民政局深化改革创新发展意见
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一、坚持统筹兼顾的城乡一体化发展方向
1．追求富民强镇（村）的有机统一。不断拓展农民收入的来源渠道，着力构建农民持续增收长效机制。积极探索乡（镇）域经济和村级集体经济发展的新路子，不断提高乡镇财政收入和村居集体经济收入水平，增强对农民的反哺带动能力。到2012年，全市人均GDP突破3000美元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到2万元和1万元以上，村居集体经济收入、乡镇财政收入分别达到10万元和1000万元以上。
2．坚持城乡建设发展的协同推进。全面提升规划理念，强化基础设施建设、产业发展、社会事业发展等规划之间的有机衔接，不断优化城乡空间布局规划。集中力量加快中心城市建设与发展，巩固提升县城集聚带动能力，有计划地培育区域性重点中心镇，全面启动并加快推进农民集中居住点建设，加快形成人口集中居住、产业集聚发展、功能分区合理的城乡一体化框架。到2012年，全市城市化率达到42%，三次产业比例达到16：48：36。
3．促进城乡公共服务能力的同步提升。围绕学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的总体目标，不断深化社会事业改革，吸引各类资本参与社会事业发展，努力增加城乡教育、卫生、文化等社会事业资源总量，提高公共服务产品供给质量和水平，一方面切实满足不断增加的进城农民对公共服务的需求，另一方面不断提高农村基本公共事业的服务能力和保障水平，让广大农民在改革发展中享受到更多实惠。
4．注重政府主导与市场机制的紧密结合。千方百计加大财政对“三农”投入力度，整合用好各类项目资金。切实发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，促使城镇和乡村充分发挥各自优势和作用，推动城乡劳动力、技术、资金、资源等生产要素进行合理交流和组合，促进城乡互为资源、互为市场、互为服务对象，实现城乡之间在经济、社会、文化、生态等各个方面的协调发展。
二、加快构建城乡产业联动协调发展格局
5．推动城乡产业转型升级。坚定不移地走新型工业化道路，中心城市和县区以省级开发区为载体，重点围绕机械电子、金属压延、纺织服装、食品饮料、木材加工、化工塑胶等主导产业发展，加大外引内培力度，不断做长链条、做大规模、做强集群，增强园区经济的整体竞争力和带动力。到2012年，全市规模以上工业企业达到3000户，增加值达到350亿元；早日建成6个千亿级产业集群。乡镇、村居以重点乡镇工业集中区为阵地，围绕中心城市和县区主导产业的上下延伸和相互配套，集中发展资源加工型、劳动密集型产业，实现与开发区联动发展。到2012年，全市培育5个年销售额超10亿元的重点工业集中区。大力实施“55210”工程，加快城市商业中心建设，中心城市和县城依托现有资源和产业优势，重点培育纺织品、服装、家具、建材等区域性专业市场，有条件的乡镇重点围绕特色产业建设一定规模的产品交易市场，实现产业集群与专业市场无缝对接。
6．创新现代高效农业发展机制。按照“依法、自愿、有偿”的原则，建立健全市、县、乡三级农村土地承包经营权流转服务平台，引导和鼓励农户采取转包、出租、互换、转让或股份合作等方式有序流转土地承包经营权，提高农业规模化经营水平。到2012年，全市农村土地承包经营权流转比例达到35%以上。以建设高产、优质、高效、生态、安全的现代农业为目标，深化农业科技创新体系、农技推广服务体系、农产品质量安全监管体系建设，推动农业发展方式转变，促进农业结构战略性调整，提高农业产业化水平。到2012年，全市高效农业达到330万亩、高效渔业达到80万亩、设施农业达到90万亩，高效农业亩均效益突破4000元，建成10个年产值超10亿元的高效农业产业带。充分发挥农业资源优势，积极发展城郊休闲观光农业。全面推进集体林权制度改革，实现林业有发展、农民得实惠、生态受保护。
