发改委统筹城乡发展方案

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一、基本原则

理清思路，加快发展。紧紧围绕县第十次党代会确定的总体发展思路和“一个提前，四个翻番，四个明显提高”奋斗目标，大抓项目、抓大项目，大抓整合、抓大整合，大抓环境、抓大环境，在加快

发展中破解难题，在破解难题中实现发展。

突出重点，注重特色。立足区位条件、资源禀赋、产业基础和发展环境，突破性发展城乡产业，高标准完善城乡公共服务和保障体系，高速度推进基础设施建设，更加重视生态环境保护，以崭新的

理念和意识，推进城乡统筹发展。

产业互动，梯次推进。把产业互动作为解决城乡分割、促进城乡统筹发展的突破口，做优一产，做强二产，提升三产，大力推进一、二、三产互促共进，先易后难，以点带面，形成梯次推进的区域

发展新格局。

尊重规律，又好又快。尊重自然、社会和经济规律，建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系；高起点规划、高标准建设、高速度推进、高水平管理，建设统筹城乡发展的精品工程，实现经济效益

、社会效益和生态效益互促共赢。

改革创新，激活要素。在机制体制、政策体系、权责分配、生产要素的自由流动、城乡优势定位及广泛协作上大胆改革，在土地、市场、户籍、保障、财政、投融资、行政管理等方面创新突破，优

化要素配置，加速资源整合，形成发展合力。

二、指导思想

坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕“坚持科学发展、构建和谐*”主题，以规划为龙头，以产业互动为抓手，以项目、园区建设为突破口，以基础设施建设为重点，以体制机制创新为动力，以新

型工业化为方向，以农业产业化为依托，以惠民富民为目标，破解“三农”问题，突破城乡二元结构，着力推进“实力*、活力*、生态*、和谐*”四大战略，把*建成川北山区统筹城乡

发展的工业强县。

三、主要目标

到2011年，全县经济社会实现又好又快跨越发展，城乡差距明显缩小，统筹城乡发展的新体制新机制新格局初步形成，把*建成川北山区具有典型示范效应的统筹城乡发展的工业强县。

——经济社会又好又快跨越发展。全面实现“一个提前（提前一年完成‘十一五’规划目标）、四个翻番（全县生产总值比20*年翻一番，工业销售收入比20*年翻两番，全社会固定资产投资比

20*年翻两番，财政收入比20*年翻一番）、四个明显提高（经济运行质量、经济发展速度、城乡居民生活水平、社会和谐程度明显提高）”的战略目标。民主法制更加完善，社会事业更加发展，政府

服务更加规范高效，社会秩序更加良好，城乡居民整体素质明显提高。

——城乡差距明显缩小。城镇人口达到15.5万人，城镇化率达到33%；三次产业结构比达到20.3：49.4：30.3；人均GDP达到1*00元以上，城镇居民可支配收入达到10000元以上，农民人均纯收入达

到3500元以上，城乡居民收入比缩小到2.8：1。工业化水平明显提高，就业环境明显改善，城乡就业比较充分，城乡保障制度衔接取得明显进展，城乡教育、医疗、社会保障、公共服务实现基本均衡。

——统筹城乡发展的新体制新机制初步形成。建立起较为完善的土地经营、产业发展、户籍管理、建设投入、社会保障、人才开发等城乡统筹发展的新机制。经济、政治、文化、社会建设得到全面

发展，改革发展的成果惠及城乡居民。城乡、区域和人与自然更加协调发展。

到2017年，统筹城乡体制机制和政策体系基本形成，城乡经济社会、资源环境实现基本协调可持续发展。全县GDP达到120亿元，三次产业结构达到13.1：58.7：28.2，城镇居民可支配收入达到

