卫生局医药卫生体制改革发展意见

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为加快建立适应社会主义市场经济要求的医药卫生体制,满足人民群众不同层次的医疗保健需求,进一步落实《浙江省人民政府关于推进城镇医药卫生体制改革的意见》(浙政发〔20*〕10号)提出的目标任务,现就深化我省医药卫生体制改革提出如下意见,请认真贯彻执行。

一、指导思想和基本原则

深化医药卫生体制改革的指导思想是:以“三个代表”重要思想为指导,以建立适应社会主义市场经济要求的医药卫生体制为目标,尊重医药卫生事业发展规律,充分发挥市场机制的作用,破除垄断体制,引入竞争机制,优化卫生资源配置,增强医疗机构的生机和活力,营造公平、有序的竞争环境,促进医疗卫生事业快速发展,使人民群众享有质量优良、费用合理的医疗服务。

深化医药卫生体制改革的基本原则是:坚持政府履行卫生职责与运用市场机制兴办卫生事业相结合,合理确定政府举办医疗机构的数量与规模,积极引导社会资本进入医疗卫生服务领域;坚持经济效益与社会效益相结合,既要确保基本医疗服务的供给和质量,又要保障投资者的合法权益,不断满足人民群众多层次、多样化的医疗卫生需求;坚持改革与发展相结合,大胆创新,稳步推进,规范操作;坚持转变政府职能与加强行业监管相结合,加快管办分离步伐,实行卫生全行业管理。

二、大力深化公立医院管理体制和运行机制改革

各级政府要按照保障基本医疗供给和履行公共卫生职能的总体要求,优化卫生资源配置,合理确定公立医疗机构的规模和数量,重点办好代表区域水平的综合性医院,具有专科特色的中医院、妇幼保健院,覆盖一定区域的传染病、精神病等专科医院。对资源配置不合理、经营管理不好、服务效率低下、区域同类性重复明显的公立医院,积极引入社会资金,从结构与数量上进行调整。

保留的公立医院定性为社会公益类事业单位,以增强活力、提高效率为目标,不断深化管理体制和运行机制改革。

(一)建立出资人制度,积极推进管办分离。

明晰公立医院产权关系,将其资产纳入国有资产管理范围,并按照管资产与管人、管事相结合的原则,建立出资人制度,落实医院的法人自主权。在国有出资人代表尚未明确之前,暂由原主管单位代行出资人职能,承担出资人责任。

有条件的地方,可试行组建国有独资的医疗投资发展公司,创新公立医院的产权管理模式。医疗投资发展公司经同级政府或国有资产管理部门授权,作为国有资产出资人代表,经营管理现有公立医院中的国有资产及财政对公立医院建设的新增投入,并承担相应的职责。

(二)完善院长负责制,落实院长经营自主权。

公立医院院长的选聘由出资人决定。院长的任职资格条件由省卫生行政部门制定,适用全省。院长的选聘可采取直接聘任、公开招聘、推选、委任等多种方式。医院行政副职的选聘由院长提名,出资人决定。院长在院内具有充分的人事、分配及经营自主权。院长对出资人负责,以社会效益为首要目标,不断提高医疗服务水平,努力提高国有资产的使用效率。

建立科学合理的院长任期目标考核制度。院长的报酬主要与社会效益以及国有资产的使用效率挂钩,由出资人确定。积极探索效益工资和年薪制等多种报酬实现形式。

(三)创新人事分配制度,完善社会保障机制。

改革公立医院人事制度,打破人员身份限制,由身份管理向岗位管理转变,建立全员合同聘用制。机构编制部门、卫生行政部门主要对医院人员编制和卫生技术人员从业资格实施管理,医院有权根据医疗业务的需要,自主聘用员工。

改革分配制度。现行工资作为档案工资进行管理。员工的工资福利由医院根据劳、责、绩、效综合考核,按照绩效优先、兼顾公平的原则,在核定的工资总额内,自主确定工资分配方案,合理拉开分配档次。

