财政管理制度改革方案

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为进一步深化我省财政国库管理制度改革，规范财政收支行为，加强财政收支管理监督，提高财政资金运行效率和使用效益，从制度上防范腐败现象的发生。根据财政部和中国人民银行印发的《财政国库管理制度改革试点方案》,结合我省实际，制定本方案。

一、改革现行财政国库管理制度的必要性

现行财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。主要表现是：重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了资金的使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。因此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。

二、财政国库管理制度改革的指导思想和原则

财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和中央、省外的成功经验，结合我省的具体情况，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政管理和监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。

财政国库管理制度改革应当遵循以下原则：

（一）规范操作程序。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、人民银行国库和银行的管理职责，不改变预算单位的资金使用权，使各项财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。

（二）强化管理监督。提高财政收支活动的透明度，不改变预算单位财务管理权和会计核算权，实现收入缴库和支出拨付全过程的有效监管。

（三）方便单位用款。逐步减少财政资金申请和拨付环节，提供优质服务，使预算单位用款更加及时和便利。

（四）分步组织实施。改革方案要体现系统性和前瞻性，并具有可操作性，循序渐进地实现改革目标。

三、财政国库管理制度改革的主要内容

财政国库管理制度改革的主要内容是：建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系的有关账户直接支付到商品和劳务供应者或用款单位的银行账户。

（一）建立国库单一账户体系

1、国库单一账户体系的构成

（1）财政部门在中国人民银行开设国库存款账户，按收入和支出设立分类账，收入按预算科目，支出按预算科目和资金使用性质进行分类明细核算。

（2）财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户，在商业银行为每个预算单位开设一个零余额账户。

（3）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。

（4）经国务院批准或授权财政部门批准预算单位开设特殊过渡性专户（以下简称特设专户）。

建立国库单一账户体系后，相应取消各类财政收入过渡性账户，取消预算单位的原有银行账户，确需另行开设银行账户的，须按规定程序报经同级财政部门和人民银行批准。预算单位的财政性资金，逐步全部纳入国库单一账户管理。

2、国库单一账户体系中各类账户的功能

（1）国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并与财政部门的零余额账户和特设专户进行清算，实现支付。

（2）财政部门的零余额账户为直接支付账户，用于记录、核算和反映财政直接支付活动，并与国库单一账户进行清算；预算单位的零余额账户，用于记录、核算和反映财政授权支付活动，并与相关账户进行资金清算。

（3）预算外资金财政专户用于记录、核算和反映纳入财政专户管理的预算外资金的收支活动，按预算单位、预算科目和资金性质进行收支分类明细核算，并用于预算外资金日常收支清算。

（4）特设专户用于记录、核算和反映特殊专项收入和有特定用途的专项资金，以及上级补助收入的收支活动，并与国库单一账户清算。

财政部门、人民银行国库、财政国库支付机构和预算单位对上述账户和专户资金活动的相关会计核算要保持一致性，并及时核对有关账务。

（二）规范收入收缴程序

收缴方式和程序。按照财政国库管理制度改革的要求，将财政预算内外收入收缴分为直接缴库和集中汇缴。

1、原则上各项财政收入（法律、法规、规章有规定的除外），均采取直接缴库方式。由缴纳义务人或缴款人按有关法律、法规规定进行缴库（户）申报，经税务机关和征管部门审核无误后，将应缴收入直接缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

实行“收（罚）缴分离”银行代收方式的，银行应于收缴的当日或次日上午前，分别将资金划解国库存款账户和预算外资金财政专户。

2、少量零散收入和法律、法规、规章规定可实行汇缴的收入，采取集中汇缴方式。由征收机关在规定的时限内，汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。

规范收入退库管理。财政收入退库，要严格依照有关国库管理的规定和程序执行。

（三）规范支出拨付程序

根据支付管理需要，按照资金的使用性质，将财政支出划分为工资支出，即预算单位的工资性支出；购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》所列品目但未达到规定数额的支出；转移支出,即拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、省对地州市的一般性转移支付等。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。

1、财政直接支付的支出及操作程序

（1）工资支出。财政安排的工资性支出，全部实行财政直接支付。具体操作程序为：预算单位按照批复的部门预算按月编制职工工资发放清册，经同级编制、人事、财政部门共同审核后，财政部门下达支付通知书，委托银行从零余额账户中直接将资金分解到职工个人工资账户上。银行同时受理预算单位委托的需在职工工资中按规定代扣代缴款项事宜。

（2）购买支出。使用财政性资金进行购买服务、货物、工程项目等支出实行财政直接支付。具体操作程序为：按照批复的部门预算和用款计划，由基层预算单位按规定提出购买支出付款申请，逐级上报一级预算单位审核汇总后，财政部门依据预算指标等文件，向银行下达支付通知书，银行直接将款项支付给商品供应者或收款人，并在支付的当日与国库单一账户和相关商业银行进行清算。

