环保产业税收政策工作意见

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随着环境污染程度的加剧和污染范围的扩大，治理与改善环境状况的任务日益艰巨，要求财政提供的资金不断增加。在发达国家保护环境的各项措施中，税收具有举足轻重的作用，而征收环境保护税则是筹集环保资金的最有效方法。我国现行税法中没有以保护环境为目的针对污染行为和产品课税的专门性税种，即环境保护税(以下简称环保税)，环保资金主要通过征收排污费筹集，既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，而单纯依靠收费筹集的环保资金已经很难满足日趋严峻的环境形势的需求，开征环保税势在必行。本文通过借鉴国外发达国家在环保方面的税收政策，来完善我国税收政策对环保行业的促进。

一、环保税收政策的理论依据

资源短缺、环境污染属于市场体系之外的外部经济，不可能通过市场机制去解决，政府必须予以干预。从政府的于预行为来看，可供解决问题的方法较多，但由于环境问题本质上是一个经济问题，因而必须借助经济手段才能有效地加以解决。具体的措施包括按资源的耗用者、环境污染者所造成的破环程度对其课征环境保护税、直接管制、发售污染权、财政补贴和排污收费等。和其他手段相比较，由于环保税的最大特点是公平有效，因而从经济角度来看，它是最适选择。

课征环保税就是按资源的耗用量、环境中的排污量对资源使用者、环境污染者课税，对环境破坏越大，税负越重，破坏越小，税负越轻。征税必然要增加企业的成本，为了在激烈的竞争中，不致于被市场淘汰，企业就必须潜心研究和开发治污新方法、新技术。在资源开发利用方面，鼓励企业节约资源，提高资源利用效率，使得企业在生产过程中既能降低成本又能减少对环境的破坏，同时又能为社会提供大量满足各种要求的产品，提高社会福利水平，因而能很好地体现公平原则。

市场经济条件下，每个商品生产经营者为实现利润最大化目标而进行生产，很少考虑企业行为带来的外部负效应，结果是微观效率提高了，宏观效率却降低了，也就是说市场经济并非万能，它无法阻止环境的恶化。而开征环保税，可以减少纳税人的预期利润，从而促使他们调整自己的行为，从微观的角度看，给纳税人带来了额外的负担，但从宏观角度看，从人类长期的、共同的利益看，有利于控制和诱导资源的合理配置，为社会提供环保所需的大量资金，有助于保护生态环境，因而它的宏观效率的提高大于微观效率的降低，所以是一种行之有效的经济手段。正是由于环保税既公平又有效率，因而世界上许多国家都把它当作保护生态环境、遏制环境恶化的最佳对策之一。

二、国外环保税收政策经验借鉴

随着环境保护观念日益深入人心，越来越多的国家力求在环保市场获得优势，环保产业已成为当前国际竞争的又一热点。税收政策作为政府调控经济运行的有力手段，被各国(尤其是发达国家)政府广泛运用于促进环境与资源保护、促进环保产业发展。目前世界上有不少国家都在运用税收政策解决环保问题。由于环保税收政策种类繁多，内容和侧重点各不相同，现以几个典型税收政策为例加以介绍。

(一)征收水污染税。目前，西方的一些工业发达国家都对污染水质的行为进行课税，其中征税制度比较完善的是德国、法国和荷兰等国家。

德国从1981年起在全国范围内课征废水污染排放费。后来德国制定了《废水税法》，规定纳税人对废水的直接排放要依法纳税，征税的标准视废水的数量和危害程度而定，有关有害物质的参数根据法律规定的测算体系进行测算，如果测算值超出官方许可标准，税率得相应提高。《废水税法》还规定，当排放的废水达到特定的废水最低标准时，可以减免税款，另外，纳税人用于废水处理设施的投资可以抵免应缴税款。

法国对排放的污水征收“水污染税”，对两种来源的污水适用不同税率：对非家庭征收的“水污染税”适用于那些日排污量相当于200个人日排污量的私人和公共单位，政府对每个排污口进行测算，将其分门归类到相应的税率级次，然后根据税率和实际排污量计算收税。对家庭征收的“水污染税”适用于人口大于400人的所有城镇，是以每立方米水费附加的形式计征，附加额由政府根据每位居民日均排污量、居民人数和污水中的团状物数量计算。

