完善道路交通事故处理的探索与思考
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2003年10月28日，第十届全国人大常委会第五次会议通过《道路交通安全法》，2004年5月1日，该法正式实行。同日，与《道路交通安全法》配套实行的《<交通安全法>实施条例》、《交通事故处理程序规定》（下称“二法一规”）等相关配套法规、规章相继得到应用。此前的《道路交通管理条例》、《道路交通事故处理办法》同时废止。
“二法一规”的立法与应用高度体现了以人为本、科学创新的精神，对沿袭多年的交通事故处理作了较大的修改和改革，作出了一些新的重要规定，是我国交通行政管理法制化建设的里程碑，为公安交警部门正确处理交通事故、有效维护当事人合法权益提供了有力的法律保障。
但在交通事故处理的具体实践中，由于“二法一规”客观上存在与实际应用相脱节的问题，造成具体实践中出现了一些争议和执法差异。本文从分析“二法一规”中交通事故处理规定入手，就当前存在的事故处理问题作了一些探索，提出了解决问题的基本思路和对策，旨在抛砖引玉，为立法机关、决策部门改进交通事故处理工作提供参考。
一、“二法一规”的主要变化
与原有的交通管理法规、规章相比，《道路交通安全法》《<交通安全法>实施条例》和《交通事故处理程序规定》的变化涉及交通事故处理的各个环节，在交通事故的立案受理、现场处置、简易程序处理、调查取证、责任认定、处罚执行、损害赔偿调解、档案管理等方面都作了重大变革。限于侧重点，笔者主要分析与事故当事人切身利益相关的一些新变化：
（一）明确交通事故认定书的证据属性。具体规定交警部门应该出具交通事故认定书的几种特殊情形，强调证据的收集与审查，未规定可以申请重新认定的法律救济程序。
（二）实行检验、鉴定、评估工作社会化。当事人可以自行选择具有相应资质的检验、鉴定、评估机构，对事故损坏车辆、物品进行检验、鉴定、评估；明确赋予当事人对检验、鉴定、评估结论有异议时的重新检验、鉴定、评估权利。
（三）淡化公安交警部门的调解职能。非经当事人各方共同请求，则公安交通管理部门不再对事故各方进行损害赔偿调解，不再把公安交通管理部门对交通事故损害赔偿作为民事诉讼的前置程序，强调尊重当事人解决民事侵权纠纷的选择权，赋予当事人解决损害赔偿争议的自行调解权、请求调解权和直接提起民事诉讼权。
（四）限制了扣车权限。明确规定必须是出于收集证据的需要方可扣留肇事车辆，扣车时不得扣留事故车辆所载货物，取消了肇事车车主未预付伤员抢救款、治疗款时交警可以扣留事故车辆的规定。
（五）以人为本，明确各方责任。分别规定了机动车驾驶员、保险公司、交通警察、医院、政府的救治义务：在发生事故后，规定机动车驾驶人应当立即抢救伤者，乘车人、过往车辆驾驶人和行人应当予以协助；交通警察赶赴事故现场处理，应当先组织抢救受伤人员；同时，取消事故处理部门可以指定一方预付抢救治疗费的规定，代之以国家实行机动车第三者责任强制保险的保险公司预付伤员抢救费，以及由政府设立道路交通事故社会救助基金垫付抢救费，从法律制度上尽可能地保护事故伤者的生命安全与健康。
（六）改变事故当事人的行政处罚原则。行政处罚与其交通事故责任和事故后果脱钩，只针对当事人的交通违法行为进行行政处罚，而与其所承担的交通事故责任和所造成的事故后果大小无关，体现了“一事不二罚”的行政处罚原则。
二、实践中存在的问题
从以上变化可知，“二法一规”的颁布实行确立了交通事故处理的人性化管理原则，在如何保障事故当事人的合法权益方面作出了更为详尽的规定。但由于部分新规定存在着与实际操作脱节的问题，也出现了执法困难、执法争议和适用条款不明确的问题。
（一）交通事故责任的定责标准发生争议
