加强和改进村民代表队伍建设的思考
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随着农村基层民主政治建设步伐的加快，村民代表队伍建设这个问题已经受到了农村基层组织和广大干部群众的广泛重视。之所以受到重视，一则是这支队伍在农村基层的地位和作用越来越显得重要，在以村党支部为领导核心的村级组织中的影响力也越来越突出；二则是有关这支队伍的选拔、教育和监督管理，从理论到实践都还比较单薄，有许多深层次的问题亟待研究解决。今年以来，象山县在全面推进农村基层民主政治建设的工作中，对加强村民代表队伍建设这个课题作了一些探索和研究，现将一些思考抛诸于众，祈请指出。
一、村民代表队伍是新时期农村基层组织中的一支新兴力量
年，《村委会组织法（试行）》颁布实施以来，村民代表这支队伍便显没于我国农村大地。但是，在较长一段时间里，这支队伍还不被人所重视，处于农村基层组织的边缘地位。许多地方的村民代表由原来的队组长“自然过渡”，也有些地方的村民代表由村干部直接指定。平时，一些乡、村干部把村民代表当“摆设”，一些村民代表的代表意识也比较淡薄，村民代表参与村务民主决策、管理和监督等活动比较稀疏，其作用也十分有限。年，修订后的《村委会组织法》颁布实施后，随着村委会实行直选，我国农村民主法制建设的步伐明显加快，村民民主自治的意识普遍增强，村民代表这支队伍也逐渐从村民自治的舞台边缘被推向舞台中央，乡、村两级组织和干部也“突然”感觉到在推进农村基层民主政治建设进程中，如果失去村民代表的参与和支持，有许多工作则会失手无策。可以这么说，在农村基层民主政治建设推进和村民代表队伍近10年的“成长”过程中，村民代表这支队伍已经自觉或不自觉地完成了从村民自治的“配角”到“主角”的转变，逐渐成为了新时期农村基层组织中的一支新兴力量。因此，我们现在应该对村民代表队伍有一个较为全面、正确的理解和判断。
1、村民代表是广大村民利益和意志的代言人，在村级“四个民主”制度建设中起着骨干作用。《村委会组织法》虽然没有明确规定村民会议是村一级的“最高权力机构”，但从法理上讲，村民会议应当是村一级的“最高权力机构”。《村委会组织法》规定了涉及村民利益的八方面事项和村委会的选举、罢免以及订立村民自治章程、村规民约等事项均须通过村民会议讨论决定。《村委会组织法》同时规定“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项”。当前，我国农村的实际情况表明，组织召开村民会议十分困难，因此，不管是否经过授权，各地普遍以召开村民代表会议来代替村民会议讨论决定村级重要事项，村民代表实际上充当了广大村民的“代言人”角色。从推选村民选举委员会、制定村委会选举办法，到选民资格的认定、选举的实施；从村集体经济项目的发包，到对村级财务的定期检查、监督；从确定村干部的报酬补助，到民主评议村干部；从讨论制定村级各项管理制度，到参与“两推一选”活动民主推荐村党支部成员候选人以推荐入党积极分子等，在村级实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各项工作中，村民代表的“发言权”越来越大，左右局势的“威力”也越来越突出。而从农村实际来看，凡是村民代表会议通过的事项，村民们“服气”，村干部实施起来也觉得有“底气”。今后，随着农村基层民主政治建设的深化，村民民主自治的进一步规范，村民代表在“四个民主”制度建设中的骨干作用将越来越明显。
2、村民代表是村级各项建设和村务活动的主要参与者，在农村三个文明建设中起着示范带头作用。村民代表是联户推选产生。他们一般是各组（队）村民中素质较高的村民，具有较强的影响力和号召力。他们的行为取向直接影响着广大村民的行为取向，进而直接影响着村里各项工作的开展。他们通过民主的程序，决定和影响着本村物质文明、政治文明和精神文明建设的“大政方针”，同时又在村党组织、村委会的带领下，积极参与村级各项建设和村务各类活动。相对于几个村干部而言，他们“人多势众”，其一言一行更具有示范带头作用。
