社区自治进程中街道组织变迁

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上海市卢湾区瑞金二路街道位于市中心，面积约1.98平方公里，现有人口为9.3万，辖区的主要特点是：商业繁华，文化发达，侨眷较多，人口流动性不强。2000年完成将30个居委会调整为12个社区的工作。自1996年以来瑞金街道变化很大。本文主要探讨一个街道——尽管也可称之社区或街区，但其起点为街道——的组织变迁问题。 组织变迁，是组织社会学的概念[1]，它是社会变迁的一种表现形式。有的学者认为“组织变迁是指与社会其他制度相辅相成性、迎合性、对抗性、并存性密切有关的变迁”[2]实际上就是人们建立的共同性（形式化群体）现象发生变化的动态过程及其结果。组织变迁是社会结构变化的重要方面，因为一定的社会组织本身就是一定社会的结构性要素。瑞金街道的组织变迁问题在理论上可归属在社区组织（社区内有目的、有计划地建立起来的以满足一定需要的各种团体或机构）变迁研究范围里。 作为实体性组织的各种类型，在瑞金街道同样存在，如按照性质分，有街道的政治组织，包括政党组织（如街道党工委）和行政组织（如作为区政府派出机构的办事处）、文化组织（如社区学院）、经济组织（如培文实业总公司）及社区组织（如工、青、妇、计生协等）；按照纵向分有街道、居委会两层面及介于其间或下属的块、片、居民小组及楼组等形式；按照组织化程度分，有较为严密的机构型组织（如行政事务受理中心），有较为松散的活动型群体（如老年戏曲合唱队）；另外还有按照活动范围的大小、按照活动方式的内向外向、按照不同组织功能等分类的方法。这些分类及其有机地综合运用，是描述和分析瑞金街道组织变迁的基本手段。 二 据2000年年初的粗略计算，瑞金街道有一千多个各种各类各层的组织（包括居民小组、党小组和各活动群体在内）。这本身也是1996年以来街道组织变化的一种结果，即数量的增加和种类的繁多。总起来看，瑞金街道组织变迁主要表现在以下几个方面。 1、异类型组织增多。尽管瑞金街道与上海其他街道一样，随着两级政府、三级管理体制的建立健全，行政管理性组织功能得到了强化，然而在组织总量上，非行政性的各种各样的组织还是占了大多数。异类型组织增多的现象是在96年以后大量产生的。而且这些与过去党、政、群一体化的组织构成的格局相比，有了很大的不同。设置或下属于街道市政科的文明街道服务队、居民区内的老年空中大学等，都是新产生或新类型的组织。 这些新组织的产生，异类型组织的增多，特别是非行政性组织比例的提高，逐步改变了原来街道组织结构关系状态。尽管有些居民区层次的组织是为落实上级布置的任务而设立或安排的，但它们已不是简单行政组织的延伸，而是以非行政方式在开展活动。这样即减轻了行政组织的负担，又改变了行政组织行为单一化局面，还为以后政社关系的理顺与优化奠定了交好的基础。 2、横结构特征凸现。在众多的，特别是新产生的组织中，相当部分是在横向结构上发展起来的，它们没有上级主管，也没有纵向的指挥线。围绕着居委会层面而开展的大量工作和活动，其组织参照设置上也一改纵向为主的做法。瑞金街道的团组织一方面以“青年工作委员会”形式使辖区内各单位的团组织及团员形成横向互动，另一方面“社区团支部”的活动也在居民区层面上铺开。街道许多组织结构体系为“扁平式”状态。街道各种组织越发展，横向性特征会愈加明显。 街道组织横向性的发展是“单位制”消退的背景下组织结构的新变化。它客观上形成了对长期以来以条为主的纵向组织结构的冲击，同时也加强了条与块的联系。街道组织结构的横向性因素的发展，有利于居民群众社会参与动力的形成，也有利于社会力量的培育，基层自治的发育及社会组织的民主化发展。 3、功能化组织成长。组织功能专门化的趋向在瑞金街道也有充分的表现。原有行政组织相关的功能被剥离和转移，由居委会唱主角的保洁、保安等错位行为也得到调整，行政组织、群众组织与专业组织的关系被理顺了。今年，随着居委会区划调整及居委会改选的进行，街道又在及时筹建“社区工作者协会”，以确保这一层面上工作的专业化水平和特殊群体利益的维护与协调。 专业性组织的发育及组织功能专门化是社会组织结构分化和功能分工的合理化发展结果。它能提高街道组织的效能和合理运行的效率，同时，也使行政组织功能得到调整和新的配置，并满足了街道组织自身发展的需求，为今后建立“小政府、大社会”的社会治理模式及组织资源的优化与整合积累了经验。 4、协调性设置强化。