烟草局发展内部监管意见

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为了深入贯彻全国烟草行业加强内部管理监督工作会议精神，全面推进行业内部管理监督工作深入、持久、扎实、有效地开展，经国家局研究，提出如下意见：

一、统一思想，提高认识，充分认清加强行业内部管理监督工作的重要性和紧迫性

(一)加强行业内部管理监督，是坚持和维护国家烟草专卖制度的本质要求。实行烟草专卖制度，是国家对烟草行业采取的特殊政策，是一项非常必要和成功的改革措施，对于有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，加强控烟工作，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，发挥了极其重要的作用。但是，要清醒地认识到，烟草行业内部还存在着与烟草专卖立法宗旨不相符合的问题。从近几年整顿规范、案件查处和行业审计暴露出来的问题看，少数单位超产瞒产、体外循环等违规生产经营行为比较严重，破坏了专卖法律法规的权威性；少数单位内部管理不严，存在乱投资、乱决策、乱开支的现象；有的私设“小金库”、账外账，偷漏国家税收，造成国有资产严重损失，损害了国家利益；有的单位制度不健全，监管不到位，使少数人以权谋私，大肆贪污受贿、侵吞国有资产；有的花钱大手大脚，铺张浪费，败坏了行业形象。如果这些问题不能得到有效解决，势必影响专卖制度的巩固和完善。国家局近两年反复强调，全行业都要牢固树立国家利益至上、消费者利益至上的共同价值观，要把切实维护国家利益、维护消费者利益作为烟草行业工作的根本出发点和落脚点，这既是《烟草专卖法》的根本要求，也是行业自律必须始终遵循的行为准则。因此，从坚持和维护烟草专卖制度，切实做到“两个维护”的高度，正视行业存在的突出问题，下决心采取更加有力的措施解决好自律问题，通过自身积极主动工作和实际行动，促进专卖制度不断巩固和完善，保持行业生产经营的良好发展。

(二)加强行业内部管理监督，是推进烟草行业健康发展的重要保证。

集中一段时间和精力，开展专项整顿，解决行业存在的突出问题，对于建立良好的生产经营秩序是必要的。但也要认识到，专项整顿有其阶段性，不可能长期用整顿的办法来解决某一方面存在的突出问题，需要通过加强日常管理监督来加以解决。行业专项整顿尽管取得了明显成效，但整顿后反弹的现象在一些单位仍然存在，边整边犯也时有发生，必须引起高度重视。特别值得引起注意的是，通过近年来的财经秩序整顿和去年行业审计，少数单位对审计发现的问题重视不够，存在严重的松懈情绪，甚至放松管理，致使原有的问题不能得到有效的整改，新的问题又重新发生，严重危害了行业健康发展。因此，切实加强内部管理监督，坚决克服前整后犯、边整边犯的现象，是保持烟草行业平稳健康发展的重要保证。

(三)加强行业内部管理监督，是加强行业干部职工队伍建设特别是领导班子建设、树立行业良好形象的重要措施。

目前，全行业改革和发展已进入关键时期。为确保行业“深化改革，推动重组，走向联合，共同发展”主要任务的落实，顺利实现改革目标，必须要有良好的外部环境。良好的外部环境要靠行业自身的努力去创造，其中一个重要方面就是烟草行业要在社会上树立对国家负责、对消费者负责，是一个负责任的行业的良好形象。近年来，烟草行业改革能够顺利推进，关键一点是妥善处理了各方面的利益关系，调动了各方面的积极性，得到了各方面的关心和支持，使改革有一个良好的外部环境。烟草行业在社会上能否树立良好形象，干部职工的一言一行，尤其是领导干部的表率作用至为重要。如果领导班子、领导干部出问题，对行业形象会带来十分严重的负面影响。因此，必须加强行业职工队伍建设特别是领导班子建设，而加强内部管理监督，是加强队伍建设、树立烟草行业良好形象的重要措施。