15000元，农民人均纯收达到6000元，城乡居民收入比缩小到2.5：1，城镇化率达到50%。

四、主要任务

㈠促进城乡互动，推动又好又快发展

1、以规划为龙头统筹城乡发展

在坚持国务院发展研究中心论证完成的《*县发展战略研究》和县委、县政府确定的未来五年全县发展的总体要求和奋斗目标的基础上，结合统筹城乡综合配套改革试点工作新要求，高起点、高

标准做好“一心（以县城为中心）、两线（交通线、旅游线）、三区（工业集中区、农业示范区、旅游景区）”统筹城乡经济社会发展总体规划和土地利用、交通建设等专项规划，合理布局产业发展空

间、城镇发展空间、生态保护空间和公共基础设施配置。把产业发展放在更加突出的位置，抓好以卢家坝工业集中区为重点的*、*、东河、黄洋工业产业发展带规划和尚武万家沟现代农业示范园

区、*茶叶标准化生产示范园区、*大茅坡创业园区等10个万亩生态农业示范园规划；抓好*至*的城乡统筹发展规划和黄（洋）金（溪）线生态小康新村百里示范长廊建设规划的编制和实施

，全面带动和推进一镇（尚武镇）、两线（省道202线、旅游路沿线）、三区（土地整理区、自然保护区、风景名胜区）的生态小康新村建设。到2011年，完成一镇两线三区134个村的生态小康示范新村

建设，全县35%的农户建成生态家园户。

2、以产业互动为抓手统筹城乡发展

加快现代工业基地建设。坚定不移地推进工业强县，以新型工业化为方向，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，优化资源配置，盘活存量资产，延伸产业链条，大力发展循环经济，努力实

现速度、结构、质量和效益有机统一。不遗余力地做大做强能源、建材、农产品加工、冶炼、化工五大支柱产业，大力发展天然气、水电产业，优先发展资本、知识、技术密集型产业。千方百计谋划和

推进一批工业项目，建成400万吨旋窑水泥、120万千瓦低热值煤电厂、10万吨炸药、碳质页岩和石墨综合开发、钒钛磁铁矿综合开发利用、东河水电梯级开发等一批重大工业项目。加速要素集聚，加快

建设步伐，力争把工业集中区规模做到50亿元以上。全面落实鼓励扶持民营经济发展和全民创业的政策措施，加大招商引资力度，重点培育一批成长型、开放式、规范化民营企业集团。到2011年，培育

年产值10亿元以上的企业2户，5亿元以上企业4户，2亿元以上企业6户，1亿元以上企业10户，新进规模企业40户，规模以上企业超过80户；培育10亿元产业集群4个；实现工业销售收入80亿元以上，工业

经济在GDP中的比重达到41.8%以上，把*建成川东北经济带的工业高地。

加快现代农业基地建设。按照“围绕龙头建基地、依托优势建基地、突出特色建基地、连片开发建基地”的思路，着力抓好畜牧、茶叶、林果、蚕桑、中药材五大特色农业主导产业发展，为工业经

济发展提供原料。抓好尚武万家沟现代农业示范园区等10个“万亩生态农业示范园”和一批生猪、肉羊、小家禽专业乡镇、专业村社建设，做大做强农业产业化和工业化的“第一车间”。推进农产品精

深加工，着力解决生产与加工脱节的矛盾，形成地域产业链和“生产—加工—流通”环节产业链。到2011年，形成年出栏生猪125万头、牛4万头、羊60万只、禽1000万只的生产能力，发展茶叶10万亩、

优质水果2万亩、干果20万亩、蚕桑5万亩、中药材56万亩；培育2—3家销售收入上亿元的国家级农业产业*头企业，2家销售收入逾5000万元的省级农业产业*头企业；培育1—2个国家级商标或品牌

，2—3个省级名优产品；农村专业合作组织达到300个，带动农户7万户，占全县农户总户数的72%；农产品商品率达到80%，把*建成川东北经济带的特色农业基地。

加快以旅游业和生产型服务业为重点的第三产业发展。坚持政府主导、企业主体、市场运作，破解旅游区土地流转难问题，抓好米仓山、鹿亭温泉、苍王峡景区、红军城开发，推进特色旅游产业突

