县委集体林权制度改革意见
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为进一步深化集体林权制度改革，促进林业发展和农民增收，推动社会主义新农村建设，根据《中共*省委、*省人民政府关于深化集体林权制度改革的试行意见》（*发［20*］23号）、《省委办公厅、省政府办公厅关于推进集体林权制度改革若干问题的意见》（*办发[20*]27号）、《中共*州委、*州人民政府关于深化集体林权制度改革的试行意见》（*州发［20*］16号）等文件精神及有关法律法规和政策规定，结合我县实际，现就全面深化集体林权制度改革提出如下意见。
一、深化集体林权制度改革的重大意义
（一）集体林权制度改革是农村家庭承包经营制度的丰富和完善，是农村深化改革的必然要求。推进集体林权制度改革，在保持林地集体所有权不变的前提下，把林地的使用权交给农民，让农民享有对林木的所有权、经营权和收益权，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，使林业生产关系更加适应林业生产力的发展。这是对过去“林业三定”和“两山并一山”等改革成果的进一步巩固和完善，而不是“推倒重来”。这是新形势下农村土地制度改革在林地上的拓展和发展，是家庭承包责任制在林业上的丰富和完善，是农村改革的又一次重大突破，将有力地推动农村生产力的又一次大解放。
（二）集体林权制度改革是增加农民收入、解决“三农”问题、促进农村发展的迫切需要。农村丰富的林地资源是农民重要的生产资料和广阔的就业天地，林业是农民相对容易、稳定、可靠的就业领域。集体林权制度改革，不仅可以让农民拥有更丰富的生产资料，为农民提供大量的就业机会，增加农民和集体收入，而且可以有效释放农村林地、劳动力和物种资源的潜力，加快发展农村经济，促进“三农”问题的解决，推动社会主义新农村建设和农村和谐稳定。
二、集体林权制度改革的指导思想和原则
（一）改革的指导思想。以邓小平理论和“*”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持农村土地经营制度，确立农民的经营主体地位，巩固生态建设成果，促进林业产业建设，促进林业健康发展。通过明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，保障收益权，大力推进综合配套改革，充分调动广大农民和社会各界参与林业建设的积极性，进一步解放和发展林业生产力，为建设社会主义新农村和确保生态安全做出贡献。
（二）改革的原则：
1、以人为本，权益平等。依法保障农村集体经济组织内部成员平等的承包经营权，把尊重农民意愿、维护农民合法权益放在首位，做到还山、还权、还利于民。
2、因地制宜，分类指导。农村集体经济组织可根据本地森林资源状况及经济收入水平，通过民主决策，自主选择改革方式，自主确定集体林经营管理形式，不搞强迫命令，不搞“一刀切”。
3、依靠群众，阳光操作。坚持公开、公平、公正的原则，实行改革内容、程序、方法、结果“四公开”，依法确保农民群众对改革的知情权、参与权、决策权和监督权。
4、尊重历史，实事求是。保持政策的稳定性和连续性，对过去改革的成果要进一步巩固、完善和提高；对历史遗留的问题和改革中出现的矛盾，要依法依规妥善处理。
三、集体林权制度改革的范围与目标
（一）集体林权制度改革的范围。包括农村集体经济组织所有的森林、林木和林地，重点是集体商品林及其林地和县人民政府确定的集体所有的宜林地。
生态公益林要在保证其性质不变的前提下，明确管护权，落实管护责任。
对权属有争议的森林、林木和林地，要按照“逐级负责、分级调处”的原则，积极调解权属争议。对难以调解的，暂不纳入改革范围。
（二）集体林权制度改革的目标。到2009年上半年完成集体林权制度改革任务。建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的现代林业产权制度，完善以集体经济组织内部家庭承包经营为基础、多种形式并存、责权利相统一的集体林地经营管理体制，发挥市场在农村林业资源配置中的基础作用，营造良好发展环境，实现森林增长、生态改善、农民增收、林业增效、林区社会和谐的目标。