荷兰早在1969年就开征了“地表水污染税”，污染全国性水系的缴中央税，污染非全国性水系的缴地方税。税率取决于废水的数量和性质，污染物质、有毒物质的含量以及污水排放的方式。荷兰全国水管会平均每年所需的运转经费达20亿荷兰盾(约台12亿美元)，其资金的重要来源是征收污染税，征税对象除企业、公司等单位外，还包括家庭和个人。可靠的资金保证使荷兰在治理污染和水利建设方面取得了巨大的成就。

(二)征收空气污染税。控制燃料中的二氧化碳排放量已经成为工业发达国家政府的一个重要课题，为此各国政府采取了一系列征税措施。

以日本为例，政府计划通过调整税收制度控制汽车废气排放量。日本运输省和环境厅于1999年11月决定，在2000年税制改革过程中，将对所有种类的汽车实行“绿色税收制度”。即根据耗油量高低设置差额税收标准，从而使消费者积极购买耗油量低的汽车。所谓“绿色税收制度”就是改变过去只对特定汽车提供税收优惠的做法，根据二氧化碳排放量的多少决定征税标准。具体做法是：对汽车税、汽车重量税和轻型汽车税等，大汽车税设定一定的标准，耗油量低于标准的税率就低，反之则将被征收高额税费。耗油量标准根据日本节能法设定。根据运输省和环境厅的粗略估计，假没“每升耗油行走12公里的汽车(日本国内汽车平均耗油标准)为基准，根据耗油量高低增加或减少汽车销售税，到2010年，仅此项措施就实现降低了123万吨二氧化碳排放量的目标。如果再将该税制扩大到汽车购置税和重量税等领域．届时二氧化碳的排放量可降低234万吨。这无疑会使因汽车废气排放而引起的大气污染状况得到明显改善。

其它工业发达国家也都对使用机动交通工具产生的污染课征环境税。大多数国家车船燃料的综合税赋都远高于其它商品，占其价格的50％左右，税收价格比最高的是丹麦，达693％：最低的是美国，也达到29％。

芬兰1990年的国家预算实施了一揽子环保计划，包括提高汽车燃油税，对安装和末安装尾气转换装置的汽车适用不同税率，对汽油车和柴油车适用差别消费税税率。从1993年起，对无硫柴油和精炼汽油适用优惠税率。此外，美国税法还规定，二氧化硫浓度达一级和二级标准的地区，每排放0.454公斤(一磅)硫分别课税15美分和10美分，以促使生产者安装污染控制设备，同时转向使用含硫量低的燃料。

环保税的实施取得了显著的社会效益和经济效益。瑞典对氮的氧化物征税的第一年(1992年)，全国氮的氧化物的排放总量比1990年减步36％，1994年又比1992年减少25％。美国通过多年的努力，利用环保税收政策，促进了生态环境的良性发展。虽然美国的汽车不断增加，实现在二氧化碳的排放量却比70年代减少99％，空气质量明显得到提高。芬兰全国二氧化碳的排放量已从80年代初的每年60万吨减少到几万吨。

(三)征收垃圾税。征收垃圾税目的是为减少垃圾的数量，减少有害物质对环境的污染，同时鼓励对垃圾的回收利用。

瑞典、加拿大、比利时都对污染环境的电池课以重税。比利时、丹麦、芬兰和加拿大的一些省份对一次性饮料包装物课税。意大利、日本对塑料袋课税。在有些国家和地区，如果回收一次性饮料包装别可以获得税收返还，比利时一次性相机课税，丹麦、美国对一次性剃刀征环保税。荷兰以每个家庭为一征收单位，人口少的可以得到一定的减免。荷兰还开征了政府垃圾收集税(各地的市政府可“在两种税之间进行选择)，根据每十家庭所产生的垃圾数量来征收，“谁造成垃圾，谁付费”，这在许多发达国家中已成为一条基木国策。

(四)税收减免优惠政策。西方工业发达国家还积极采用税收减免和优惠等政策，鼓励企业节约资源．积极治理污染，鼓励科研单位加强节能和治理污染的科技开发。这样，一方面减少发展经济对环境的破坏，促进自然资源的有效利用，另一方面可以变废为宝，提商综合效益，

德国于1996年颁市了循环经济法，使废物资源的开发利用等产业有法可依，按照“准投资，谁受益”的原则，并采取税收优惠政策等办法，积极吸引社会投资，取得了良好的效果。在有关政策的引导下，德国科学家发明了“垃圾煤饼机”可将垃圾变成煤饼用作燃料，结果使垃圾量减少到原来的1／7。