破性发展。到2011年，建成*国家AAAA级旅游区、龙潭子国家级地质公园和国家AAAA级旅游区、汉王山国家AAA级旅游区、*恐龙化石公园，把红军城、木门军事会议会址申报成国家级文物保护单

位，完成红色旅游重点景区建设。突出发展生产性服务业，推进物流基础建设，引进、培育具有竞争力的大型物流企业，改造提升传统商贸流通业，积极构建跨地区、跨行业综合商贸物流体系；加快实

施“万村千乡”试点工程，大力发展各类流通、中介服务组织，努力培育一批具备一定经营规模和实力的流通大户、连锁企业，为重大项目、重点企业发展提供物质运输、原料供应保障。积极发展金融

保险业，改善金融、保险生态环境。大力发展餐饮、娱乐、商务、信息、社区、科技等服务业。

3、以基础设施建设为重点统筹城乡发展

加快城镇建设步伐。抓好新桥、红军城、红旗坝、黄洋4个组团建设，推进大中坝湿地公园开发，提高县城综合承载能力和辐射带动作用，到2011年，县城建成区面积达到10平方公里以上，人口达到

12万人；大力实施生态移民工程，抓好*、普济、三江、木门、*5个重点镇和10个一般镇、50个小场镇（居民点）建设。

加快交通建设步伐。抓好广巴高速公路建设，加快推进以县城为中心，以广巴高速、省道202线为主骨架，沟通周边县区的运输通道建设；加快以县道公路为骨架，联系各乡镇和重点工矿企业、旅游

景点、农产品基地的运输通道建设；加快以乡镇为中心，向各村社辐射的农村公路网络建设。到2011年，广巴高速、广巴铁路全线贯通，实现所有乡镇通油路或水泥路，所有村通公路，公铁路沿线村全

部通油路或水泥路，打通*至南江县桃园、万家至宁强县毛坝河、*至南郑县卡门、天星至朝天区李家的出口通道，实现与周边县区公路的对接。

加快城乡一体化的公共服务设施建设。加强农村特别是北部山区的饮水、供电、通信、沼气和垃圾、污水处理等公共服务设施建设，促进城市公共服务设施向农村延伸，逐步实现城乡供水、供电、

排污、通讯、垃圾清理等公用设施基本均衡。

抓好生态建设。推进天然林保护、城周绿化和绿色通道建设、以工代赈示范项目、“金土地”工程等项目建设，巩固退耕还林成果，积极开展流域治理，构筑防洪体系，加强饮用水水源地保护和河

道清理整治；加强农村环境整治，控制农村面源污染，不断改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，建设东河上游生态屏障。到2011年，全县森林覆盖率达到60%以上，城市建成区绿化覆盖率达到

35%以上，完成省、市下达的主要污染物减排目标任务，人口集中区空气质量达到国家Ⅱ级标准，东河出境断面水质达到国家三类水域标准。

4、以区域合作为关键统筹城乡发展

深入推进机关“效能革命”，大力营造全民创业环境，把*打造成全省乃至西部审批环节最优、办事效率最高、服务意识最强的县区之一。进一步拓展合作领域，加强与省外资金、原料、技术、

人才、管理及机制等全方位合作，拓展合作地域，力争实现与浙江、陕西、广东、上海、黑龙江等更多省市合作；依托*作为连接西南、西北交通枢纽的区位优势，围绕打造川北绿色食品基地和原材

料基地，以米仓山茶业为突破口，深化与成渝经济圈、川陕甘经济圈、绵广经济带的合作，打造一批川东北经济带极具实力的龙头企业（集团）群；加强与周边县区合作，集中打造经济共享品牌，建立