四、集体林权制度改革的主要内容
（一）明晰产权。在保持集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，把林地使用权和林木所有权落实到户，确立农民的经营主体地位，并依法保护农民承包和延包的权利。
1、19*年“两山合一山”时已经划定的自留山由农民长期无偿使用，不得强行收回。原责任山上的林木除划定时另有约定的外，一律归农户所有，不得随意收回、调整。对被集体以行政手段收回统一经营的自留山，大部分群众要求归还的，应当归还农户经营。对目前仍未造林绿化的自留山，要限期造林绿化。
2、19*年“两山合一山”以后依法分包到户的山林，要保持承包关系稳定。根据19*年《中共建始县委关于进一步放宽林业政策落实山界林权的意见》（建发[19*]18号）文件精神，对于有自留山和责任山的农户，其责任山原则上扩大给管理的农户作自留山，因此我县19*年颁发的《山林使用证》范围内的林地均没有签订承包合同，本次林改时全部视为自留山对待。
3、目前尚未确权到户的集体山林，应以农户为单位，按照人口折算人均林地面积，确权到户，实行家庭承包经营。集体统一经营状况好且群众满意的山林，经三分之二以上村民或农户同意，可以继续由集体统一经营，但必须转换经营机制，可以采取以村或村民小组为单位根据相关规定依法成立林业专业合作组织，均股均利到人到户。对现有集体规模林场，只要多数群众赞成，可以由集体继续统一经营，均股均利到户；还可以采取招标、拍卖等形式转让经营，落实经营主体。对利用贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则，明确债务偿还主体，落实抵押物。
4、集体所有的宜林荒山荒地，可以直接分包到户，也可以在确权到户的基础上采取招标、拍卖等形式确定经营主体，或由集体统一组织开发后再以适当的形式确定经营主体；对造林难度大的宜林荒山荒地，可以通过公开招标的方式将一定期限的林地使用权无偿转让给有能力的单位或个人开发经营，但必须限期绿化。不管采取哪种形式，都要经过三分之二以上村民或农户同意，同时本村村民享有优先经营权。
5、对于林改前已经流转的集体山林，应区分情况，采取不同的处理方式。已经流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护。对于流转前未经三分之二以上村民或者村民代表同意，但集体经济组织已与受让方签订了流转合同，且受让方履行了合同约定义务的，如合同签订已超过一年，或者虽未超过一年但受让方实际做了大量投入的，其流转行为原则上应予以维持；但合同内容不够规范、合同条款明显不合理的，应按照公平协商的原则对合同进行完善。对于集体经济组织违背村民大会或者村民代表大会决议越权流转，大多数群众要求终止或者解除流转合同的，应依法予以解除，但受让方在经营期间有投资经营行为并产生效益的，转让方应当给予合理的补偿；对于受让方采取不正当手段与集体经济组织签订的流转合同，事后经法纪机关查处属实的，其流转无效，应依法予以解除。
6、乡镇林场和联办林场的确权。在本次改革过程中，乡镇林场和联办林场应在保持稳定的基础上，分类对待，做好确权工作。
对于上个世纪80年代以前建立的乡镇林场，应维持现行体制和权属关系，由乡镇人民政府确定具体的经营管理形式。对于上个世纪80年代以后建立的乡镇林场，凡乡镇人民政府与林地原所属的村组签订了有关协议的，按协议的规定执行；未签订协议的，如果目前林场管理机构健全、经营管理较好的，可以原则上保持林场的稳定；林场管理机构不健全，经营管理不善的，可以在妥善处理债权债务后，将林地归还所属的村组确权到户。对于上个世纪80年代以来兴办的联办林场（国有林场、林业站等单位和个人与村、组、农户联合办林场简称为联办林场），原则上按照“维持协议，还利于民”的要求，在保持现有经营方式不变的前提下，属尚未确权到户的集体林地，其林地的使用权按人口折算人均林地面积，确权到户，现有林木的所有权属几方共有，按共有关系确权，并按原协议确定各方的利益。其中村组集体经济组织收益部分由村民会议或村民代表会议确定合理的分配比例和方式；原联办协议期满后，由原联办单位或个人与村民协商是否继续联办，属原集体林地的仍要经三分之二以上的社员或者户主同意后，方可继续联合经营。
