民政局城市基层管理体制改革方案

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为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发〔*〕23号）和《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发〈省民政厅关于在全省推进城市社区建设的意见〉的通知》（粤办发〔*〕8号）精神，现结合市委提出的努力把*建设成为以国际制造业名城为特色的现代化中心城市这一中心任务，对我市城市社区建设工作提出如下实施方案。

一、指导思想

以邓小平理论、同志“*”的重要思想和党的*大精神为指导，以加强城市基层管理体制改革为重点，以理顺社区关系为突破口，以发展社区服务为龙头，以推进社区信息化为动力，以创建文明社区活动为载体，以提高人民群众的生活质量为根本出发点，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和基层群众性自治组织建设，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进我市经济和社会的协调发展。

二、总体目标

“*”期间，围绕我市建设现代化中心城市的发展目标和“一网两区三张牌”的工作思路，建立党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的社区管理体制，健全社区建设组织体系和工作机制，整合社区资源，形成以镇区党委为领导核心，调动各方力量共同参与社区建设的新格局，建设配套合理、档次较高的社区基础设施和灵活沟通、快速反应的社区信息网络，提高社区居民群众思想文化素质和生活质量，建设环境整洁优美、管理规范有序、服务网络完善、资源共享互惠、文体活动活跃、教育多样广泛、人际关系和谐、社会治安良好的现代文明社区。

三、基本原则

（一）以人为本，服务居民。

社区建设以不断满足社区居民的社会服务需求，提高居民的生活质量、文明程度为目标，以社区居民最广泛的参与为根本，把人的积极性、创造性和优良品德最大限度地发挥出来，实现社区的全面进步。

（二）民主管理，依法自治。

社区建设工作要坚持在党和政府的领导下逐步推行。社区居委会依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，开展自我管理、自我教育、自我服务活动。

（三）资源共享，共驻共建。

充分调动社区内的机关、企、事业单位、社会中介组织、居民群众等一切社会力量参与社区建设，最大限度地实现社区资源共有、共享，形成共驻社区、共建社区的良好氛围。

（四）发挥优势，突出特色。

从各镇区的实际情况出发，既坚持社区建设基本原则，也敢于改革创新，发挥各自的优势，突出地方特色。

（五）责权统一，落实有序。

进一步完善“两级政府，三级管理，四级落实”的管理体制，明确社区与各级政府的职责。要按照“权随责走，责随事转”的基本原则，有关部门要从本部门职能要求和工作特点出发，实行权随责走，责随事转，工作重心下移，关心和支持社区建设，热情为社区服务，增强社区的凝聚力，使社区建设的各项工作落到实处。

（六）因地制宜，循序渐进。

各镇区在认真调查研究的基础上，以解决社区成员关注的热点、难点问题为出发点和落脚点，制定科学合理的社区建设发展规划。社区建设内容主要包括：社区组织、社区服务、社区文化、社区治安、社区卫生、社区计生、社区环境等。在构建社区框架阶段，各镇区要从实际出发，结合现状和今后发展规划决定社区的设置，确定社区建设的工作重点。在整体推进社区建设工作中，要依据各个社区的社情民意，本着“先易后难、注重实效”的原则，逐个社区进行指导，力求符合实际，建有实效，逐步实现社区建设的总体目标。

四、工作内容

（一）完善新型社区的管理体制，调整居委会设置，划分、建立新社区。

调整、划分社区工作包括三个方面：一是对现有的居委会设置进行调整，重新规划、合并；二是对未设置居委会的新城区进行规划，设立新型社区，做到城市发展到哪里，城市社区就建到哪里，使城区地域与社区建设同步；三是对辖区内符合条件的住宅小区，设立社区居委会。

社区居委会一般以1000—*户为宜，原则上一个社区设立一个居委会，冠名为“××社区居民委员会”。社区居委会一般由主任、副主任和委员共5至9人组成。社区调整、划分、设立由各镇区在充分调研和征求居民意见的基础上制定具体方案，报市政府批准。

划分社区居委会要把握四个原则：

1、地域性原则。要按照自然道路、河流、街、巷道形成的地块来规划社区，保持地域完整性，做到地缘关系明确，地域范围清晰、不交错。

2、功能性原则。即调整、划分社区要改变过去资源分割、重复建设的不足，顾及资源分布，整合资源，增强社区服务居民、管理社区、公告社会事务、办理社区公益事业等功能。

3、自治性原则。社区建设的最终目标就是实现社区居民自治，让社区居民自己管理自己，自己办理自己的事情。因此，调整划分社区要方便社区居民自治。

4、利益共同性原则。共同利益是培养居民社区意识的重要前提。要把共同享有共同经济、福利、环境、安全等方面利益的居民、单位划入一个社区，以此调动居民群众参与、管理社区事务的积极性，推动社区建设的发展。

