融风险；财政拨付给投融资主体的专

项资金必须专款专用，不得交叉使用、互相挪用。

五、加强组织领导

（十六）加强对体制改革工作的领导。各级政府要高度

重视城市建设投融资体制改革工作，切实加强组织领导。建

立政府主要负责同志负总责的工作机制，充分调动各方面的

积极性、主动性和创造性，从人才、资金、政策等多方面予

以支持，确保城市建设投融资体制改革顺利实施。

（十七）健全投融资决策机构。各市要成立由政府主要

负责同志牵头，相关部门和投融资主体主要负责人参加的城

市建设投融资决策机构，并作为政府投融资管理的决策层，

负责确定建设资金的投向和融资方案，审批资金平衡计划等

投融资工作中的重大事项。

（十八）提高工作水平和工作质量。各级政府和城市建

设主管部门的负责同志要加强城市建设投融资理论的研究

和学习。抽调政治素质高、开拓精神强、专业能力过硬的同

志充实到城市建设投融资主体，围绕城镇面貌三年大变样的

总体目标，加强对城市建设项目和城市建设投融资工作的具

体谋划。对在推进城市建设投融资体制改革中取得突出成绩

的市、单位和个人给予表彰和鼓励。

各设区市要根据本意见，结合实际制订推进城市建设投

融资体制改革的配套政策和实施办法。