水利工程管理体制改革方案县
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为建立与社会主义市场经济体制相适应的水利工程管理体制（以下简称水管体制），保证水利工程的安全运行，充分发挥水利工程的效益，确保我县经济社会实现全面、协调和可持续发展，根据省政府办公厅《印发广东省水利工程管理单位体制改革实施方案的通知》（粤府办[*]20号）和市府办《印发汕尾市水利工程管理体制改革实施方案的通知》（汕府办[*]2号），以及上级有关水利工程管理体制改革的工作部署结合我县实际，制订本实施方案。
一、水管体制改革的必要性和紧迫性
水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。新中国成立以来，我县相继建成了一大批水利工程设施，形成了防洪、排涝、灌溉、发电、供水等水利工程体系，在抗御洪、涝、潮、旱、风灾害，保障经济社会安全，促进工农业生产持续稳定发展，保护水利资源和改善生态环境等方面发挥了重要作用。但是随着社会主义市场经济体制的不断完善，水利工程管理单位（以下简称水管单位）存在的问题也日趋突出，并严重影响了其生存和发展。主要表现在：单位性质不明，定位不准；管理体制不顺，机制不活；经费来源渠道不畅，投入短缺；供水价格形成体制不合理，水费征收率低；人员过剩，素质偏低；内部管理粗放，效益低；社会保障程度低，负担沉重等等。这些问题的存在，不仅导致了一批已建水利工程老化失修，积病成险，效益严重衰减，基层水利职工生活在贫困线上，水利国有资产难以保值增值，而且对全县国民经济发展和人民生命财产安全带来隐患。因此，全面推进水管体制改革，建立适应社会主义市场经济要求的管理体制和运行机制，十分重要和紧迫。
二、改革的目标、原则和对象
（一）改革的目标。
力争用3～5年的时间，初步建立符合*县情、水情和社会主义市场经济的水管体制和运行机制：
建立职能清晰、权责明确的水管体制；建立管理科学、经营规范和良性发展的水管单位运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；建立合理的水价形成机制和完善的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策、法律法规支撑体系。
（二）改革的原则
1、效益优先原则。正确处理水利工程的社会效益与经济效益之间的关系,既要充分发挥水利工程的社会效益，又要引入市场竞争机制，降低水利工程运行管理成本，提高管理水平和经济效益。
2、建管并重原则。正确处理水利工程建设与管理的关系，既要重视水利工程建设，又要重视水利工程管理，在加大工程建设投资的同时加大对工程管理（包括非工程措施）的投入，从根本上解决“重建轻管”的问题。
3、责权利相统一原则。正确处理责、权、利的关系，既要明确各有关部门和水管单位的责任和权利，又要在水管单位内部建立有效的激励和约束机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。
4、改革、发展与稳定相协调原则。正确处理改革、发展与稳定的关系，既要从水利行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。
5、近期目标与长远发展相结合的原则。正确处理近期目标与长远发展的关系，既要努力实现水管体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。
（三）改革对象
具有独立会计核算的各类国有水管单位（水利局及各水管单位应制定具体实施方法报县政府批准）。
三、改革的主要内容
（一）明确权责，规范管理。
1、明确政府及其水行政主管部门和水管单位的管理责任。县政府应当按照行政首长负责制原则，依法保障本行政区域内水利工程的安全，限期消除险情，充分发挥水利工程的效益。
水行政主管部门对辖区内的各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和监督资产运营责任。各级水行政主管部门要按照政事分开、政企脱钩的原则，转变职能，提高管理效率和管理质量。水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全运行和发挥效益。