按照上述原则划分为地缘型（即以街区巷道、道路河流自然地域划分而成的社区）、单元型（即以商业住宅小区、封闭居民小区划分而成的社区）、单位型（即以机关、企事业单位职工家属聚居区、以大型工矿企业为依托的城市居民区）和综合型（即以集居住、旅游、商务、文化、体育等不同功能特点划分而成的社区）四种类型社区。

（二）逐步进行“城中村”的改制。

农村城市化是现代化的重要内容和标志，是实践市委提出的把*建设成为以国际制造业名城为特色的现代化中心城市、率先基本实现现代化的重大战略举措。有条件的镇区要积极推进“城中村”改制工作，凡城市总体规划划定的规划建成区范围内的“城中村”，居民人口占本村一半以上，或者人均耕地面积低于本市人均三分之一的，都必须进行改制，把农村转变为城市，农民转变为城市居民，使村庄变成城市社区。在“城中村”改制工作中应注意如下几个问题。

第一、坚持以原村委会管辖范围设立一个社区居委会的原则，确实要分设的，要征得多数村民同意，并报市人民政府批准。

第二、坚持集体财产所有权不变和集体财产处理权归村民的原则。村民委员会改为社区居委会后，集体财产权属关系不变，原属于村民集体所有制的财产仍属改变了身份的居民所有。对原集体经济的处理，原则上由原村民自己定，处理形式可以多种多样，可以拍卖，拍卖的资金在解决原村民养老保险和社区内公共设施后，再量化到人；也可以由原村民选举产生的管理人员经营管理。

第三、坚持与原城市居民同等福利待遇的原则。村民委员会变居委会、村民变为居民后，各镇区及各部门要切实保障他们的各项权利，在市政建设、环境卫生、医疗保健、社会保险、最低生活保障、文化教育等关系居民切身利益的事情上要实现与原城市居民同等的待遇。

第四、实行直接选举等制度不变原则。“村改居”以后，社区居委会仍然要按《广东省实施〈中华人民共和国居民委员会组织法〉办法》规定，实行直接民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

第五、保持“村改居”后的稳定原则。各镇区、各单位要积极研究解决改造“城中村”时碰到的如农民集体所有土地、宅基地、税收、计划生育等政策问题配套政策，使“城中村”改造顺利进行。

（三）明确社区居委会的任务。

根据《居委会组织法》第三条的规定，社区居委会作为居民自治组织，有以下六项任务：

1、宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

2、办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；

3、调解民间纠纷；

4、协助维护社会治安；

5、协助镇区或其派出机关，做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；

6、向镇区或其派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

社区居委会的任务和职能以服务为主，不能随意扩大，更不能赋予行政以至执法上的权限。

（四）落实工作经费。

切实解决社区居委会工作人员经费、办公经费和社区建设经费问题。根据《实施办法》规定，社区居委会专职人员的编制由当地政府根据《广东省实施〈中华人民共和国居民委员会组织法〉办法》第五条及《广东省城市基层管理体制工作实施方案》规定范围内结合各地实际情况确定，其待遇由当地政府参照当地事业单位工作人员的经费标准核补；兼职人员的报酬采用误工补贴的办法给予补贴。社区居委会成员及社区聘请的专职工作者的经费和社区的办公经费，应纳入镇区的财政预算，以切实保证社区居委会工作人员经费和办公经费得到落实。社区各项建设经费（社区公益事业、基础设施建设、开展社区建设活动的经费等），通过多形式、多渠道筹措资金解决。

（五）推进社区各项工作建设。

在完成城市基层管理体制改革，重新划分社区居委会后，各镇区要积极推进社区各项工作建设。

1、社区组织建设。包括社区党组织、社区自治组织、社区群众团体和社区中介组织建设等等。

2、逐步推进社区服务。包括面向社区居民提供便民利民服务；面向社会特殊、困难群体和老年人、残疾人的社会救助、社会福利服务；面向社区失业人员的劳动就业、生活保障服务；面向社区居民及外来暂住人员的生活居住、劳动就业、医疗教育、娱乐休闲服务等等。

3、搞好社区卫生和环境建设。社区卫生包括社区的医疗、康复、保健、预防、健康、计划生育等工作；社区环境建设包括市容卫生、环境保护以及社区绿化、美化、净化、亮化、效能化等方面。