各级政府应加快建立事业单位的社会保障制度,促进公立医院员工由“单位人”向“社会人”转变。公立医院员工养老、医疗保险待遇按当地事业单位政策执行。解聘分流人员按当地事业单位的改制政策妥善处理。

(四)优化资源配置,充分发挥公立医院的综合服务能力。

打破部门和行政隶属关系的界限,鼓励各类医疗机构在业务、技术、人才、资金等方面开展多种形式的联合、重组。对部分中小型公立医院,可区别不同情况,整体进入综合性医院或转为专科医院、社区卫生服务机构,也可以通过联合重组进行资源整合,提高规模效益。鼓励城镇综合性医院向社区和农村延伸,与社区卫生服务机构或乡镇卫生院进行多种形式的合作,建立“双向转诊”制度,增强基层卫生服务能力。有条件的地方,可以综合性、高水平的大型医院为龙头,以资本和业务为纽带,组建医疗集团,整合医疗资源,提高资源利用效率。

(五)加大财政投入,扶持公立医院发展。

各级政府要加大对公立医疗机构基本建设、大型设备购置和维修、重点学科建设以及执行政府指令任务等方面的投入,确保公立医院稳定、健康发展。同时,要改革完善财政投入方式,切实提高财政资金的利用效率和社会效益。

允许公立医院在做好基本医疗服务的同时,开展部分特需医疗服务。公立医院发展、改造所需征用土地、置换土地,参照当地公办学校的有关政策执行。

乡镇卫生院也要合理调整和优化布局,原则上一个建制乡镇保留一所政府举办的卫生院。保留的乡镇卫生院,参照上述有关原则和具体做法深化内部运行机制改革。对其余的乡镇卫生院,可以因地制宜地选择不同形式,大力推进产权制度改革。乡镇卫生院深化改革的具体实施办法另行制订。

三、积极鼓励发展多种形式的民办医院

民办医院是指由社会资本为主投资兴办的具有一定规模的医疗机构。民办医院纳入区域卫生发展规划和卫生行业管理范围,享有与公立医院同等的法律地位,履行相应的社会义务。积极鼓励社会资本到医疗资源相对薄弱的地区投资兴办医疗机构,在大中城市重点引导发展具有较高水平、较大规模的综合性医院和专科医院。

民办医院的设置由各级卫生行政部门审查批准,其设立条件、资质审核、审批程序等与公立医院相同。积极吸引外国医疗机构、企业和其他经济组织以及香港、澳门、台湾地区的投资者在我省投资举办合资、合作医疗机构,以学习借鉴国际先进管理模式和服务模式,补充和改善当地在医疗服务能力、医疗技术、资金和医疗设施方面的不足。中外合资、合作医疗机构的设置审批按国家有关规定执行。

(一)选择部分公立医院改制为民办医院。

公立医院改制为民办医院,是发展民办医院的重要内容和重要途径。各级政府要积极稳妥地选择部分公立医院通过产权制度改革,改制为多种形式的民办医院。

公立医院改制,必须认真做好资产评估、产权界定、资产提留、不良资产核销、非经营性资产剥离等各项基础性工作。国有资产出让必须贯彻公开、公平、公正的原则,向社会整体出让的价格一般不得低于评估价,所获收益在安置职工后的结余仍用于发展医疗卫生事业。国有资产管理部门应加强对改制公立医院国有资产处置的监督和管理,切实防止国有资产流失。

实行产权制度改革的公立医院,原则上国有资产应全部退出。国有资产一次性退出有困难的,经批准,可以有偿使用国有资产的形式支付占用费。也可探索通过整体租赁、委托经营等形式,向社会转让公立医院经营权,搞活内部经营机制。

公立医院改制后,确需以股权形式保留部分国有资产的,应按照国家有关国有股权管理规定,报财政部门办理有关手续,并明确国有出资人;涉及事业单位非经营性资产转为经营性资产的,应办理相关手续。