7．加快农村新型集体经济发展。大力发展资源型、资产型、物业型、服务型的“四型”村级集体经济，着重推进以农民专业合作、社区股份合作、土地股份合作为核心的农村“三大合作”改革，搭建农村新型集体经济组织发展的新平台，到2010年，基本实现乡有示范点、村有合作社；到2012年，全市参与“三大合作”组织的农户达到40%以上。推进农民集中居住点建设过程中，在符合总体规划、不违背土地利用规划、不增加建设用地面积的前提下，允许集体经济组织结合公共服务设施建设，配套部分经营性用房，拓展村级集体经济发展空间。以项目为突破口，采取“基地+大户+大学生村官+贫困户”等形式，深入实施脱贫攻坚工程，促进经济薄弱村发展。到2012年基本消除绝对贫困现象，使全市107万低收入人口人均年纯收入达到2500元以上。
8．全方位推动全民创业。大力弘扬创业文化，借助乡镇农民创业学校、创业指导服务中心等培训平台，努力提高农民创业水平。充分发挥创业基地、创业一条街和创业合作社的作用，搭建新农村建设、社区就业服务等创业平台，为全民投资创业注入新的生机与活力。加快建立健全以创业辅导、融资担保、法律咨询、技术支持、产权交易、人才培训、信息服务等为主要内容的社会化服务体系。进一步落实鼓励创业各项优惠政策，为农民创业提供税费减免、贷款贴息及用地、用电、用水等方面的政策支持。充分发挥创业发展资金的引导带动作用，鼓励农民以土地、资金、项目、技术入股的形式，构建与“三大合作组织”更为紧密、更加规范的利益联结机制，不断增加农民财产投资性收入比重。
三、有序引导农村人口向城市、中心镇和集中居住点集聚
9．努力让农民轻松进城、廉价买房、稳定就业、舒适生活。全面推行以实际居住地登记为“居民户口”的城乡一元化户籍管理，并在就学、就业、社会保障等方面配套相关政策，让进城农民与原有的城市居民享有同等待遇。对进城购房居住的农民，给予契税补助奖励和安家补贴。支持在工业园区等农村进城务工人员较为集中的地区开发建设蓝领公寓，先由用工企业租赁，提供给务工人员居住，满一定年限后面向务工人员出售；允许退出原农村宅基地和住房的进城农民购买经济适用房等城镇保障性住房；逐步探索建立进城务工农民住房公积金制度，为符合条件的进城务工农民提供公积金贷款。到2012年，中心城市人口达到70万，沭阳、泗阳、泗洪三个县城分别达到50万、40万、40万。
10．增强重点中心镇的吸引力和集聚力。对列入规划的经济实力较强、发展潜力较大、资源特色和主导产业较为突出的中心镇给予重点支持，在产业及社会事业资源配置上予以倾斜，搭建良好的基础教育、医疗保障、科技推广、文化娱乐等社会公共产品服务平台，使重点中心镇成为有较强服务力和辐射力的农村区域性消费中心。适时推进乡镇撤扩并工作，鼓励重点中心镇与其它乡镇共建共享基础设施和公共设施，有条件的重点中心镇可成立城镇建设投资开发公司和工业功能区开发建设公司，筹集和运作城镇建设资金，加快二、三产业发展，为农村劳动力提供更大创业就业空间。到2012年，全市培育省级重点中心镇15个以上。
11．推动农民到集中居住点建房入住。通过连续投入、重点投入、集中投入，加快完善各集中居住点的基础设施配套。对在集中居住点建房的农民，可根据需要，由农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司等农村相关金融机构给予信贷支持，县区财政给予一定额度的贴息。农民在规划确定的集中居住点按规划设计要求建房后，拆除原有住房、退出原依法获得的宅基地的，由县区相关部门为新建房屋核发土地使用证和房屋产权证，允许房屋在本市有购买资格的农民之间流通交易，并以县区为单位设立农村房屋产权交易中心，专门为此类房屋上市交易提供服务。到2012年，全市农民集中居住率达到20%以上。