7、这次改革中原集体林场若已规划为国家重点公益林的则不能改变其林种性质。
8、由林业专业合作组织统一经营的原集体林场确权到户后需开展人工商品林采伐、销售、运输的要按相关规定执行。
9、农村部分地方在农田边保留一定宽度的山林作积肥用的处理。在“林业三定”时，部分村组按照村规民约将田边一丈或几丈宽的山林划给农田经营户积肥，但没有给使用者颁发林权证。本次改革时由村委会组织村民共同协商讨论，根据三分之二以上村民或农户表决后的共同意见确权到户。
10、农村综合改革中村组合并的山林确权。对“林业三定”以后合并的村和村民小组，在对集体统一经营的山林进行确权到户时，原则上以合并前的村和村民小组为单位进行；如农村土地二轮延包时是按合并后的村和村民小组确权确地的，且三分之二以上村民或农户同意按合并后的小组确权的，可以按合并后的小组进行确权。
11、农户迁移、户籍变动后的自留山和责任山的处理。“林业三定”以后，农户举家迁移的，如户籍尚未变更，仍属于该集体经济组织成员的，其原划分的自留山和承包的责任山应维持不变。举家迁移且户籍已经变更（迁移到设区的市的中心城区除外）的，如在迁入地已经取得承包地（含耕地和林地，下同）或其他生产资料，其在迁出地的自留山和责任山应当归还给集体经济组织；在迁入地未取得承包地或其他生产资料的，其自留山和责任山可以继续保留。举家迁移到设区的市的中心城区落户的，其自留山和责任山应当归还给集体经济组织。不论何种情形将自留山和责任山归还给集体经济组织的，集体经济组织或者新的承包经营户应当在相互协商或者资产评估的基础上，对其现有林木资产给予合理的补偿；经集体经济组织同意，迁移农户也可以通过流转的方式，对其自留山和责任山上的林木进行转让，然后由集体经济组织与受让人重新签订林地承包使用合同。对目前尚未确权到户的集体山林确权时，原则上以户籍登记落户为依据。对在校或待业的大中专学生、初级士官以下（含初级）的现役军人、“两劳”人员，应当作为可承包林地的人口对待。
12、农村“五保户”的确权和自留山、责任山的处置。对于没有由乡、村集中供养的“五保户”，在集体山林确权时，应当享有与其他农户同样的分配权利；已经由乡、村集中供养的“五保户”，原则上不再分配山林。对于林改前已经划分给“五保户”的自留山和责任山，“五保户”已经由乡、村集中供养的，原则上应交还集体经济组织；“五保户”没有由乡、村集中供养的，其自留山和责任山不得擅自收回，但“五保户”自愿交还集体的除外。“五保户”去世后，其自留山或责任山由集体经济组织按照《最高人民法院关于贯彻执行〈继承法〉若干问题的意见》的有关规定处理。对死亡绝后户，有遗嘱的按照遗嘱执行，没有遗嘱且其自留山、责任山没有法定继承人的，由集体经济组织收回并重新确权到户。
13、自然保护区、森林公园、风景名胜区、革命纪念林等规划范围内属集体经营或家庭经营的，其林权维持原状不变，按照属地管理的原则和规定程序，确权给法定林权人。
（二）确权发证。产权明晰后，要及时进行林权勘验，现场勘界、勾图、核实面积和四至界线，做到图、表、册一致，人、地、证相符后，核发全国统一式样的林权证。原有山林权属证明要依法予以变更或注销。勘界勾图时，对实地面积大于15亩的林地，单独勾图；实地面积小于15亩的林地，可采取联户勾图、依次编号、分户记录、单独发证的办法明确各权益人的四至界线及其权益（对有明显地物地貌标示物的面积在4.5亩以上的也可以独立勾绘）。
已经核发了国家林业局统一式样的林权证，且地证相符、内容详实、填写规范的，不再换发新证；尚未重新核实面积、内容有遗漏、填写不够规范的，应予以补充或换发新证；使用旧证、地证不符或确权后主体发生变更的，必须按规定程序核发新证。
确权发证后，林权所有者有权依法对拥有的林地使用权和林木所有权进行出租、入股、抵押、转让，对其经营的森林、林木依法经营利用。