3、村民代表是介于干群之间的中间群体，在沟通村情民意中起着桥梁和纽带作用。长期、经常地参与村务活动，使得村民代表比其他村民更了解形势和政策，更能体会到村干部的思路和工作甘苦。他们又作为广大村民的代言人，很多时候是站在村民利益角度考虑问题，村民群众相信他们。“双重”身份决定了村民代表可以发挥承上启下的作用。通过他们，可以形成干群之间双向交流和沟通的良性循环，有助于村民反映呼声、提出意见、开展批评和监督，有助于乡、村组织和干部及时了解和掌握社情民意，有助于化解和消除干群之间的误解、磨擦、矛盾，最终促进乡村各项工作的顺利开展和社会的稳定。
农村社会的演变使得村民代表队伍的地位和作用越来越突出。村党组织要领导村民开展民主自治，就必须领导好、建设好村民代表队伍。
二、当前村民代表队伍建设存在着许多亟待解决的问题
村民代表队伍建设作为新形势下农村基层组织建设的一项新的工作，理论上“先天不足”，实践上又“后天不补”，要深化这项工作还有许多问题需要研究解决。概括起来，当前村民代表队伍建设存在的主要问题主要有：
1、代表结构不合理，“三多三少”问题突出。根据我们的调查统计，象山县现有村民代表总数10302名，从结构上看存在着“三多三少”现象：一是年龄老化。老龄人多，年轻人少，615名代表平均年龄52.5岁，其中50岁以上5453人，占52.9%，40岁以下的1437人，仅占14%。二是文化程度偏低，低学历的多，中高学历的少。小学及以下6601人，占64.1%，而高中及以上的只有421人，仅占4.1%。三是性别比例失衡，男性代表多，女性代表少。女性代表578人，仅占5.7%。“三多三少”问题的存在，使得村民代表的广泛性、代表性大打折扣，同时也带来代表教育管理的诸多难题。
2、代表素质参差不齐，非理性问题普遍存在。正如前面所述，文化程度低加上老龄化严重使得村民代表队伍的整体素质偏低，在村民民主自治中的作用也大打“折扣”。更有甚者，一些村民代表不能正确行使民主权利参与村务民主活动，已失去了代表应有的品行，突出表现为以下两种情况：一是“无为”。一些村民代表思想因循守旧，习惯于上边咋说我咋干，对村务漠不关心、不懂得如何履行自己的民主权利。二是“过为”。一些村民代表过分强调自己是民选代表，对村民自治的涵义认识偏面，认为自己的权力是村里最大的，只讲民主，不讲法制，只要自治，不要组织领导，行为处事有点“无法无天”。
3、代表的民主权利难以保障，活动随意性较大。一些村召开村民代表会议的随意性问题比较严重，代表的民主权利仍难以保障。主要问题有：一是一些应该村民代表会议讨论、研究、决策的事项没有纳入议程。一些涉及村民重大利益的事项存在通过村民代表会议走个形式过过场的现象，村民代表并没有真正发挥决策职能。二是如何提出议案没有明确规定。现实中一般都是由村党支部、村委会等三套班子讨论统一后向村民代表会议提出，由村民代表提出并被纳入议程的议案很少，村民代表只作为活动方参与会议，处于信息不对称状态下的被动地位，影响了村民代表参与决策管理的主动性和积极性的发挥。三是议事规则不明确，何时议事，议哪些事项，会议如何讨论，如何决策都没有明文规定，随意性很大。
存在上述问题的原因主要有以下三个方面：
从主观方面而言，主要是思想认识不到位。一部分乡村干部对村民代表教育管理缺乏有的正确认识，“村民自治就是村民直接先村长”这种观点比较盛行。他们认为村委会民主选举工作一结束，就万事大吉了，没有认识到村民代表教育管理工作是农村基层民主政治建设的延伸。有的乡村干部甚至认为请村民代表议事既麻烦又碍手碍脚，人多了意见不好统一，工作不好开展，自己干部的权利也受到了限制。而有些村民代表对自己的地位、作用也缺乏正确认识，认为“当代表容易得罪村干部和群众，没啥意思。”正确的思想认识是做好每一项工作的前提，认识不到位必定带来工作中的种种问题。