12．切实改善城乡人居环境。积极实施城乡水环境综合治理，进一步健全和完善“河湖长”制度，到2012年，确保实现城市和农村饮用水源地水质安全，城镇集中式饮用水源地水质达标率达到98%以上，城市生活污水处理率达到85%以上。全面推进城乡绿化建设，加快实现非耕地资源绿化全覆盖，到2012年，市区绿化覆盖率、绿地率分别达到43%和39%，全市森林覆盖率达到28%以上。深入推进以“三清三改”、“六清六建”为重点的农村环境综合整治，切实加大农村工业污染源、农业面源污染监管和治理力度，同时结合以沼气为主的清洁能源建设，科学规划种养业布局，大力发展循环农业，从根源上减少面源污染。全面推行生活垃圾“组保洁、村收集、镇转运、县处理”运作模式，到2012年，城镇生活垃圾无害化处理率达到98%以上。
四、努力推进城乡公共服务均等化
13．积极推进城乡教育协调发展。坚持教育优先发展的原则，顺应区域城市化和农民集中居住的基本趋势，不断调整优化城乡教育布局，合理配置城乡教育资源，进一步扩张中心城市和县城的优质教育资源，加快城乡中小学标准化建设，实现城乡办学条件基本均衡。强化政府保障农村义务教育投入的责任，认真落实义务教育学校教师绩效工资政策，并优先向农村义务教育学校教师倾斜。制定鼓励和支持城市中小学和优质师资到农村支教的优惠政策，促进教师区域内合理流动，努力缩小城乡教育质量差距。到2012年，中心城市和县城每1.5—1.8万人、每个乡镇均建有一所达到现代化标准的小学和初中。全市人均受教育年限提高到12年以上，初中毕业生升学率稳定在97%以上。
14．不断健全覆盖城乡的公共卫生体系和基本医疗服务制度。进一步强化政府举办公共卫生职责，加强公共卫生服务体系建设，促进基本公共卫生服务逐步均等化。继续坚持引大引外引强、靠大靠外靠强，积极引导社会资本和优质医疗资源到*兴办上规模、上档次的医疗机构，迅速扩大全市医疗资源总量，提高医疗资源质量。到2012年，市区新建三级以上综合性医院3所。加大对民办医疗机构“以奖”力度和政策扶持，促进多种所有制医疗机构共同发展。做大做优做精做强市、县、乡、村四级医疗服务体系，市级重点举办好市级综合医院、中医院、精神病院和传染病防治医院，同时鼓励支持社会力量办好二级以上各类专科医院；县级重点举办好县级综合医院和中医院，同时鼓励支持社会力量办好各类一级以上专科医院。积极鼓励优质医疗资源向广大农村辐射，引导二级以上医院到基层直接为广大人民群众服务，支持县以上医院兼并、联办或兴办优质的乡镇医院，逐步实现人才、技术、设备共享。全面完成乡镇医院和村卫生室的标准化建设，引导和鼓励高素质医务人员到乡镇医院服务，帮助乡镇医院引进具有本科以上学历和中级以上职称的医技人才，着力改善农村医疗服务条件，方便群众看病就医。每个乡镇重点办好一所乡镇医院，县城镇按每3—10万人或街道（镇）所辖范围办好一个社区卫生服务中心，每个行政村办好一个村卫生室。
15．加快构建城乡公共文化服务体系。巩固发展广播电视、文化站、图书馆、剧院等传统的公益性宣传文化阵地，加强爱国主义教育基地、文化活动中心、文化广场的建设，形成从市到村四级公共文化服务网络。全面实施“规划一批文化基础设施项目、推出一批文化产业项目、创作一批文化精品、培育一批文化企业、培养一批文化人才”的文化发展“五个一”工程。加快建成一批标志性、综合性、现代化的群众性文化体育设施工程和特色博物馆。创新公共文化服务方式和运行机制，积极推进投资主体多元化，加快形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。到2012年，新培育年销售千万元的文化企业10家以上，全市文化产业增加值占GDP比重达到1.5%以上。积极实施农村公共文化设施、广播电视基础设施、文化信息资源共享等工程建设，进一步加强乡镇（街道）综合文化站及村（社区）文化室、农家书屋标准化建设，促进先进文化向农村传播。
16．不断完善城乡社会保障制度。着眼于覆盖城乡、人人享有的目标，研究制定全市农村社会保障体系建设的整体规划，积极探索建立农民与城镇居民（职工）相衔接的社会保险机制，推进城乡社会保障制度贯通接轨。巩固完善新型农村合作医疗制度，不断提高财政投入比例和补偿标准，降低农民自付比例和报销门槛。建立健全被征地农民基本生活保障制度，把城市规划区内的失地农民全部纳入城镇社保体系，实现应保尽保、先保后征。推行农村新型养老保险制度，到2012年，基本实现全市农村居民养老保险全覆盖。完善城乡低收入群体保障标准增长机制，不断缩小城乡低保差距，提高农村优抚、五保对象供养标准，健全农村社会救助服务体系。