（三）放活经营。坚持森林限额采伐管理，按照分类经营、分类管理的要求，明确商品林的对象范围,改进商品林采伐管理办法，确保经营主体享有充分的处置权。在保证生态功能的前提下，允许依法、合理开发公益林林地资源，发展林业经济。按照批准的森林经营方案，对农户个人经营的商品林优先安排采伐指标。速生丰产林、短周期工业原料林经营规模达到5000亩以上的单位或个人，可单独编制森林经营方案，按照经营方案安排采伐指标。
坚持凭林权证申请林木采伐许可证。实行木材采伐指标分配公示制度，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开内容，接受群众监督。
（四）规范流转。鼓励林地使用权和林木所有权合理流转，除权属不清、有争议以及法律法规明确规定不能流转的集体山林外，其他集体山林的林地使用权和林木所有权均可按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则进行流转。
集体统一经营山林林地使用权和林木所有权的流转，必须进行森林资源资产评估，并经三分之二以上村民或农户同意，按规定报乡镇人民政府批准，采取公开拍卖方式进行；不具备拍卖条件的，可采取公开竞争性谈判方式进行，相关资料报县林业局备案。
集体统一经营的山林林地使用权和林木所有权的流转。应通过当地林业生产要素市场按规定进行流转。
（五）减轻林农负担。农户家庭经营山的经营收益，归农户所有，除国家和省政府规定的涉林收费项目以外，其它所有收费项目一律取消。在承包期发生征占林地情况时，其林木补偿费支付给林木所有者，林地补偿费按照相关规定执行。
育林基金和维持简单再生产费用（以下简称“两金”）的征收标准从20%调减至10%。随着经济的发展，应逐年降低征收标准，直至全部免征。
五、集体林权制度改革的基本方法步骤
（一）宣传发动。通过各种形式，广泛宣传深化集体林权制度改革的重大意义、作法和有关法律法规、政策，发动广大群众参与和支持改革，形成整体推进集体林权制度改革的浓厚氛围。并逐级组织业务培训，使参与实施改革的各级工作人员和基层干部掌握有关法律法规、政策和操作办法。
（二）制定方案。按照省、州要求，在认真开展调查研究、摸清现在山林经营管理状况、了解群众意愿的基础上，各乡镇组织制定乡镇、村组改革实施方案。各乡镇改革方案要报经县集体林权制度改革领导小组审批后实施。村组改革方案，必须经三分之二以上村民或农户同意并张榜公示，报乡镇人民政府审批后实施。
（三）组织实施。由村民小组推选5-7名代表成立林权制度改革理事会，与乡村工作专班一起进村入户，核实山林权属，全面落实林木所有权和林地使用权并登记造册，将原始权属证明内容、现场勾图后的面积、四至界线等内容予以公示，群众无异议后，由乡镇人民政府审核并按相关规定报县林业主管部门登记发证。同时，按照档案管理的有关规定，建立集体林权制度改革档案和林权动态网络管理系统，提供林权信息查询服务。
（四）督查验收。各乡镇要组织强有力的督查专班，加强对改革实施情况的跟踪调查、督办。主要督办是否将集体林权制度改革纳入重要议事日程、改革是否宣传到户、方案制订是否符合程序、改革过程是否公开透明、纠纷是否调解到位、资料整理是否规范等内容。改革基本结束后，县对乡镇进行全面检查验收，并对一半以上的村进行检查。乡镇要对所有的村进行全面检查验收。
六、集体林权制度改革的配套措施
（一）进一步加强基层林业管理队伍和服务体系建设。认真贯彻《中共建始县委、建始县人民政府关于推进乡镇综合配套改革的实施意见》（建发［20*］4号）精神，巩固乡镇综合配套改革成果，稳定基层林业管理站作为县级林业主管部门派驻机构的管理体制。进一步加强基层林业管理队伍建设，优化人员结构，提高队伍素质。按照服务组织网络化的要求，创新林业服务体系，为农民提供政策和技术咨询、劳动力培训及林产品供销信息等各种服务。积极培育新型林业合作经济组织和林业经营实体，扶持农民组建林业专业合作社等中介服务和自治组织，增强其互助合作、自主管理、依法维权的能力。
（二）建立森林资源资产评估体系。以森林资源调查技术队伍为基础，组建森林资源资产评估机构。加强对森林资源资产评估专业技术人员的培训，严格考核，持证上岗。制订森林资源资产评估管理办法，逐步建立起配置合理、适应需要的森林资源资产评估体系。