二、抓住关键环节，实施有效监管，推动行业内部管理监督工作持续深入开展

加强行业内部管理监督，必须紧紧围绕烟草行业改革与发展全局，突出抓好以下几个关键环节：

(一)抓思想教育，牢记“两个维护”。

搞好思想教育，提高认识，统一思想，是加强内部管理监督工作的基础。在开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动中，国家局党组明确提出，烟草行业落实坚持立党为公、执政为民的本质要求，最为重要的就是要牢固树立国家利益至上、消费者利益至上的共同价值观，努力做到切实维护国家利益和维护消费者利益。这既是全行业共同的价值追求，也是加强内部管理监督工作的根本指导思想。要在全行业深入开展“两个切实维护”的学习讨论活动，把思想真正统一到“两个切实维护”上来，真正成为全行业的共同价值追求，并在实践中努力做到，每制订一项政策，每作出一项决策，每使用一笔资金，每处理一件事情，都要认真检查对照是否符合国家利益和消费者利益，形成以维护国家利益、消费者利益为荣，以损害国家利益、消费者利益为耻的良好风尚。落实这一要求，行业所有干部职工特别是党员领导干部，在思想认识上要认真解决好以下问题：一是自觉增强党的观念和宗旨意识。各级领导干部通过党员保持先进性教育活动，就是要增强党的观念，自觉遵守党的纪律，牢记党的根本宗旨，坚持以国家和人民利益为重，真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。二是自觉提高对烟草行业行情的认识。烟草企业是专卖制度下的国有企业，必须自觉做到遵纪守法、照章纳税，实现国有资产保值增值。各级领导干部要认认真真做事，堂堂正正做人；高调做事，低调做人，真正对国家负责、对消费者负责，决不做那些有损于国家、有损于企业、有损于自身形象的事情。三是自觉树立艰苦奋斗思想。每一位党员尤其是党员领导干部都要牢记“两个务必”，真正把艰苦奋斗作为一种思想境界、一种精神追求牢固确立，并在实践中养成艰苦奋斗的良好风尚，坚决克服奢侈浪费现象。

(二)抓制度建设，规范运作程序。

制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。全行业都要结合本单位、本部门实际情况，进一步健全和完善加强内部监管的各项制度。

1.按照科学管理、民主管理、依法管理的要求，建立和完善有关生产经营、内部管理和内部控制的制度规定，完善工作规则和议事决策程序，用制度来规范管理和生产经营行为。要严格办事程序，加强过程控制。要明确每个岗位的职责，规范办事每一道程序，切实防止个人说了算和决策上的随意性。要充分发挥投资、预算、薪酬委员会等决策机构的作用，切实做到没有经过预算，任何人无权决定开支；没有经过投资委员会讨论并按规定批准，任何人不准新上项目；没有经过薪酬委员会讨论，任何人不得随意调整工资水平。要公开办事结果，接受群众监督，全面推行政务公开、司务公开、厂务公开。各单位既要重视制度的制订，更要重视加强对制度执行情况的监督、检查，对那些违反制度的行为必须严肃处理，坚决克服有章不循，违章不纠的现象。

2.按照建立现代企业制度要求，积极推进建立健全法人治理结构，形成职责明确、运转协调、相互制衡的体制和机制。国家局正在开展理顺产权关系、建立法人治理结构的试点工作。通过组建董事会、监事会，进一步规范企业重大决策行为，用现代企业制度来加强对企业的监管保证企业的平稳健康发展。

3.按照建立健全惩治和预防腐败体系和加强执政能力建设的要求，研究制定烟草行业惩防体系实施方案。要切实加强对党员领导干部的监督管理，尤其要加强对各单位主要领导的监督管理。纪检监察机构实行统一领导后，要把加强对所在单位领导班子和领导成员的监督摆在首要位置，充分履行监督职能，发挥纪检监察机构的监督作用。

为了全面了解和推进制度建设，各单位整顿办要把本单位制度建设情况进行全面清理，尚未建立的要抓紧建立，不完善的要加以完善，形成完整的制度体系，在本单位公布实施的同时报国家局。国家局利用多种方式，交流各单位制度建设经验，推动全行业加强内部管理监督的制度建设。

(三)抓专项整治，解决突出问题。

近几年，全行业在整顿规范工作中，坚持不懈地突出抓好财经秩序整顿和治理卷烟体外循环两项工作，取得了明显成效。实践充分说明，对行业存在的突出问题集中一段时间开展专项整治，是十分有效的方法。要认真总结近年来专项整顿的经验，继续深入开展专项整顿工作。

1.集中开展烟叶生产经营秩序整顿工作。要按照国家局统一要求，严查烟叶生产收购合同的签订和落实情况，加强对烟叶收购环节的监管，规范对工商企业烟叶生产扶持资金的支出管理，进一步规范烟叶复烤企业的生产经营行为，严禁违法违规加工、经营烟叶，加强对工商企业间烟叶交接环节的检查监督，根据烟叶收购的“七条要求”，加大对违法违规案件的查处力度，坚决遏制各种违规违纪问题的反弹势头。

2.继续推进专项治理卷烟体外循环工作。要严格执行卷烟生产经营的“五条纪律”，下大力解决卷烟流通环节中出现的拆单分摊、假入网销售的新问题，并做好卷烟到货确认的监督检查工作，努力实现根本性好转。