《道路交通安全法实施条例》第九十一条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为，以及该行为在事故中所起的作用或过错的严重程度，确定当事人的责任。我们知道，交通事故大多是由一方或多方的交通违法行为构成的，有的行为对事故发生有作用，有的无作用或者说没有直接作用。比如，摩托车驾驶员未戴安全头盔与一辆超速行驶的汽车碰撞，在该事故中，“无头盔”与“超速”均属交通违法行为，汽车超速起决定性作用，是事故发生的主因；但摩托车驾驶员未戴安全头盔失去了事故发生时的保护头部作用，加剧了损伤程度，是导致事故后果上升的主因。对于双方行为在事故中的作用，究竟是以当事人行为对发生交通事故所起的作用大小为主要原则、还是以过错的严重程度为主要原则，仍存在“谁为主，谁为先”的问题，法律上规定的不够明确，理解存在分歧，实践上争议较大。
（二）有关责任的减轻幅度大小不明确
根据《道路交通安全法》第七十六条第一款第二项规定，对于机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，如有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的赔偿责任，但这种赔偿责任减轻至何种比例，“二法一规”均未做明确规定，实践上容易引起争议。同样的问题还表现在逃逸事故的责任划分上，根据《道路交通安全法实施条例》第九十二条之规定，发生交通事故后当事人逃逸的，逃逸的当事人承担全部责任。但是，有证据证明对方当事人也有过错的，可以减轻责任，这种责任的减轻比例同样会引起争议，有的还涉及到是否应追究事故逃逸者者刑事责任、终身禁驾的严肃问题。
（三）当事人对交通事故责任认定不服时救济途径不畅
鉴于交通事故认定书的证据属性，现行的“二法一规”没有规定当事人对交通事故认定不服时，可以向上一级公安交通管理部门申请重新认定的权利。为此，在出现当事人因责任原因提出重新认定时，上一级公安交通管理部门一般只能以人民来信、来访案件处理，难以有效保障当事人的合法权益；即使上一级公安交通管理部门在执法检查中或接到群众投诉，发现下级部门确有错误，也只能启动执法监督程序，依照公安部《交通事故处理工作规范》规定作出撤销该“交通事故认定书”的决定，由承办单位在规定期限内另行制作“交通事故认定书”；对承办单位拒不执行上级公安交通管理部门决定的，按照《公安机关内部执法监督规定》予以撤销或者变更，同时按照《公安机关执法过错责任追究规定》进行错案追究。但问题就出来了，首先，因为《道路交通安全法》已明确将交通事故认定书界定为证据，而对证据的使用应是经审查后予以“采信”或“不采信”，不应称为“变更”，上级部门直接变更责任划分有依法无据之嫌。有鉴于此，当事人对交通事故责任认定不服的救济途径上访、诉讼解决，难免导致效率低下，造成当事人的救济成本上升，直接损害当事人的合法权益和交警部门执法混乱。
（四）规章配套滞后，出台缓慢
《道路交通安全法》第十七条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”第七十五条：“肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用；抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用。”但由于至今没有相关规定出台，交通事故社会救助基金管理机构也迟迟没有设立，直接影响交通事故伤者抢救费的预付。在伤员缺钱抢救时，交警不能依法扣留事故车辆，强制肇事车一方预付抢救治疗费，交通事故伤亡人员的经济利益无法从法律制度上得到落实，交通事故处理、调解处于十分被动的境地。
（五）社会化检验、鉴定、评估机构的建立与管理有待规范