4、抓好社区治安管理。包括社区的治安保卫、综合治理、民事调解、安置帮教和创建“安全小区”等活动。

5、大力发展社区文化。包括社区文化设施、体育场地建设和社区群众性文化、教育、科普、体育、娱乐等活动。

五、时间安排

我市社区建设按“总体规划，分步实施”的原则，在“*”期间分两个阶段进行。

第一阶段，改革城市基层管理体制和农村村委会改为居委会试点工作。*年10月31日前完成。

今年8月15日前，作为全市试点的莞城、石龙、东城等镇区，要制定好城市基层管理体制改革和村委会改为城市社区居委会工作方案，并依照规定办理审批手续；9月底前全面完成城市基层管理体制改革工作；10月31日前完成总结验收工作。检查验收先自查，发现问题及时纠正，做好补缺工作。市进行全面检查总结。同时，按照民政部下发的《全国城市社区建设示范活动指导纲要》、《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》的要求和省的部署开展创建示范街道、示范社区活动和实施“老人星光计划”活动。

其他有条件的镇区要从实际出发，在调查研究和广泛征求各方面意见的基础上，逐步铺开改革城市基层管理体制，推进社区建设工作。同时，积极探索符合各自实际的村委会改为社区居委会的新路子。10月31日前出台村委会改为社区居委会实施方案，并报市府审批。

第二阶段（*-*年），全面推进我市社区建设。

（一）加强社区组织建设。

1、建立社区党组织。按照《中国共产党章程》的规定，从有利于加强党对社区的领导、有利于加强社区建设、有利于发挥社区党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用出发，以新划定的社区为单位，凡有3名以上正式党员的社区可单独建立党支部。原则上一个社区设立一个社区党支部，命名为“××社区党支部”。党支部设支委3—5人，其中书记1人，副书记1—2人。社区党组织由社区党员大会或党员代表大会选举产生，每届任期3年。社区党组织负责本社区的宣传、贯彻党的路线、方针、政策，团结和带领社区广大党员和群众，完成社区建设的各项任务。社区党组织要切实领导并指导好团组织和社区妇女组织的建设工作。

2、建立社区居民自治组织。社区居民自治组织包括社区居委会、社区居民会议以及社区居民小组。政府各部门不得在社区居委会设立基层组织。社区居民会议有三种形式：一是由全体年满18周岁以上的居民参加的居民会议；二是由户代表参加的居民会议；三是由居民代表和驻区单位代表参加的居民会议。在居民会议难以召集的情况下，居民会议授权居民代表会议行使职权。社区居民代表会议是社区居民代表和社区内单位代表参加的会议。居民代表的数量按30—50户选1名核定。社区成员单位的代表名额由社区与社区成员单位商定。

社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的城市基层群众自治组织，社区居委会成员依法选举产生，每届任期3年。社区居委会向社区居民会议负责并报告工作。

社区居委会成员的人数按照《广东省实施〈中华人民共和国居民委员会组织法〉办法》（以下简称《实施办法》）第五条的规定，实行职数（人数）与户数挂钩：①1000户以下的可以设5人；②1001—*户的可以设7人；③*户以上的可以设9人。社区居委会成员根据需要安排为专职或者兼职。社区居委会可以根据工作任务和经费情况聘请专职社区工作者。要引导选民把思想作风好、办事公道、廉洁正派、热心为社区居民服务、年富力强的人选为社区居委会成员。

社区居委会成员的选举办法参照《广东省村民委员会选举办法》办理。

3、设立社区居民小组。社区居民小组的划分由社区居委会根据社区的规模、生活的实际情况和居民的意见提出分设计划，报镇人民政府（区办事处）批准。

4、加强社区群众团体建设。以新规划的社区为单位，有3名以上团员的可建立团支部，有30名以上团员的可建团总支部。原则上一个社区设立一个社区团组织，团组织设委员3-7人，其中书记1人，副书记1-2人。社区团组织由社区团员大会或团员代表大会选举产生，每届任期2年。社区可建立青年志愿者服务站（队），定期开展青年志愿活动。社区妇联组织依有关规定设立，按妇联组织职责开展工作。

（二）逐步理顺政府与社区居委会的关系。

改革城市基层管理体制的一项重要任务是划清政府和社区的职责，做到政府依法行政、社区依法自治。镇人民政府（区办事处）对于社区内的市政、市容、环境、绿化、市场、物价、城建、治安、计生、卫生、科普、民政等繁杂的行政管理任务，要进行疏理，凡是《地方组织法》规定的政府职能，应由政府独立完成，不得推给社区；政府直接完成有困难的，可通过采取公开投标的办法，由企事业单位、社区中介组织、社区或个体工商业者竞标来完成；属于政府行政管理方面的事项，政府不能直接完成而又不能公开招标、只能委托社区完成的，政府和社区要按照权利和义务、劳动与报酬对等的原则，协商一致，签订合同。