3.切实做好财经秩序专项整顿后续工作。在认真做好财经秩序专项整顿的总结工作的同时，对整顿工作和行业审计中发现的问题，要依法依规进行整改；要积极研究加强内控和监管的有效制度，建立用制度管人管钱管资产的长效机制。

4.全面开展多元化经营整顿工作。从现在起，全行业各级、各单位一律暂停新的多元化投资项目。对已投的有市场、有效益的多元化项目，需增资的必须通过严格审批。要用改革的办法解决多元化经营项目存在的问题，通过加强管理提高效益。要理顺主业与多元化经营投资关系，防止出现账外账，游离于监管之外，导致国有资产流失；投资者要认真履行出资人责任，通过董事会、监事会制度依法加强管理；对一般竞争性企业要加快改制步伐，不得凭借权力和关系参与主业关联活动和业务往来；与主业关联的企业要提高市场化水平，通过提高竞争实力，平等参与市场竞争；对长期亏损、扭亏无望的企业，要依法退出市场。凡涉及产权交易、转让，必须进行严格的资产评估。

(四)抓查处案件，严格纪律规定。

坚持严肃查处违纪违法案件，是加强内部管理监督工作十分重要的一个环节。通过查处案件，对违规违纪行为进行严肃处理，既维护纪律的严肃性，也是对广大干部职工的教育警示。烟草系统各级纪检、监察机构要加强自办案件工作，各级纪检监察机构和纪检监察干部必须忠于职守，对严重违纪案件必须进行严肃处理。通过查办案件，深入剖析案例，针对存在的问题，查找分析机制体制上的漏洞，总结教训，提出对策，完善规章制度，充分发挥查办案件在治本方面的作用。要注意办案的综合效果，搞好案例警示教育，力求达到查处一案，教育一片的目的。

三、加强领导，落实责任，确保行业内部管理监督各项工作取得成效

为了切实做好行业内部管理监督工作，行业各单位都要把加强内部管理监督工作摆到更加突出的位置，进一步加强对内部管理监督工作的领导。要形成各单位主要领导负总责、分管领导具体负责，管理监督部门为主、整顿办加强协调、各部门齐抓共管的工作机制。要切实加强各单位整顿办机构建设，抽调素质好的同志充实整顿办力量，充分发挥整顿办的牵头、指导、综合协调作用。各级领导都要选择一个联系点，总结经验，指导面上的工作深入、持久、扎实开展，真正把加强管理监督工作落到实处。要切实重视和认真做好以下几方面的工作：

(一)增强内部监管意识。

一是要强化责任观念。法人代表对企业国有资产行使经营者的权利，同时也承担着相应的责任，权利和责任是对等的。目前烟草行业产权关系尚未完全理顺，但实际上承担着资产经营、资产监管、保持国有资产保值增值的责任。烟草行业国有资产的存量和增量都很大，资产管理和投资决策比较分散，防止国有资产流失的责任更大。因此，各单位领导要从行业自律和承担法律责任的高度，真正加强内部管理监督的责任。二是要强化依法经营观念。社会主义市场经济是法治经济，法治经济的基本要求就是规范。烟草行业实行专卖专营的管理体制，不同于一般竞争性行业。行业的特殊性要求我们必须更加注重经营行为的规范。三是要强化监管观念。行业自律在很大程度上体现在监管的力度和水平上。目前行业正面临管理体制和产权制度的双重调整，随着产权关系逐步理顺，除了承担政府监管职能外，国家局和省级局还要承担出资人的监管职能和责任。各级领导要不断增强监管的自觉性，真正形成完整的监管体系,切实转变职能、转变作风、转变管理方式，提高监督和管理工作的水平。四是要强化内控观念。随着企业组织结构调整步伐的加快，联合重组后的企业资产越来越多，业务流程越来越复杂。一些总厂管辖的分厂不仅跨地区，甚至跨省份；取消县级公司法人也对地(市)级公司的效率和内控的有效性提出了新的挑战，客观上既要求企业经营者不断提高主体经营管理能力，更要求企业加强内部控制、建立自我约束的管理机制，防范内部风险。

(二)突出内部监管重点。

加强全行业内部管理监督工作，要突出抓好以下四个方面：

1.加强“两烟”生产经营全过程的管理监督。要严格执行烟草专卖法律法规，烟叶、卷烟必须严格按计划组织生产，决不允许超产、瞒产；“两烟”经营必须通过正规渠道流通，决不允许内外勾结、体外循环；同一地区同一等级烟叶、同一品牌卷烟必须执行统一价格，决不允许随意变动价格。搞好“两烟”生产经营全过程管理监督，专卖监督管理部门要切实负起责任，健全和完善监管制度，要明确专卖管理监督的对象，确定专卖管理监督的范围和重点，规定专卖管理监督的职责，确保管理到位，监督有力，制度得到有效落实。