美国是利用直接税收减免和投资税收抵免等税收优惠政策来促进企业重视与加强生态保护以及充分利用有效资源的。早在20世纪60年代，美国就规定对企业研究控制污染的新技术和生产污染替代品给减免所得税的优惠。1986年又规定对企业综合利用资源的所得给予减免所得税的优惠。1991年美国23个州对循环投资给于税收抵免扣除，对购买循环利用设备免征销售税。

为促进水资源的合理利用，限制对水资源的滥采滥用，西方大多数工业发达国家课征地下水税。荷兰各省从1983年起开始课征地下水税，规定每立方米新抽取水缴税0.01荷兰盾，税收用于地下水资源的研究和保护，中央政府于1995年也开征地下水税，其中自来水公司每抽取1/2方米地下水须缴税0.34荷兰盾，其他行业抽取1立方米水缴税0.17荷兰盾。丹麦时通过管道输送的自来水课税，该税适用丁地下水和地表水，此外，还课征水资源和渔业资源保护费。

三、国外经验启示及我国环保税收政策的完善

国外环保税收政策的快速发展及其取得的积极效果，充分表明了环保税的生命力和重要作用，代表着环境保护税收政策发展的新动向。综观上述国家的环保税制都是依据“谁污染，谁缴税”的原则设置的，涉及水资源、大气、生活环境、城市环境等诸多方面，其课征范围极为广泛，并且都把环境税收取得的收入专项用于环境保护，使税收在环保工作中发挥了巨大的作用。借鉴国外经验，结合我国实际，我们可以从以下政策方面进一步加强环保工作：

(一)尽快建立环保税制框架。普遍地看，环保税制是指环境保护的专用税种及非环境专用税种中有关环境税收条款规定的总称，其基本内容由两部分构成，即以保护环境为课征目的，专门针对污染、破坏环境的行为或产品课征的特殊税种的各种规定；以及在其他税种中为保护环境而采取的各种税收调节措施，包括对排污主体为保护环境所采取的税收措施。开征环保税，从宏观上讲，环保税的负担应以满足政府为消除纳税人所造成的污染而支付的全部费用即补偿其外部成本为最低限量；从微观上讲，企业负担应高于为治理污染措施的预期边际成本。总的原则是税率不能太低，其税收负担应高于现行排放污染的收费标准。

(二)开征污染排放税。应将由环保部门征收的“排污费”改为以税收形式由税务部门征收，这既有利于提高对排污收费的法律地位，减少征收阻力，强化政府调控力度，也有利于节省征收成本。开征污染排放税的收入应作为政府的专用基金，以切实保障对环保的投入。课征范围包括排放各种废水、废气和固体废弃物的行为。根据具体课征对象可分为水污染税、空气污染税和垃圾税等。在计税时，实行以量计征。

(三)扩大资源课税范围。主要是增强资源税的环境保护功能。一是扩大征收范围，将那些必须加以保护开发和利用的资源也列入征收范围，如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等自然资源。二是调整计税依据，由现行的以销售量和自用数量为计税依据调整为以产量为计税依据，并适当提高单位计税税额，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此限制掠夺性开采与开发。三是将现行其他资源性的税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税。

(四)开设环境税。在借鉴国际环保税立法经验的基础上，尽快制定《中华人民共和国环境税法》，分期分批开征环保税。首先清费立税，将排污费改为环境税，解决水污染、大气污染；其次对工业废弃物和城市生活废弃物的征税；最后在时机成熟时对噪音等行为征税。

(五)其他税收配套措施。严格实施并研究制定对开展资源节约、废弃物循环利用和生产再生资源产品的税收优惠政策。鼓励对环保技术的研究、开发、引进和使用，鼓励环保产品的生产和使用，鼓励环保投资和环保行为。加快消费税和增值税的改革，对在生产和消费过程中产生污染的产品采用较高的消费税作为直接环境税的补充，探索实行消费型增值税。通过这些工作，使生产、消费各环节实现废弃物的减量化、无害化，实现环境治理模式由末端治理向源头和全过程控制的转变。

(六)制定环保税收优惠措施。我国现行税制中考虑环保因素而采取的税收优惠和减免措施的形式过于单一，缺乏针对性和灵活性，影响了税收优惠和减免的实施效果。需从以下方面加以改善：首先，对高科技环保产品的研究、开发和使用给予税收减免；其次，制定对再生资源业的税收政策；第三，环保企业可享受一定税收优惠；第四，在农业用地方面，利用土地增值税调整土地级差收入，对利用废渣恢复的土地给予税收优惠，对改良土壤、提高肥力、增加地力等有助于环保的农业生产活动给予减免农业税，等等。