2、理顺水利工程管理体制。水利工程实行分级管理。大中型和对影响城镇、交通干线、工矿、学校、人口集中区安全的重要的小型水利工程，由县级以上水行政主管部门分级管理；水行政主管部门要对所管辖的国有水利工程全面进行梳理，对不符合分级管理原则的，水行政主管部门应会同同级财政、人事等有关部门及当地政府，根据水利工程现状情况，充分予以协商解决。
3、建立和完善责任追究制度。水行政主管部门管理的水利工程出现安全责任事故的，要依法依追究水行政主管部门、水管单位和当地政府防汛责任人的责任；其他单位管理的水利工程出现安全责任事故的，要依法追究业主责任以及水行政主管部门的行业管理责任。
（二）划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。
1、分类定性原则。水管单位的分类定性依照下列原则确定：一是功能原则。根据水利工程设计功能以及社会经济发展的需求确定其性质。二是收支配比原则。根据水管单位一定时期内的收支状况，确定其性质。水管单位的收入主要包括水费、电费等业主收入，按最近3～5年实际收入的平均值确定。水管单位的支出主要包括人员机构经费、离退休人员经费和工程养护经费等按政策法规规定的支出。
2、划分水管单位的类别与性质。依据上述分类定性原则，将现有水管单位分为三类并进行定性：
第一类：承担防洪、防潮、拒咸、排涝、水土保持等水利工程管理运行维护任务的水管单位，为纯公益性水管事业单位。即：只承担防洪和农业灌溉任务的水库、水闸、堤防、城市防洪（潮）等工程管理单位。
第二类：既承担防洪、防潮、拒咸、排涝、水土保持等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定其性质，收入不能够满足其按规定的正常运行管理、维修养护等应支出需要的，即不具备自收自支条件的，定性为准公益性水管事业单位；收入能够满足其按规定的正常运行管理、维修养护等应支出需要的，即具备自收自支条件的，定性为企业单位。目前已转制为企业的单位，其企业性质不变。
第三类：承担城镇供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位，为经营性水管单位，定性为企业单位。
水管单位的性质按隶属关系由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门研究确定。
3、严格定编定岗。水管事业单位的编制，由各水管单位依据水利部和财政部共同制定的《水利工程管理单位定岗标准》（试点）合理定岗定员,机构编制主管部门会同同级财政和水行政主管部门按“因事设岗、以岗定责、以工作量定员”的原则给予核定。实行水利工程运行管理与维修养护分离（以下简称管养分离）后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，以及企业性质的水管单位人员，不再核定编制。
（三）深化水管单位内部改革，推行管养分离，精简管理机构，提高养护水平，降低运行成本。
1、根据水管单位的特点，分类推进机构、人事、劳动、分配等相关制度改革。水管事业单位，根据省政府办公厅《转发国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》（粤府办）[2002]69号文的精神及有关事业单位人事制度改革的政策要求，按照精简高效的原则和事业单位改革的要求，撤并不合理的管理机构，整合资源，综合设置水管机构，严格控制人员编制；制定各类各级岗位的职责、权利、任职条件和聘用期限，全面实行竞争上岗和人员聘用制度；逐步建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的科学的人才管理机制，降低工程管理成本，提高工作效率。水管事业单位可继续执行国家统一的事业单位工资制度，也可探索多样化的内部分配制度。允许工资浮动，实行档案工资与实际收入相分离，全面推行工资浮动和绩效挂钩，扩大各水管事业单位的分配自主权，实行以岗定薪，易岗易薪的分配政策，建立起重实绩、重贡献、自主灵活的分配激励机制。