2.加强财务审计的管理监督。要认真执行《会计法》，严格财经纪律，规范财务核算，保证会计信息真实；要认真执行国家税收法律法规，自觉依法纳税。要加强资金管理，全面推行预算管理，对投资项目、物资采购、资金流动必须严格执行制度，认真贯彻国家局制定的财务管理的“四不准”要求，防止出现漏洞；要严格审计监督，全面开展以经济责任审计为主要内容的审计工作，拓宽审计领域，加强日常审计监督，充分发挥内审机构的作用。要在切实抓紧抓好审计中披露问题整改工作的基础上，把全面预算管理作为内部控制的主线，把资金管理作为财务审计监管的重点，把投资和资产管理作为防止国有资产流失的关键环节，把加强成本费用管理作为提高企业管理水平的重要目标，把内部审计作为有效监管的重要手段，建立行业财务审计监督与管理的长效机制，确保财务审计管理监督各项工作落到实处。

3.加强对物资采购、工程建设、软件开发、卷烟促销等方面的管理监督。要认真做好对物资采购、工程建设、软件开发、卷烟促销等活动中存在的主要问题的调研工作，把易发生问题的环节、易发生问题的原因摸清楚。同时，要坚持边整边改原则，对能够纠正的问题，要立即采取措施予以纠正。

4.加强对干部选拔任用工作管理监督。要认真执行干部选拔任用条例，严格干部选拔任用程序，深化干部制度改革，扩大干部选拔任用工作民主，坚持按公道正派、德才兼备原则选拔任用干部。

(三)努力完善内部监管制度和建立监管长效机制。

各单位要按照行业加强内部监督管理工作会议上对建立监管制度方面作出的部署和要求，认真抓好落实，并在实践中进一步探索完善加强监管的长效机制。

1.要抓好职能转变。随着烟草行业产权关系的理顺，各级专卖局要退出生产经营活动，都要把加强管理监督作为主要职能，用主要的精力抓好管理监督工作。

2.要抓好日常管理监督制度的落实。各级局(公司)、工业公司的职能部门都要根据自己的职责范围，制定切实可行的加强行业和自身管理监督的具体措施。各级业务部门都要针对承担的业务范围，针对薄弱环节认真制定加强管理的制度，并自觉接受管理监督部门的监督。

3.要做好构建行业惩治和预防腐败体系工作。认真贯彻党风廉政建设责任制，切实抓好行业内部管理监督各项任务的落实，各单位要坚持在党组(党委)的统一领导下，结合烟草行业垂直管理的实际，搞好分级管理，加强逐级监督。要加强对权力运行的制约，确保对重点部位、重点环节实施有效监督。在监督对象上，要突出抓好各级领导机关和领导干部特别是“一把手”这个重点，在监督的环节和部位上，要紧紧抓住易于滋生腐败的重点环节和重点部位。要改革完善纪检监察体制。全行业直属单位纪检监察机构实行统一管理后，要加大纪检监察机构对本级领导班子和领导干部监督检查的力度，各直属单位的领导班子和领导成员要支持纪检监察机构的工作，自觉接受监督，确保权力的正确行使。

4.要进一步明确领导分工。各省局都要配备好专职副局长，具体负责专卖管理监督工作；各单位都要配备好纪检组长，具体负责党风廉政建设和反腐败工作。专职副局长、纪检组长不分管生产经营业务工作，集中精力抓好管理监督。为切实加强国有资产监管，防止国有资产流失，各省级局、公司要有一名领导分管财务、审计工作，或配好总会计师。

(四)全面落实内部监管责任。

落实监管责任，重要的是要增强事业心、责任心和责任意识，做到守土有责。主要领导要把精力放在认真贯彻执行党的路线、方针、政策和上级决定指示上，用在谋划好本单位改革发展稳定重大部署上，用在加强队伍建设、提高队伍素质上，用在解决本单位突出矛盾和问题上。各级领导要切实履行行业内部管理监督的职责，加强对行业内部管理监督工作的组织领导；各职能部门要积极履行工作职责。认真抓好管理监督工作的落实；各级纪检监察机构要加强对监督管理部门的再监督，确保管理监督到位。

烟草行业内部管理监督工作任务艰巨，责任重大。各单位要切实提高认识，统一思想，认清责任，树立信心，自觉增强行业自律意识和内部监管意识，坚持不懈地全面推进内部管理监督各项工作，努力做到“两个切实维护”，确保烟草行业持续稳定协调健康发展，为全面建设小康社会做出积极贡献。