大规模的生产基地、加工车间和研销网络；加强县内南部山区、北部山区、中部走廊地区的交流合作，实现优势互补，共同发展。

㈡重视社会事业，推进经济社会协调发展

1、加快教育事业发展。加大基础教育投入，优化教育资源布局，引导农村初中向中心镇集聚，农村小学、幼儿教育向乡镇和中心村集聚，实施农村中小学现代远程教育，促进城乡教育均衡发展。实

施农村教育师资建设工程，建立山区教师激励机制，采取对口帮扶、农村教师定期培训、支教帮教等多种形式，实现城镇和农村教师合理流动，加快农村中小学教师队伍建设。努力做好农村困难家庭学

生救助工作，实现进城务工经商人员子女上学享受与城市居民子女同等待遇。创新职业教育体制机制，鼓励社会力量兴办职业技术教育，职教学员就业率达到98%以上。

2、加快卫生事业发展。实施城乡居民健康促进工程，加强乡镇（街道）中心卫生院、社区卫生服务站、村卫生室建设，完善县、乡（镇）、村（社区）三级公共卫生服务网络，五年内全县甲级村

卫生站达到80%以上。提高新型农村合作医疗的筹资标准和待遇水平，实现新型农村合作医疗全覆盖。探索建立城乡医技人员交流互动机制和农村卫生人才培育的长效机制，积极探索农村卫生、人口与计

划生育工作的有效整合途径。全面建立覆盖城乡的公共卫生事件应急机制，实现城乡卫生资源公平分享和人人享有基本卫生保健目标，推进公共卫生均衡发展。

3、加快文体、广电事业发展。全面推进文化体制机制创新，促进文化事业和文化产业协调发展。大力发展红色文化、蜀汉文化、黄帝文化、川北民俗文化和生态文化，加强文化产业示范基地建设，

文化产业增加值年均增长20%以上。深入开展城乡精神文明创建活动，加强群众文化、传统文化等公益性、基础性建设，深入开展文化下乡活动，面向群众需要，不断发展公益性文化事业，把乡镇文化站

建成集文化、广电、体育、成教、科普为一体的综合文化活动中心。发展农村文化体育队伍，大力开展群众性文体活动和全民健身计划，逐步完善城乡体育设施。加快广播电视事业发展。依托“村村通

”工程扩大农村广播电视覆盖，到2011年光纤联网通乡率达100%，广播电视综合覆盖率达100%，农村广播电视实现社社通。

4、加快科技事业发展。加强科技创新体系和科普网络队伍建设，促进科技成果的开发和转化，推动全社会科技进步，提高城乡居民的科技素质。推进企业科技创新，加快农村科技发展，大力实施

科技兴农战略，努力提高特色产业科技含量。大力推进农业科技示范基地建设，到2011年，建成市级以上示范基地10个，全县累计完成市级以上科技成果10项以上，科技对经济贡献率达到60%以上。

㈢加强民主政治建设，夯实统筹城乡发展的群众基础

1、积极发展党内民主。扩大公推直选，完善民主选举机制。打破行业身份或地域界限，把优秀人才选拔到乡镇、村领导干部岗位上。建立健全县、乡（镇）党代会年会制和党代表提案制度，拓宽党

代表发挥作用的渠道。完善党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众制度。积极探索建立党代表任期制。

2、完善民主决策制度。切实推行依法治县，完善重大决策咨询、决策前广泛征求意见等制度，广泛集中民智。规范和开放“三会”，全面推行党员、群众代表列席乡镇党委和政府会议制度。建立城

乡统筹发展重大政策、重大项目群众参与制度，建立党员群众与党委政府经常性交流沟通的机制和平台。建立“下评上、民评官、群众评党员、基层评机关”的社会评价机制，推行党组织“一把手”公