企业性质的水管单位，按照产权清晰、权责明确、管理科学的原则逐步建立现代企业管理制度。多种投资来源的水利工程单位要建立健全股东大会或董事会、监事会和经理层等有效的法人治理结构，做到自主经营、安全生产，依法纳税，自负盈亏，可持续发展。水管单位负责人由企业董事会或上级机构依照相关规定聘任，其他职工由水管单位择优聘用，并依法实行劳动合同制度，与职工签订劳动合同。要积极推行以岗位工资为主的基本工资制度，以岗定薪，工效挂钩，绩效领酬。
建立并执行管理人员持证上岗和岗位准入制度，具体办法由水行政主管部门会人事劳动部门制定。
2、规范水管单位的经营活动，严格资产管理。由财政核拨的纯公益性水管事业单位在核定的财政资金足额到位的情况下，原则上不得从事经营性活动。
中型水利工程准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益职能部门和承担供水、发电及多种经营职能部门进行严格划分，将经营部门转制为水管单位下属企业，做到事企分开、财务独立核算。
准公益性水管事业单位在核定的财政资金足额到位情况下，原则上不得兴办与水利工程无关的多种经营项目。为安置富余人员而兴办多种经营项目，应以水利工程的水土资源开发利用为主，并实行事企分开，独立核算，在条件成熟时与水管单位脱钩。
加强国有水利资产监督管理，政府应当明确国有水利资产出资人代表。无论是纯公益性、准公益性的事业或企业性质的水管单位及上级行政主管部门，对其占有和使用的经营性或非经营性国有资产，负有监督保值增值责任。除国家特别规定外，应按规定实行社会中介机构、政府审计部门的审计，逐步建立、健全各类国有资产的考核制度，接受国有资产管理机构的监督管理。
3、积极推行管养分离。纯公益、准公益性水管事业单位在工程养护维修经费确保到位的情况下，按照水利工程的性质和相关维修养护标准，积极推行水利工程管理与维修养护分离，精简管理机构，提高维修养护水平，降低运行成本。
在对水管单位规范定岗和核定管理人员编制的基础上，将水利工程维修养护业务和养护人员从水管单位剥离出来，独立或联合组建专业化的维修养护企业。随着改革的深入和维修养护企业的发育成熟，逐步通过招标方式择优确定维修养护企业。
我县根据实际情况，争取用5年时间分步推行管养分离。第一步，在水管单位内部将运行管理与维修养护业务、人员、经费分离，实行内部合同管理；第二步，组建维修养护公司，实行内部独立核算；第三步，将维修养护公司与所属水管单位彻底脱钩，水管单位通过招标方式择优确定维修养护企业，使水利工程维修养护社会化、市场化和专业化。为确保水利工程管养分离的顺利进行，财政部门要保证经核定的水利工程维修养护资金足额拨付到位。县人民政府、水行政主管部门和有关部门应当努力创造条件，培育维修养护市场，规范维修养护市场环境。管养分离的改革，要在试点的基础上，积累经验，逐步推行。
（四）建立合理的水价形成机制，强化计收管理。
1、水利工程供水水费是经营性收费。水利工程供水价格要按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则核定。对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。农业用水水价按补偿供水成本的原则核定，不计利润；非农业用水价格在补偿供水成本、费用、计提合理利润和依法计税的基础上确定。水利工程水价要根据经济发展状况、水资源状况、供水成本以及市场供求变化适时调整，分步到位，逐步理顺。县水利工程供水价格由县人民政府制订。制定和调整水利工程供水价格，列入价格听证目录的水利工程供水价格的制订或调整价格时实行价格听证。
2、强化计收管理。水利工程供工业用水和生活用水必须实行按量计费，农业用水要逐步推行计量供水，按量收费的供水管理体制。建立农业供水水费公示制度，实行水价、用水量、水费“三公开”，提高透明度，接受民主监督，规范收费行为，减少收取水费的中间环节。严禁在收取水费中搭车收费、任意加价和截留挪用。
推进节水型社会建设，实行计划用水、节约用水，用水户超定额用水实行累进加价。