（三）建立健全社区居民议事决策制度。

推进社区居民自治是社区建设的一个主要目标。各镇区要建立健全以社区居民会议或社区居民代表会议为主要形式的民主决策，依照法律法规，结合本地实际，制定社区居民会议和居民代表会议的具体职责，以及会议规则、会议程序、议事办法，明确社区居民代表的权利和义务。凡社区的大事尤其是与社区居民切身利益密切相关的事项，如社区居委会专、兼职工作人员的确定，社区集体经济所得收益的使用，社区公益事业的建设及经费筹集方案，社区集体经济项目及公益事业立项和承包方案，居委会3年任期目标和年度计划，居民公约和居民自治章程的制定和修订，居委会政务公开的具体办法和要求等，都要提交社区居民会议讨论，按民主的原则做出决定，真正做到民主决策。

（四）完善社区基础设施。

1、各镇区要筹建社区服务热线电话或电脑网络服务咨询平台；要建设一个面积1000平方米以上，具有指导、示范、辐射、培训等多功能的社区服务中心，开办福利性、公益性的服务项目（包括老年福利服务项目或老人活动中心）；一个不少于30个床位的敬老院（老人公寓）；一条社区服务项目齐全的自然街道。

2、各社区居委会要有一个固定的面积不少于30平方米的社区服务站；有一个具有社区特色、能代表当地服务水平的服务项目；有一批小型分散、方便实用的便民利民服务网点，如小广场、小乐园、小绿地等休闲活动场所。应配套建设高档次的公共厕所、垃圾转运站等公共卫生设施。

六、切实加强领导

改革城市基层管理体制、把城市居委会改为城市社区居委会工作由省委、省政府统一部署，在市委、市政府的领导下，各镇区负责组织实施，市、镇区民政部门负责指导和日常工作，有关部门分工协作，各负其责，保证工作顺利进行。

（一）建立健全社区建设领导机构和工作机构。

各镇区要成立社区建设工作领导小组，做到由党政主要领导亲自挂帅，分管领导主抓，各职能部门广泛参与，形成合力。各级民政部门要在社区建设领导小组的领导下，当好党委、政府的参谋，负责本地区社区建设的工作规划，协调和解决好有关难点问题。

（二）加大社区建设宣传力度。

把社区建设的宣传发动贯穿于各项工作的始终，充分利用各种媒体，大力宣传社区建设的目的、意义和作用，使参与社区建设成为社区群众和社区单位的自觉行动。

（三）各职能部门要各负其责，密切配合。

在市委、市政府的领导下，市各部门和单位要各司其职、各负其责，相互配合支持，共同推进我市社区建设。各级政府及其职能部门要按照“小政府、大社会”、“小社区、大服务”的改革思路，将适合由社区承担的公益性、社会性、群众性的职能下放给社区，并按照“权随责走、费随事转”的原则移交工作经费，赋予社区综合管理职责，增强社区功能。社区建设经费要列入各级财政的年度预算。各级民政要发挥参谋助手、综合协调和监督检查的作用，努力形成党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。

各地要把宣传教育贯穿改革城市基层管理体制工作的全过程，教育居民群众珍惜自己的民主权利，增强社区意识；要结合城市基层管理体制改革工作，对原居委会的集体经济进行清产核资，由社区居委会接管，保证集体资产不流失；由几个居委会合并的社区，如属全体居民所有的集体经济，仍由原居委会的居民所有，社区居委会不能平调；原居委会的债权债务，要依法妥善处理；要妥善安置原居委会工作人员，尽量续聘为社区工作人员。

七、注意问题

（一）城市基层管理体制改革工作政策性强，涉及面广，工作量大，难度也大，各镇区要把这项工作列入党委和政府重要议事日程，切实加强组织领导。党政主要领导要亲自抓，多作调查研究，掌握调整划分居委会、社区居委会选举工作中出现的新情况、新问题，分析研究对策，提出解决问题的办法，保证城市基层管理体制改革和加强社区建设的顺利进行。

（二）要把宣传教育贯穿城市基层管理体制改革工作的全过程，坚持依法选举。要教育居民群众珍惜自己的民主权利，不断增强社区意识，引导居民群众把那些遵纪守法、办事公道、廉洁奉公、热心为居民服务、有组织领导能力的优秀人才选进社区居委会班子。

（三）要结合社区划分工作，对居委会的集体经济进行清产核资，由社区居委会接管，保证集体资产不流失。由几个居委会合并的社区，对原居委会的债务，属正常、合法的，由新设立的社区居委会承担；如有争议，由镇区负责协调解决。

（四）要妥善安置原居委会工作人员，原选聘的人员要通过法定程序选为社区居委会成员，落选的可以聘为社区工作人员。

（五）对于机关、学校、工厂、企业等职工家属聚居地设立的单位型社区，要设立若干家属委员会，家属委员会的性质、规模同社区居委会，规模太小，确实不能建立家属委员会的，可就近纳入地缘型社区。