17．统筹城乡劳动力资源管理和就业服务。加强乡镇劳动保障所、村劳动保障工作站建设，构筑城乡就业管理服务平台及网络，逐步建立城乡统一的就业、失业登记制度和劳动力市场。坚持异地输出、就地转移、返乡创业相结合，引导劳动力在城乡之间合理有序流动，多渠道促进农民转移就业，确保每年新增就业人口10万人以上。制定完善农民进城务工和跨地区就业权益保障的政策措施，改善进城务工农民的就业环境。加强农民就业技能培训，按照实际、实用、实效原则，不断提高培训质量，扩大培训规模，提升农村劳动力就业技能和竞争能力；对农村劳动力取得职业资格证书给予适当补贴。
五、合理配置城乡生产要素资源
18．合理安排和调控城乡用地。结合农民集中居住点建设，大力实施万顷良田建设工程，通过以土地换住房、换岗位、换社保或给予一次性补偿等方式，鼓励农民自愿退出宅基地使用权。推动城乡建设用地增减挂钩，建立城乡统一的建设用地市场，以县区为单位成立农村集体建设用地储备中心，实行集体建设用地与国有土地同地同价，以公开规范的方式进行城乡土地资源的实物交易或指标交易，其中农民建设用地交易收益主要用于进城农民住房、生活保障及农村集中居住点的基础设施配套。创新土地复垦开发整理模式，确保耕地总量占补平衡有余，促进土地资源的科学配置和节约集约利用。
19．创新农村金融服务体制。积极吸引股份制商业银行、外资银行到*设立经营网点和分支机构。支持和鼓励各类金融机构到农村设立分支机构，拓展各种业务，加快培育竞争适度、开放有序、多元化、多层次的农村金融市场体系。到2012年，基本实现农村合作金融机构、农业银行和邮政储蓄银行、村镇银行以及小额贷款公司对乡镇的全覆盖。扩大农村有效担保物范围，积极探索农村土地经营权和地上建（构）筑物物权及附着物抵押质押信贷模式，增强农民土地融资能力。引导和鼓励金融机构对农村基础设施建设和农民在集中居住点建房、购房给予信贷支持。扩大政策性农业保险试点，重点推广高效农业、特色农机具等保险项目。搭建现代农业发展、小城镇建设等投融资平台，以资产资源运作吸引外来资本、社会资本投入“三农”。
20．建立完善财政支农惠农投入机制。积极推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革，明确县区、乡镇的事权和财权的责任，健全县区、乡镇财力与事权相匹配的体制。探索建立保障农村基础设施建设和公共服务开支稳定来源的机制和办法，各级财政当年土地出让金净收益不低于15%的比例专项用于对“三农”的投入。围绕各类资金的整合使用，每个县区建立总规模不低于1亿元的新农村建设专项基金，对本级财政专项资金、上级各类涉农资金以及土地经营收益进行统一管理、统一调拨、统一使用。
六、大力推进城乡管理体制创新
21．深化乡镇机构改革。逐步理顺上级部门与基层行政机构的权责关系，对能够下放的财权和行政权尽量下放。依法探索将部分县区级行政管理职能和社会管理权限向乡镇下放的具体办法，对具备一定人口规模和经济实力的重点中心镇赋予必要的城市管理权限，强化其社会管理和公共服务职能，进一步激发县区和基层的自主发展能力和创造力。
22．创新基层组织建设。大力推行乡镇党委、村（居）党组织公推直选制度，建立和完善质询、罢免、目标考核等约束和激励制度。完善村民自治，坚持依法自治，切实加强以村党组织为核心的村级组织配套建设。推进市、县（区）机关干部和乡镇干部双向交流，加大从优秀村干部中招录公务员和选任乡镇领导干部力度，激励和引导市、县（区）机关干部和高校毕业生到乡镇和村级组织任职。
推进城乡一体化发展是一项长期的综合性的系统工程，必须有计划、分步骤地推进实施，并建立一整套的统计评价、目标考核和奖惩机制。市各有关部门要根据本意见精神，结合各部门职能，制定相关实施细则。各地要结合本地区实际情况，制定推进城乡统筹发展、建设社会主义新农村的工作计划和具体措施。