《交通事故处理程序规定》第四十条第四款规定，处理交通事故过程中，当事人可以自行选择具备资格的检验、鉴定、评估机构。但目前评估机构存在过多过滥、竞争激烈的问题，一些评估机构为招揽生意，一味降低评估标准，迎合肇事车主，出具弄虚作假、多报损失的评估报告，而交警部门又没有相应的监督职能，只能依据这些“合法而不合事实”的评估报告，开展事故损害赔偿调解，受损害的是国家或另一方当事人的财产，直接影响公安交警部门对交通事故的依法处理，不利于交通事故的赔偿调解。
三、规范交通事故处理的若干思考
当前交通事故处理中存在的问题，影响了公安交通管理工作的法制化建设进程，直接损害了事故当事人的合法权益，长此以往，必将降低政府的威信，危及党的执政能力建设。我们不能掉以轻心，应本着以人为本、便民利民的执法精神，积极探索新形势下交通事故处理工作的新举措、新思路，以最大限度保障各方当事人尤其是伤亡当事人的合法权益，开拓创新地开展事故处理工作，加强立法建设和制度建设，真正将“以人为本”的立法理念和执法思想落到实处。
（一）加强立法建设，避免执法争议
针对“二法一规”与实践操作脱节、定责争议问题，立法机关应据此作出司法解释和出台必要的补充规定，明确交通事故责任划分出现异议时的救济途径，以澄清模糊认识，统一执法标准；对《交通安全法》明文规定的设立道路交通事故社会救助机构、机动车强制保险的责任和义务，有关部门要尽早出台相关的配套规定，明确社会救助机构的设立、管理和资金使用，明确机动车强制保险与保险公司的支付义务；尽可能将实践中有争议、对当事人权益影响较大的问题在补充规定中加以明确，以早日实现与“二法一规”的配套实施，减少执法争议，推进交通事故处理的法制化和规范化。
（二）加强制度建设，完善检验、鉴定、评估工作的社会化
要针对事故车辆检验和物损鉴定评估中出现的问题，研究制定有关检验、鉴定、评估机构管理办法，赋予公安机关相应的监管指导职能，引进对社会鉴定评估机构的审验制度，切实加强经常性的教育管理，防止鉴定评估机构出具“假鉴定、假评估”，确保当事人的检验、鉴定或重新检验、鉴定权利不受侵害。
（三）加强沟通协调，有效保障伤亡人员经济利益
在机动车强制保险制度、社会救助制度迟迟不能出台的现实面前，公安交通管理部门要不等不靠，通过自身努力，减少“无法可依，有法难依”带来的执法困难。一方面，要积极协调卫生行政部门、医疗机构、保险公司，在医院建立交通事故受伤人员优先抢救的绿色通道，在保险公司建立部分抢救费用预付机制，最大限度地落实交通事故受伤人员的抢救治疗费用。另一方面，密切与人民法院的联络，争取人民法院降低交通事故民事诉讼、诉前财产保全的门槛，允许事故当事人缓交或免交诉讼费，使当事人不致因缺少诉讼费用或担保金而丧失诉讼权利。同时，会同法院积极探索建立交通事故巡回法庭，使法院以派驻法官的形式在交警部门设点审理，提前介入交通事故损害赔偿工作，促进当事人损害赔偿问题的顺利解决。
（四）加强民警素质培训，提高事故办案质量
交通事故处理是一项专业性较强的工作，需要民警在熟知法律法规的同时，还要掌握好交通工程学、运动力学和心理疏导、痕迹的识别、认定等多门学科知识，具有较强的专业性。事故处理的成功与否，办案民警的业务技能和责任意识起到决定性作用，因此，要切实加强事故处理的人才建设储备，当前尤其要加强法医、痕迹检验、照相、电脑软件技术人员的引进与培养，组织事故处理民警开展系统的业务学习，为民警接受高规格、高水平的业务培训创造条件，促进交通事故处理先进经验的交流，有效强化办案民警的业务素质，提高事故处理的科技含量。
总之，发生交通事故是不幸的，事故处理的作用就是减少事故当事人的不幸和伤痛。规范、依法处理交通事故，处罚肇事人员，抚恤事故受伤人员和死难家属，不仅关系到法律的正确实施，更关系到社会的稳定。事故处理无小事，我们处理交通事故必须站在这一高度来认识，来处理，只有这样，才能有效地确保道路交通安全，进而维护社会的长治久安。