公立医院改制或向社会转让经营权,要依法转换医院职工的劳动关系,全面推行劳动合同制(聘用制)。公立医院改制时已离退休人员原有待遇不变。对改制过程中的分流人员,按照有关规定予以妥善安置,其经济补偿、提前退休标准、各类人员的社会保险衔接及经费保障,均按照当地事业单位改制的有关政策执行。

公立医院实行产权制度改革后,原则上核定为营利性医疗机构。但对符合区域卫生规划,主要提供基本医疗服务,执行政府规定的医药指导价格,所获收益主要用于改善医疗卫生服务条件的,可核定为非营利性医疗机构。

公立医院的产权制度改革,由当地政府统一组织实施。公立医院改制后列入民办医院范畴,适用政府有关民办医院的政策规定。

(二)鼓励社会资本投资兴办民办医院。

新设立的民办医院(含中外合资、合作经营医院),原则上定为营利性医疗机构。其中确实符合相关条件的,也可定为非营利性医疗机构。营利性或非营利性民办医院均可根据劳动保障等部门的规定,申请城镇职工基本医疗保险定点医疗机构资格。

民办医院在获得执业许可证后,定为营利性医疗机构的到工商行政管理部门进行工商注册登记,定为非营利性医疗机构的到民政部门进行民办非企业单位登记。

非营利性民办医院的医疗服务执行政府指导价,同时按照有关规定,享受税收优惠政策。财务管理执行财政部、卫生部颁布的《医院财务制度》和《医院会计制度》等有关规定。卫生行政部门要会同审计部门,建立对非营利性民办医院财务管理的有效监督制度。

营利性民办医院可根据服务成本,自主确定其医疗服务价格,依法开展相关业务活动。财务管理方面执行企业的财务、会计制度。其收入直接用于改善自身医疗卫生条件的,可按国家有关规定享受税收优惠政策。

民办医院的建设应符合土地利用总体规划并纳入当地城镇建设规划,在征用土地和减免建设配套费等有关规费方面,享受与公立医院同样的优惠政策。土地使用性质发生变化时,按国土资源管理的有关规定执行。

营利性民办医院产权按“谁出资,谁所有”进行界定。非营利性民办医院的产权在其存续的前五年内也按上述原则界定,五年后自愿继续保留非营利性性质的,其产权暂按如下方式界定:举办者对医院的原始投资属于举办者所有;民办医院中的国有资产投入部分属于国家所有。民办医院资产的增值部分包括受赠的资产属于医院法人所有,在医院存续期间由医院支配,用于医院的发展,医院投资人无权另行处置。民办医院在用人方面享有充分的自主权。民办医院人事档案可由当地人才交流中心进行托管。民办医院在人才引进、技术职称评定、参加学术组织及学术活动、政策知情等方面,享有与公立医院同等的待遇。营利性民办医院可自主确定收入分配标准和方式。非营利性民办医院的收入分配比照公立医院办法管理,在工资总额限额内自主确定收入分配,合理拉开收入差距。

民办医院应建立健全规范的法人治理结构、完善的财务制度和有效的管理制度,自觉接受卫生、财政、劳动保障、药品监管、物价、工商、民政和审计等相关部门的监督。民办医院职工应按照国家有关规定参加养老、医疗等社会保险。

民办医院必须承担当地政府交办的预防保健工作,承担县级以上政府卫生行政部门委托的支援农村、指导基层医疗卫生工作等任务,当地政府以购买服务的方式在经费上给予合理的补偿。民办医院应当发扬人道主义精神,对无主病人、特困病人等给予力所能及的帮助,期间所发生的费用可由当地公共卫生救助基金给予适当补偿。当发生重大灾害、事故、疫情等特殊情况时,民办医院有义务执行政府指令任务,政府视情予以政策优惠或经费补助。