（三）积极培育林业要素市场。适时组建林权登记管理、产权交易、林业科技与法律服务等服务机构，为广大林农和业主提供服务平台，努力拓宽林业资源进入市场的途径。对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易，进一步规范交易行为，促进森林资源资产合法、有序流转。
（四）拓宽林业发展的融资渠道。金融主管部门要和林业主管部门共同制定森林资源抵押贷款办法，开展林权抵押贷款试点，拓宽新形势下林业融资渠道。鼓励金融机构对农民和林业合作社、个体林场、涉林龙头企业等组织实行优惠政策，保证相应的贷款规模，相对延长贷款期限，积极探索开展森林资源财产保险业务。
（五）转变林业经济增长方式。大力推广林业实用新技术，充分发挥科技的引领、支撑、突破和带动作用，鼓励发展苗木花卉、森林食品、森林旅游、野生动植物繁育和利用等林业新兴产业，提高科技对林业发展的贡献率。着力打造一批科技含量高、市场竞争力强的名牌产品，加快培育带动农民致富能力强的林业龙头企业，形成市场牵龙头、龙头带动基地、基地联农户、产销一条龙、贸工林一体化经营的利益共同体，促进林业规模化、专业化、集约化经营。
（六）将林业“三防体系”建设纳入各级政府基本建设规划。林业“三防体系”等基础设施建设，应作为新农村建设的内容之一，纳入政府基本建设规划，给予稳定的专项资金投入。在林权制度改革过程中，各乡镇应指导各村组及时成立林业“三防”协会（防火、防盗、防病虫害）组织，确保火灾有人防、山林有人管、病害有人治，为林业稳步发展提供保障。
七、集体林权制度改革的保障措施
（一）加强领导，落实责任。各乡镇党委、政府要充分认识深化集体林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性，树立信心，克服畏难情绪，将其作为深化农村经济体制改革和建设社会主义新农村的一件大事来抓。按照“省统一部署、市州加强指导、县市直接领导、乡镇负责组织、村组具体操作、部门搞好服务”的工作机制，各乡镇党委书记是集体林权制度改革的第一责任人，党政“一把手”要亲自参与改革、积极调查研究、及时协调有关工作。林业、财政、信访、编办、民政、农业、经管、国土、法制、司法、档案、金融等有关部门要密切配合，通力协作，共同搞好政策、技术等方面的服务。县、乡镇、村要层层签订集体林权制度改革工作责任状，把集体林权制度改革纳入重要议事日程。
（二）落实资金，保障经费。集体林权制度改革工作政策性强、工作量大、涉及面广、时间跨度长，资金需求量大，按照*办发［20*］27号文件精神，多渠道筹措经费。县财政安排到各乡镇的林改工作经费要与工作任务、质量要求、进度快慢挂钩，实行以奖代补的办法，同时各乡镇要加强对村级林改工作经费的管理和使用，做到专款专用，确保集体林权制度改革工作的顺利进行。
（三）先行试点，稳步推进。各乡镇要按照县委、县政府的统一部署，按照“先易后难、循序渐进，试点先行、逐步推开”的要求，在总结试点经验、完善方案的基础上，20*年全面推开全县林改工作。坚持进度服从质量，确保改革收到预期效果。20*年底确保80%以上的行政村完成林改任务；2009年上半年完成20%，2009年下半年整改完善，总结验收。
（四）严肃纪律，规范操作。各乡镇及相关部门要按照相关法律法规规定，严格执行集体林权制度改革政策，改革程序必须做到公开、公平、公正，决不允许搞暗箱操作，损害林农利益。党员干部要严守工作纪律，以身作则，率先垂范，决不允许在改革中利用职权为个人和亲友谋取非法利益。
（五）维护稳定，促进和谐。各乡镇党委、政府及有关部门要把防止乱砍滥伐、纠纷械斗，维护森林资源安全和林区稳定贯穿于改革的全过程，要加强信访工作和纠纷调处力度，认真处理群众来信来访，及时调处改革中出现的林木、林地权属纠纷，把问题解决在基层，调处在萌芽状态，做到“组间问题不出村，村间问题不出乡，乡间问题不出县”。对改革实施过程中出现的新情况、新问题，各级党委、政府要切实负起责任，为集体林权制度改革工作创造和谐环境。对因作风不扎实、工作不细致，引发重大毁林案件和群体性事件造成严重后果的，要追究有关方面的责任。