开述职。积极推行县级部门、乡镇（街道）、村（社区）决策恳谈和听证制度，畅通社情民意沟通渠道。

3、健全民主监督制度。进一步完善领导班子和领导干部科学考核、社会评价制度，全面推行乡镇党委书记民主评议制度，完善评人与评事相结合的社会评价办法。充分发挥人大代表、政协委员的作

用，增强监督合力。完善乡镇（街道）、村（社区）党务、政务、村（居）务和公益事业单位的办事公开制度，拓展公开范围，实现由侧重财务公开向工作动态和经济发展公开延伸，由常规性公开向群

众点题公开延伸，由事后公开向事前、事中公开延伸，切实保障人民群众的知情权和监督权。

五、改革重点

1、创新土地流转机制。按照依法自愿原则，建立健全土地承包经营权流转市场，探索以集体土地使用权或承包经营权入股创办土地股份合作社的办法，开展“城镇建设用地增加与农村建设用地减少

挂钩”试点。将征收为国有土地后产生的收益为失地农民建立社会保障体系，让农村集体经济组织以土地产权入股分享城市化后土地的增值收益，探索城镇规划区内农村集体土地直接进入建设用地市场

。积极探索破解农村撂荒土地、常年废弃宅基地、废弃祠堂占地等的土地使用权回收、流转机制。着力破解重大项目、工业发展、市政建设、旅游区开发等用地及失地农民安置的难题；鼓励农民以农村

土地承包经营权入股、设立农民专业合作社和有限责任公司，以及创建独资、合伙企业，积极推进土地集约、规模经营，有序推进土地承包经营权流转，最大限度地发挥土地效益。推进林权制度改革，

加快山区林业综合开发，促进林业产业快速发展。到2011年，全县特色经济带农用地集中度达到30%以上。

2、建立联动互促的产业发展机制。按照区域功能定位、优化生产力布局、突出特色产业发展的原则，推进新型工业化、农业现代化和城镇化。以农产品加工企业为龙头，大力推广成都桃园公司经营

模式，加大对“公司+农户”、“公司+基地+农户”、“企业+专合组织+农户”等模式的引导扶持力度，形成风险共担、利益共享、互利互惠、共同发展的利益联结机制；加快发展专合组织，搭建市场与

农户之间的桥梁；建立现代企业发展机制，引导帮助重点优势企业和中小企业建立完善现代企业制度，力争5年内全县40%的规模以上企业达到现代企业的标准，激活企业发展动力。

3、推进投融资体制改革。建立以政策性金融、商业性金融为主体、合作性金融和其他金融为补充、以农业保险为保障的农村金融服务体系，不断扩大农户小额信贷覆盖面，鼓励地方金融机构加大对

农村基础设施和龙头企业的支持力度；以实施世界银行第五期援助农村社区滚动发展资金运作模式研究和试点项目（TCC5项目）为契机，探索直接为“三农”服务的多种所有制的新型投资开发机制，建

立完善农村信贷担保体系，积极探索建立农业保险体系和农业灾害风险转移分摊机制；积极争取开发银行的信贷支持，推进诚信体系、征信体系等社会信用体系建设以及信用环境、金融法制环境、中介

服务环境建设。支持符合条件的企业上市融资和发行企业债券，逐步建立起政府和社会力量等多渠道、多形式、多层次的多元化投入机制；充分发挥国投公司的融资作用，建立以财政资金为龙头的“计

划、融资、一事一议”三位一体的投融资体制，搭建投融资平台。

4、构建城乡衔接的社会保障体系。建立健全覆盖城乡的促进就业长效机制，完善职业技能培训制度和健全就业援助制度，落实社会保险、公益性岗位、职业介绍、税费减免等优惠政策，加快农村

劳动力就地转移步伐。建立多层次、覆盖城乡居民、适应市场经济发展需要的社会保障制度，积极推进新型农村养老保险制度改革，扩大进城务工农民综合社会保险覆盖面；加快推进城镇居民医疗保险