四、采取措施,切实降低过高的医药费用

加快开放药品零售市场。规范药品市场准入条件,对零售药店的设立实行核准制,不限数量,不论公私,不定距离,鼓励发展零售药店。零售药店按有关部门规定,自主申请列入医保定点药店的范围。

进一步规范推进公立医院药品集中招标采购。扩大医院用药招标品种范围,城镇职工基本医疗保险用药目录中的药品和临床普遍采用、采购量较大的非基本医疗保险用药,都应纳入招标范围。加强中标药品的价格管理。对招标采购的药品,根据单位价格高低采取差别差率的办法顺加作价,以中标价为基础加购销差率确定招标药品的零售价格。加强对中标药品使用情况的监管。对不使用中标药品、不按政府核定的招标药品价格销售药品的,医保部门在经费结算时不予列入医疗保险支付的范围。自费用药的非医保人员有权对上述违规行为或价格歧视行为进行投诉。

逐步理顺医药价格体系。按照医药费用“总量控制,结构调整”的原则,参照招标药品的价格管理办法,对药品价格实行顺加作价,切实降低“虚高”的药品价格,不断减轻患者的药费负担。合理调整医疗服务价格,适当提高部分过低的医疗项目收费标准。根据优质优价的原则,拉开不同等级医疗机构的服务差价,引导病人合理分流。

规范医疗服务行为。医疗机构要明确医疗服务项目,统一项目收费标准,禁止各种形式的自立项目收费、分解项目收费、增加医用材料收费;加强医生职业道德教育,坚决摒弃诊断治疗中不必要的重复检查、扩大检查范围、“套餐式”检查、开“大处方”等行为;明确患者有获取诊疗处方选择药店配药的权利,医疗机构要主动提供规范书写的纸质处方让患者自主选择配药,不得进行任何形式的限制。

进一步深化药品流通体制改革,培育公平、有序、竞争充分的药品流通市场。鼓励有条件的医药批发企业跨地区兼并或联合市、县级批发企业,逐步将市、县级批发企业改组成区域性基层配送中心,实行统一进货、统一市场营销策略、统一核算和批零一体化,形成规模化经营优势。支持中小医药流通企业靠大靠强,凭借企业自身特色优势,向“小而特”、“小而专”的“小型巨人”企业发展。通过医药流通企业的改革重组,整合现有资源,促进医药流通组织结构向规模化、集约化方向发展,培育具有国际竞争力的大型医药流通企业集团。

五、切实转变政府职能,加强卫生全行业管理

各级卫生行政部门要切实转变职能,从办医院向管医院转变,积极推进政事分开。强化区域卫生规划,优化卫生资源配置,积极引导社会资本特别是从公立医院退出的国有资本,充实卫生资源薄弱领域和地区,保障全社会的基本医疗及公共卫生产品供给。综合运用法律、行政、经济等手段,加强行业管理,进一步完善医疗机构、从业人员、医疗技术等服务要素的准入制度。强化卫生监督,严格卫生执法,禁止各种非法行医,坚决打击各种不正当竞争行为。加强职业道德教育,纠正行业不正之风。

加强对医药价格的监督管理,促进医疗市场公平竞争。打破部门所有制及行政级别的界限,按属地化原则建立政府医药价格公共信息平台,通过多种途径,定期向社会公布各类医院的服务质量、医药费用等方面的信息,促进医院之间公平竞争,引导患者选择医院合理消费。

医药卫生体制改革涉及多方面利益调整,事关整个医药卫生事业的健康发展。各级政府要切实加强对医药卫生体制改革工作的领导,各级卫生、体改、物价、财政、人事、劳动保障、药品监管、建设、国土资源等有关部门,要进一步提高认识,密切配合,认真规划,加强指导,探索经验,积极稳妥地推进医药卫生体制改革,促进全省医药卫生事业健康发展,不断提高人民群众的健康水平