（3）转移支出。拨付企业大型工程项目或大型设备采购的资金等由财政部门直接支付给收款单位，具体支付程序比照购买支出办理。省对各级财政的专项转移支付和一般性转移支付，对企业的补助和未指明购买内容的某些专项支出等，直接支付到下级财政部门和预算单位。

2、财政授权支付的支出及操作程序

预算单位的零星支出和未实行直接支付的购买支出，实行财政授权支付方式。经财政部门授权，由预算单位在财政部门批准的用款额度内自行开具支付通知书，银行通过单位零余额账户将资金拨付到收款人账户。并于当日与国库单一账户和相关商业银行进行清算。

财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定每年年度部门预算时列出。

预算外资金的支付，逐步按上述程序实施。

四、改革的配套措施

改革现行财政国库管理制度，是一项十分庞大和复杂的系统工程。改革方案的实施，必须对相应的管理环节进行配套改革，要有信息网络和信息技术作支撑，才能保证改革试点工作的有序进行。

（一）进一步深化部门预算编制改革。全面推行部门预算改革，按照内容完整、项目明细、定额科学、程序规范的原则，更加全面、细致地编制部门预算，严格按类、款、项、目细化收支项目（预算科目），分别编到基层预算单位，同时，对一些项目的具体支付范围应作出统一的界定，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施财政国库管理制度改革创造条件。

（二）制定相关的管理制度和办法，配合国库管理制度改革。省财政厅与人民银行昆明中心支行要对预算外资金收入收缴管理、财政国库管理制度改革试点资金支付、财政国库管理制度改革试点会计核算、财政国库管理制度改革试点资金银行清算等制定相应的配套制度和管理办法，建立和完善财政收支清算、对帐、报表制度。

（三）建设财政国库管理改革资金清算和管理信息系统。在财政部的统一部署和帮助下，安排一定的专项资金，抓紧建设适应财政国库管理制度改革需求的财政、国库、银行、有关部门之间现代化网络收付、清算、管理系统，实现财政收入缴库退库、资金支付、资金清算、会计核算和信息反馈等各项业务的科学管理和安全高效运行。建立财政管理信息系统及国库操作系统，尽快引入和运用“金财工程”软件成果，完善和整合现有预算编制、预算指标管理、收入收缴、工资统发、资金拨付、预算会计等财政收付核算管理系统，统一规划、统一软件，为全面推行国库单一账户制度改革奠定基础。

（四）建立和完善财政国库支付执行机构,充实国库管理人员。实行财政国库管理制度改革，财政国库部门、人民银行国库部门和预算单位财务管理部门收付、审核等工作量大幅度增加，各地要根据改革的需要，建立健全财政国库管理机构，充实财政部门、人民银行国库管理部门和预算单位财务管理人员，加强国库管理力量，并为其提供必要的工作条件。国库管理部门要认真履行职能，办理财政直接收付的具体业务。

（五）加强监督制约机制。财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请，建立健全财政国库内部监督制约机制。中国人民银行国库部门要加强对银行财政支付清算业务的商业银行的监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用。审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全高效地运行。

五、实施步骤和要求

财政国库管理制度改革采取分步实施的办法，总体要求是：*年下半年制定改革试点方案等相关制度办法，做好各项前期准备工作；从*年开始，先在一些地区和部门进行改革试点；*年逐步扩大改革试点范围；在取得经验和完善各项改革制度办法的基础上，在*年全面推行以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。目前，要重点做好以下工作。

（一）加强改革试点工作的组织领导。财政国库管理制度改革涉及面广，财政、银行、税务和预算单位等部门的有关业务都要进行相应改革，为加强领导和组织协调工作，各地要成立财政国库管理制度改革领导机构或建立联席会议制度，由政府领导牵头，有关部门负责人参加，负责研究改革的重大政策和组织协调改革工作。

（二）确定改革试点地区和部门，选择银行。省级选择有条件的州、市作为全省财政国库管理制度改革的试点。各级政府分批选择有代表性、预算编制基础较好的部门及所属单位作为本级财政国库管理制度改革试点单位，并逐步扩大试点范围。

由各级财政部门在统发工资和政府采购资金直接支付业务银行的基础上，选择条件较好、积极性高的商业银行作为本级财政国库管理制度改革银行。也可采取招投标的方式确定银行。

财政部门委托商业银行的国库集中收付业务手续费由本级财政预算安排。

（三）进一步清理归并银行账户，规范会计账务管理。试点单位按国库单一账户体系，开设或保留有关账户，取消原有银行账户。规范帐务管理，严格按总预算会计制度、统一会计科目和统一报表制度，逐步将预算内、预算外、专项资金帐务过渡到国库单一账户体系管理。

（四）认真学习掌握改革试点的有关政策，做好改革培训工作。财政部门、人民银行要分批组织对财政、银行、预算单位有关人员的培训，统一思想，提高认识，掌握熟悉有关政策，正确运用操作程序，相互协调配合，共同做好财政国库管理制度改革工作。