试点工作，建立城乡低保标准与经济社会发展水平同步提高的机制；引导社会资本参与发展城乡社会福利事业，逐步实现特殊困难群体社会福利救助全覆盖。

5、创新户籍管理机制。逐步取消对本县农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度；进一步调整户口迁移政策，以具有合法固定住所为基本落户条

件，放宽夫妻投靠、老年人投靠子女、投资兴办企业和购房人员以及各类人才落户政策，加速城镇人口和人才、资金等生产要素集聚。加快与户籍制度相关的配套改革，逐步消除城乡居民在就业、教育

、医疗、社会保障等方面的差别，促进城乡人口有序自由流动。

6、深化行政管理体制改革。按照“精简、统一、效能”原则，以政府体系、职能和运行机制为重点，积极稳妥推进行政管理体制改革和政府职能转变，建设服务型政府；积极探索乡镇、村党政合一

的管理模式，实行统一管理社会事业，统一综合行政执法；简化审批程序，规范审批行为，加强事前服务和事中、事后监管，建立高效的便民服务体系；完善公共决策的调查制度、公示制度和专家咨询

论证制度，提高民主决策、科学决策水平。

7、创新人才机制。通过“借用、兼职、技术入股、挂职锻炼”等柔性流动方式，引进一批“项目工程师”和“课题博士生”，使其成为“两栖型”、“候鸟型”拔尖人才；鼓励企业到国内人才比较

集中的地方创建研究所和实验室，创新人才培养机制，优化人才资源结构，培养一批既懂农业经济，又懂工业经济，既懂农村管理，又懂城市管理，既懂行政管理，又懂经济管理的复合型人才；打破各

种条条框框的限制和论资排辈等习惯势力的束缚，推行和完善公开招考、招聘、竞争上岗等办法，建立和健全良性循环的人才竞争机制。

六、保障措施

1、加强宣传教育。深入开展统筹城乡综合配套改革试点的大宣传、大讨论、大发动，增强干部群众推进统筹城乡综合配套改革试点的信心和热情，彻底破除城乡二元结构的传统发展模式，消除影响

城乡统筹发展的思想障碍，在政策和法律法规允许的范围内，大力弘扬不拘一格、敢闯敢试、敢为人先的改革创新精神，突破性进行思想观念更新、机制体制创新、方式方法革新。

2、强化组织领导。县委、县政府成立由县委书记任组长，县长任副组长，县委、县政府相关领导为成员的统筹城乡发展暨推进综合配套改革试点领导小组，研究决策和综合协调改革试点的重大事

项。领导小组办公室设在县发改局，由常务副县长兼任办公室主任，县发改局、县财政局、县人事局主要负责人任办公室副主任，具体负责试点工作的调查研究、综合协调、督查推动。同时，各乡镇也

要成立相应的机构，切实落实人员和责任。

3、创新工作机制。实行党委领导、政府负责、部门齐抓共管的工作机制。建立改革试点工作与部门工作的协调机制，充分整合各方面资源，按照改革试点工作的总体部署集中攻坚。实行改革试点工

作交流机制，加强县内外交流合作，充分汲取有益经验，建立统筹城乡发展监测、统计和综合评价机制，建立汇报、衔接的沟通机制，及时反映工作中推进的新进展和新情况，积极争取上级的支持。

4、落实目标责任。把统筹城乡综合配套改革试点工作纳入县委、县政府“以事论官，选贤任能”的目标管理体系，实行统筹城乡综合配套改革试点目标责任制，对推进统筹城乡综合配套改革试点

成绩突出的乡镇和部门，在年度考核中给予加分奖励，对成绩突出的干部，予以优先提拔使用；对在统筹城乡综合配套改革试点中无所作为、工作迟缓的干部予以通报批评和职务调整；对在推进统筹城

乡综合配套改革试点中各自为政，配合不力，影响全县推进统筹城乡综合配套改革试点的乡镇、部门和个人，严格追究相应的责任。