自96年以来，瑞金街道先后建立了地区性（跨街道的）党建联席会议制度和一大批协调性组织机构，如市政管理、社会发展、社会治安、综合治理、财政经济等方面的共建联建等；开展在地企事业文明单位（现有104个参加）与居委会结对共建活动；在实施行政组织综合管理与物业公司专业管理相结合新模式的同时，还建立了街道物业管理协调委员会；特别是淮海路商业街人民调解委员会的建立及其开展的一系列活动，缓解了居民与商店的矛盾冲突。协调性组织的建立和增加，把街道居委、辖区单位，职能部门和居民都紧密地联系起来了。 加强协调性组织的建立，一方面通过调动方方面面的积极性，开发街道管理的组织资源，另一方面又拓宽了组织参与的渠道，推进了组织决策的民主化。街道的和谐稳定及资源共享需要有协调性组织机制来支撑；联办、共管、大家建及基层自治的推进，也需要以这样的组织体制为依托；协调性设置的良性发展，还将为街道组织网络化创造良好的条件。 5、社代政现象出现。“两块牌子（一块为行政科室、一块为社团组织），一套班子”的现象在瑞金街道内有较多的存在。统战科的干部与居委或侨眷打电话联系时，开口称“我是街道侨联的……”。这种以社区或民间组织的名义（身份）来完成上级布置的工作或开展有关活动的做法，还存在于计生办（计生协）、妇女儿童工作小组（妇联）、防火安全委员会（少年消防俱乐部）等组织环节上。所有这些都体现了社团组织与行政组织之间的相辅相成和有机配合。 在一定的社会基层领域，模糊行政组织与社团组织的界面，以社团组织角色在街道行政事务和管理过程中发挥作用，十分有利于工作的落实和活动的展开。社团身份的引入，能化“被（管）动”为“主动”，减少行政组织运行中的磨擦，增强了成员的组织认同、“自律性”及亲和力。同时，社团与行政组织的有机配合及角色替换，也是街道克服行政化、实现组织转型并求得群众化、社会化组织发展的有效途径之一。 6、基层化运作加重。早在1996年，瑞金街道党工委就决定创设基层指导科，强化街道与居委之间的组织沟通；以后，又辅之于具体的居民区工作指导员的实施制度；通过社区党支部和居委会组织大量的居民兴趣群体，并促进相应活动有组织地展开；居民群众基层自治运作的氛围逐渐增强。这些表明，在街道组织体系内的重心日益下移，基层组织将越来越活跃。 街道及其居委会等组织，实际上是国家与社会的中间地带。在现阶段，无论是国家的力量还是民间的作用，要实现社会的发展，都需要基层组织的环节。街道运作的重心下移，基层的组织化，都是社会发展的“基本建设”。当然，在组织变迁过程中，民间性因素的增加与自组织效应的扩大都应该是街道组织最优化的发展。 三 瑞金街道的组织变迁，还可作许多具体的描述，这里甚至还没展开有关微观组织结构或某个团体变化的讨论。按照系统论的原则，应该把街道组织变迁的整体状况作为把握要点，对组织变迁的分析也应如此。 关于变迁原因的分析。市场经济的走向——企业改革的深化——作为城市社会深层改革组织性障碍的单位制的消解——社区服务的提出和96年以来上海社区建设的思路与实践，这是大的方面，可以说是一种背景“链”；上海社区建设和管理的重要决策，如“实行重心下移，立足基层的管理模式”，“形成条包块管，以块为主的管理格局”，“构筑小政府，大社会的管理框架”等[3]，特别是两级政府，三级管理（四级网络）的思路与体制安排，是街道组织变迁最直接的外部因素，尽管组织变迁并不局限于街道的管理领域，但大多数变迁的内容，都离不开这一外因条件；瑞金街道干群基础和工作积累及卢湾区领导因素等，也是相当重要的内在条件；当然，象所有的社会变迁一样，组织变迁也是多因素相互作用的结果。总之，社会转型及其所带来的压力，党政组织的新战略及其主动性，基层组织的适应与自觉等，是瑞金街道组织变迁的主要原因。 关于变迁类型的分析。瑞金街道的组织变迁，既是广泛的，又是局部的。所谓广泛，即各个层面的组织如行政组织、经济组织、社团组织等都在不同程度上有所变化，涉及面较广。同时这样的组织变迁，还不是整体上的组织形态的更替，尚未达到结构性变动的深度，故在规模上是一种局部型变迁，此为其一；其二，在取向上强化行政的变迁与发育社会的变迁并存。“两级政府，三级管理”既是行政组织的加强，又是一种重组和对原有纵向体制的突破。同时，这种重组与突破也是街道组织向“小政府，大社会”发展的重要前提。而且在实际的组织变迁过程中，有相当部分变化内容是以街道为起点以社区为走向的。