水费由供水经营者组织收取，可采取自行收取或委托其它合法中间机构收取的方法进行收取。积极培育农村用水户合作组织，加强农业用水水费的计收和管理。
供水经营者与用水户要通过签订供用水合同，明确双方的权利和义务。要充分发挥有关职能部门和用水户的监督作用，促进供水经营者降低供水成本。
（五）规范财政供养范围的支付方式，畅通水管单位资金来源渠道。
1、根据水管单位的类别和性质,采取不同的财政保障政策和财政支付方式。纯公益性水管事业单位经费由财政核拨，其编制内的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政保障,年度经费标准按当地财政年度部门预算财政核拨事业单位标准核定。工程日常维修养护岁修经费由同级水行政主管部门和财政部门审核批准后在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造投资纳入水利固定资产投资计划,按照水利基本建设的有关程序,由水行政主管部门编制建议计划报送同级发展改革部门会财政部门审核后，按有关政策上报上一级申请投资，不足部分由当地财政部门筹集配套，列入年度部门预算给予安排，并实行财政直接支付。
准公益性水管事业单位经费由财政核补，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出由同级财政按有关规定核定，并根据水管单位收入情况确定财政补贴标准；更新改造费用来源与纯公益性工程相同。经营性部分的人员费用，工程日常运行、维修养护经费列入工程运行成本，由水管单位负担，工程更新改造费用在提取的折旧资金中列支。准公益性水管事业单位的经营性资产收益和其它收益要纳入单位经费预算。水行政主管部门要按规定向财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况。财政部门根据该类水管单位各种收益的变化情况,实行动态核算，并适时调整财政补贴额度。
企业性质的水管单位，其所管水利工程的运行管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集，财政不予补贴，工程运行、管理和维修养护的资金列入成本核算。企业性质的水管单位要加强资金积累，按照现代企业制度运营，提高抗风险能力,确保水利工程维修养护资金的足额到位,保证水利工程的安全有效运行，按期回收工程建设成本，并实现良性循环。
2、积极筹集水利工程维修养护岁修资金。为保障水管体制改革的顺利实施，县、镇政府要按照分级管理的原则，合理调整本级财政支出中水利支出的结构，视本级财力状况逐步增加对水利工程管理的投入，适当调整水利支出。按照事权和财权相统一的原则，分级负责公益性资产日常维修养护资金的筹集，确保资金的及时到位。各级政府必须按照《广东省实施<水利建设基金筹集和使用管理暂行办法>细则》的规定，足额计提水利建设基金。
各级水利工程维修养护岁修资金来源：⑴上级用于水利工程管理运行、维修养护的各项补助；⑵水利建设基金；⑶堤围防护费；⑷水资源费；⑸财政预算资金。
3、改革财政资金拨付方式，推行财政国库集中支付和财政直接支付。
4、严格资金的筹集和管理。所有水利行政事业性收费严格实行财政“收支两条线”管理。县水行政主管部门要切实加强水利规费的征收、使用及监督管理，保证各项水利规费足额征收。准公益性水管单位经营性资产部分及经营性水管单位必须按财政部颁发的《水利工程管理单位财务会计制度》规定提取工程折旧。各有关部门和单位要严格按照有关规定加强对工程维修养护经费、更新改造经费及准公益性、经营性水管单位提取的工程折旧资金的管理，加强各项资金使用情况的审计和监督，严禁挪作他用，确保专款专用。
5、在合理、正确划分水管单位的类别和性质，以及严格定编定岗工作完成后，县财政部门要及时将核定的纯公益性和准公益性水管事业单位的人员经费、公用经费和维修养护岁修经费，列入本级财政年度预算安排，并按照部门预算编制要求，列入单位年度部门预算。
（六）积极推进水利工程产权制度改革