所以，主要是非行政化型的变迁；其三，在程度上，尽管街道组织变迁有广度，也有积极活跃的一面，但整个变迁过程主要表现为渐进的量的变化或部分质的变化，故属进化型变迁，而非激烈型或革命型变迁；其四，从参与和控制的变量关系上看，有不少组织的形成发展是自发的，也有较多的组织建立运作是“自上而下”的，当然，大量的是两者兼而有之，如在一些居民区的外来妹协会，就是在街道提示（指导）、居委出面组织、外来妹积极参加的状态下诞生的。所以用“动员型”来概括这样的组织变迁，更为合适；其五，由于瑞金街道组织变迁发生的起点与基础是同质单一性[4]党政一体化组织的模式，而变迁又是以大量的突破性，建设性组织行为进程的，故为创新型变迁。综上所述，瑞金街道组织变迁是局部型、渐变型、动员型、创新型及走向社区型的变迁。 关于变迁特性的分析。从组织发展的角度看，街道组织变迁的意义，至少有三点：即组织效能的扩大，组织力量的重组，组织体制的创新。从街道发展的角度看，组织变迁带来并强化了结构功能的多样性——社会的多元发展、市民社会、社团与国家分化及功能合理性；角度——社会发展实际上有一个从社区到社团的进步和变化过程[5]；权力转移的民主性——国家适当放权于社会组织，并在此基础上实现二者的协和[6]及权力合理分布转移能促进社会的民主化；街道建设的基础性——社区组织成立及其维系是社区工作的一项重要课题[7]，也是街道建设的基本前提。从人、组织、社会三者关系的角度看，街道组织的变迁，使人有了更好地面向他人和走入社会的中介或桥梁，使组织与组织的关系不断理顺与优化，使组织与社会的关系更为密切，也使人与社会的关系更为有序和谐，人的发展有更为广阔的社会性空间。 在街道组织变迁具有这些积极性的同时，也存在着过渡性的特征：传统组织观念与现代组织理性兼有，表层性变化与潜在性变化同存，“应然”的与“突然”的都有及实际存在“铺摊子”、“错位子”等问题，都表明这种组织变迁正处于动态的变化之中。 四 街道组织变迁的最现实意义就是对街道建设发展的影响。从变迁方向分析的角度考察，瑞金街道组织变迁在最低程度上已表现出若干趋向，而这种趋向对于街道发展或社区建设具有重要的意义。社区建设需要组织主体的多元化；社区行政需要组织决策的民主化；社区工作需要组织重心的基层化；社区事务需要组织参与的群众化；社区结构需要组织资源的网络化；社区管理需要组织运作的制度化；社区目标也追求组织发展的自治化等等。街道组织是街道的结构性要素。街道组织的变迁与街道整体的发展是紧密联系在一起的。 实际上，有意识、有目的和有计划的组织变迁，就是组织发展。瑞金街道组织变迁给予我们最大的启示就是要通过组织创新推进街道（社区）建设的发展。社会组织对于社会成员来说，具有规范与凝聚的作用，具有交流性、导向性和整合性价值；对于社会资本，组织也具有配置性效应。正因为组织是一种制度化力量，谋求促进人与社区（街道）协调发展的组织安排，就是重要的策略和思路。通过组织的发展，使96年以来街道工作与社区建设的成果体制化、长效化，同时把新的目标和前瞻性要求转化为组织的设计和体制安排，形成对街道工作与社区建设再发展的导向效能——“组织创新与街道（社区）发展”是每个实践工作者及理论研究者都应重视的课题。公务员之家版权所有 在这方面，瑞金街道已经做过的和正在探索的能为我们提供一定的参考经验：（1）明确和重视组织体制问题是保证工作制高点与主动性、自觉性的前提。他们较早注重街道建设中专业管理、协调管理和居民自治管理的结合；在探索组织制度方面的成果也有许多[8]。（2）正确处理社区党建与组织发展的关系，注意在战略思考、组织设计等方面积极发挥政党组织的核心作用。（3）积极稳妥地展开居委会直选活动，注重群众性组织的培育。（4）从瑞金老年知识分子俱乐部到社区老年学院的发展表明，对自治性组织机制的扶持引导是十分重要的。（5）无论是活动主体，还是工作对象，适时地组织起来，便于明晰关系，提高自律性及运作效率。最近，街道正在考虑公房住户业主的组织建制问题。（6）在社区建设过程中，党政组织注意自己的定位，先是引导、提升各种社团及第三部门组织的作用，授权或赋予一定角色，然后自己适当的“退出”，形成社会化的组织效应。（7）以“各界人士经济信息组”等的形式，畅通组织外向性渠道，开发社会性组织资源，使人大、政协、侨眷及消费者协会等组织力量，在街道社区建设中得到新的整合。（8）通过组织环节来促进街道社区建设的发展，主要手段是“建团体”和“定规则”；基本要求是“积极而有序”。 组织变迁是认识街道社区建设发展的新的重要视角；组织创新是推进这种建设发展的新的重要思路。这样的文章，将在实践中会被做得更大更好。