按照中央提出建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度的要求，积极推进水利工程产权制度改革。国有水利资产的管理应当以产权为纽带，坚持产权清晰、权责明确，政企、政事分开，财产所有权与使用权、经营权分离的原则。经营性国有水利资产要逐步进行产权制度改革，实现产权社会化和市场化。积极探索非经营性国有水利资产和资源性水利国有资产的产权改革，探索公益性和准公益性水利工程的社会化和市场化管理。产权制度改革必须坚持产权清晰、政企分开、平等互利和等价有偿的原则。水行政主管部门要协同同级国有资产主管部门加强对国有水利资产监督管理，加强行业监督，依法规范水管单位的管理行为积极引导和扶持水管单位的良性发展。
产权制度改革要依法进行产权界定、产权评估和产权登记，实现产权清晰化，确保国有水利资产的安全、完整。对于经营性国有水利资产，可以通过产权交易的方式，广泛吸收社会资金参与水利投资和经营，使水利工程的产权多元化，分散股权和投资风险。建立和健全产权市场化的机制，既要积极推进产权交易，又要规范产权交易行为，防止国有水利资产流失，维护产权交易市场的公开、公平和公正。积极开拓产权市场化的途径，可以通过中外合资合作、公司联营、租赁、公有民营或民有民营、兼并、拍卖、债权股份化或债务等值化等形式，推进产权市场化。产权交易的收益按有关规定主要用于当地水利发展事业。
国有水利工程的产权制度改革，由水管单位提出方案，经同级水行政主管部门和国有资产主管部门同意，按规定和程序报县人民政府批准后实施。上级投资或补助占30%（含30%）以上的水利工程，产权改革方案须经上一级水行政主管部门审核同意。
县人民政府可以按照《公司法》的规定和现代企业制度的要求，组建国有水利投资公司或国有水利工程管理公司。国有水利投资公司按照市场化的要求，负责筹集和运营水利建设资金，对其投入水利工程的资本行使出资人的权利。国有水利工程管理公司负责经营性或定性为企业性质的准公益性水利工程的经营管理，对其管理的水利工程行使经营者的权利，保证水利工程的安全和正常运行，发挥水利工程的效益，实现水利资本的保值和增值。国有水利投资公司或国有水利工程管理公司应当建立健全法人治理结构，完善决策、执行和监督的约束机制。国有水利投资公司和国有水利工程管理公司依法独立经营，接受国有资产管理部门的指导、监督和水行政主管部门的行业管理。
开放水利投资市场。按照“谁投资，谁受益”的原则，鼓励民间资本和民营企业参与水利工程的建设和管理。水利工程投资和管理单位以其经营管理的资产独立承担民事责任。
三、改革的主要措施
（一）加强领导，积极稳妥地推进改革。
1、加强领导。水管体制改革工作政策性强，牵涉面广，任务艰巨，县政府必须高度重视，加强对水管体制改革工作的领导,成立*县水利工程管理单位体制改革领导小组，根据省、市的实施方案，结合实际，推动本县的水管体制改革。同时,广泛宣传国务院的《实施意见》和省的《实施方案》，宣传水管体制改革的必要性和重要性,为改革营造良好的氛围。
2．经县政府批准的，由县水行政主管部门会同发展改革、财政、机构编制、劳动保障等部门，依据国务院实施意见和省、市实施方案，结合本地区实际，制订本地区水管体制改革实施方案，在实施过程中，政府和水行政等有关主管部门必须各司其职，完成水管体制改革任务。对贯彻落实《实施方案》措施不力的，市、县将对其限制安排水利投资；在限期内未能完成水管体制改革任务的，将对其暂停安排水利投资，直到完成水管体制改革任务为止。
（二）妥善安置分流人员。
水管单位要在定编定岗的基础上，广开就业渠道，妥善安置分流人员。安置富余分流人员的途径和方法按省政府《实施方案》的6条途径和市政府《实施方案》，以及和参照我县有关企事业单位分流安置的政策规定执行。但退休和离岗退养时限放宽至2006年12月31日前，县政府和水行政主管部门、劳动和社会保障、人事部门要积极做好统筹安排和协调工作，确保社会稳定。
（三）落实各项社会保障政策。
在全国统一的事业单位养老保险改革方案出台前，水管事业单位仍维持现行养老制度。
水管单位要为受聘人员依法办理各项社会保险手续，按规定享受各项社会保险待遇。具体方法按省、市政府《实施方案》和县相关政策执行。
（四）执行税收扶持政策。
准公益性水管单位、实行管养分离后从水管单位中分离出来的维修养护企业，以及为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业，按照有关税收法律法规的规定，享受有关税收优惠政策。
（五）建管并重，为工程管理创造条件。
进一步完善新建水利工程的建设管理体制。全面实行建设项目法人责任制、招标投标制和工程监理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。
新建、改建、扩建、除险加固工程,在可行性研究及初步设计阶段,需根据《水库工程管理设计规范》、《水闸工程管理设计规范》、《堤防工程管理设计规范》、《泵站技术管理规范》及水利部、省、市的有关文件规定，编制工程管理设计方案。工程管理方案设计应包括下面的内容：⑴管理条件,包括管理机构、人员编制、运行管理以及维修养护经费来源；⑵工程管理和保护范围；⑶管理设施，包括管理用房和交通、通讯设施；⑷安全监测设计；⑸控制运用设计；⑹信息管理设计；⑺水价、电价方案。对新建、改建、扩建、除险加固水利工程，在上报可行性研究报告时须附以上工程管理方案，凡是没有管理方案的工程一律不予审批。
在工程建设过程中，工程管理、监测、信息管理等设施要与主体工程同步实施，对工程管理设计内容未完成的工程不予验收。工程竣工前要完成确权划界及发证工作。
对新建水利工程，水行政主管部门对其管理体制的建立和完善负有监督职责。监督内容包括管理设施配置标准和管理机构设置、人员编制标准以及运行管理的监管等。
（六）加强水利工程的环境与安全管理。
1、加强环境保护。水利工程的建设与管理要遵循国家环保法律法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。进行水利工程建设，要严格执行环境影响评价制度和环境保护“三同时”制度。水管单位要做好水利工程管理范围内防护林（草）建设和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境，有生活供水任务的水利工程，在其管理和保护范围内严禁兴建污染水体的生产经营项目。
各级政府要按照国家有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程用地的确权划界工作，明确水利工程的土地权属和管理保护范围。
2、强化安全管理。各级政府和水行政主管部门要牢固树立“安全责任重于泰山”的安全意识,强化水利工程的安全管理，落实水利工程安全责任人，建立、健全安全责任制，确保工程安全运行。
3、推行水利工程目标管理。水管单位要依法进行工程管理，落实管理责任制，全面推行水利工程目标管理，严格按照考核标准加强水利工程目标管理考核评定工作，规范管理工作，提高管理水平，确保工程正常运行。
4、建立水管体制改革信息交流制度。为进一步掌握全省水管体制改革动态，及时通报各地改革进展情况，推广改革的好经验、好做法，省将建立水管体制改革信息交流制度，定期通报我省水管体制改革工作动态。县每一季度将水管体制改革工作进展情况报省水利厅。
四、水管体制改革的实施步骤
水管体制改革工作分四个阶段进行：
（一）调查摸底和制订实施方案阶段。县应组织力量，对所属水管单位进行普查和典型调查，摸清水管单位的现状和存在的问题，在此基础上，依据省、市《实施方案》制订本县实施方案。水管单位定岗定编和经费测算及实施方案要在*年7月中旬前完成，经水利行政主管部门审核后报同级政府批准实施。并报上一级水行政主管部门备案。
（二）先行点实施阶段。县根据实施方案，选择具有代表性的水管单位作为先行点，进行跟踪研究。对改革中出现的新情况、新问题，要及时研究，及时处理。通过改革先行点，积累经验，以点带面，促进本地区的水管体制改革工作。省、市、县（区）水管体制改革试点单位改革工作要在*年8月底前完成，并先行会同有关部门进行验收和总结。
（三）全面实施阶段。在开展先行点改革取得经验的基础上，全面推进水管体制改革。全县水管体制的改革工作在*年底前全面完成。
（四）验收总结阶段。2009年6月底前，按分级管理的原则，对水管单位体制改革工作进行全面验收、总结。