从客观方面来讲，这里主要是受到宗族、宗派势力的影响。以血缘、姓氏、家族关系为纽带聚居是农村的一大特点，这就决定了在农村治理中存在着较强的宗族和宗族势力的影响。囿于利益的驱动，一些村往往出现宗族、宗派势力操纵、干扰村民代表的现象。一部分村民代表碍于宗族、宗派的势力影响，往往成为某一宗族宗派的利益代言人。
从制度设置上讲，现行法律、法规的不完善以及配套制度的不健全与村民代表教育管理的要求不适应。《村民委员会组织法》和《浙江省实施<村居委会组织法>办法》的某些规定过于原则，缺乏可操作性，突出的问题有：村民代表如何选举产生，任职条件如何，他有哪些职责和权限；村民代表会议和村民会议同是权力机构，村民会议如何向村民代表会议授权；村民代表会议的如何召集、会议应经过几道程序等问题都没有以法律条文形式规定下来，这在基层操作中带来了很大的难度。此外，现有法律法规的纠错约束机制不健全。《村委会组织法》把村级民主权利的纠错界定在群众举报、人大、政府及民政部门调查处理和新闻媒体的“曝光”等方式的监督上，对一些违法问题的调查处理缺乏可操作的法律依据，造成事实上的“有法不依、违法难究”，如对故意扰乱村民代表会议会场、妨害村民代表行使权力等问题上现在都缺乏可操作性的法律制裁形式和依据。这些问题的存在，严重影响着村民代表教育管理的法制化进程。
针对目前村民代表教育管理中出现的问题，我们认为应从以下四项机制建设着手加以解决。
1、建立健全推选机制，形成合理的推选办法。选好村民代表，建立一支高素质的村民代表队伍是加强和改进村民代表教育管理的基础。为此就要出台村规民约建立合理的推选办法。这里有两个问题急需解决：一是村民代表的任职资格的认定问题，即怎么样的人才能当选为村民代表。我们认为应当对村民代表的年龄、性别、文化程序、职业、政治面貌等方面提出适当要求，尽量做到人员结构合理。村民代表政治条件应该是：具有一定的政治觉悟和参政议政能力，能够坚持原则、秉公办事、热爱集体、关心群众，在群众中有一定影响、较高威信。针对目前代表“三多三少”的问题，应该对代表中35周岁以下年轻人的比例和女性代表比例作出规定。我们认为35周岁以下年轻人至少应占到30%，女性代表至少应占20%。二是代表产生的程序问题，也就是通过什么方式产生村民代表，我们认为根据目前实际情况，各村在选举村民代表时，要广泛发扬民主，经充分酝酿、民主协商，由村民直接选举，得票过半数方能当选，而不能以简单多数来确定当选。
2、建立健全教育机制，形成正确的行为导向。从现实情况来看，村民代表出现一些非理性行为和他们缺乏正确的认识是分不开的。因此，只有对村民代表给予最基础的、最基本的教育培训，才能使其掌握村民代表应具备的基本常识，也才能使其具备基本的参政议政能力，因此要把村民代表的教育培训纳入基层组织建设的重要工作内容。我们认为应以乡镇为单位，有组织有计划地对村民代表进行比较系统的教育培训，培训工作由镇人大、组织、民政统一制定计划具体实施，教育培训可以分上岗培训、理论学习、业务知识等不同内容。总之，通过教育培训，使村民代表能够掌握党的方针政策和各种法律法规，在工作上能明确自己的职责和义务，积极参与村里的各项民主管理，发挥自己应的作用。
3、建立健全保障机制，确保各项权利落到实处。保障机制是充分发挥村民代表作用非常重要的一环，没有建立健全完善的保障机制，村民代表的各项权利就犹如空中楼阁。我们认为建立健全保障机制主要从七个方面来规范村民代表的议事规则：
一是规范村民代表的议事范围。要依据《村委会组织法》和各村实际，界定和细化村民代表会议的议事范围。涉及村民利益的重大事项和对村民关心的热点、难点问题的处理，必须经村民代表会议讨论决定。村级其他一般事务的处理则可以经村三套班子会议讨论通过后实施。二是规范定期议事制度。应实行季度例会制度，把村民代表会议召开的时间固定下来。但是如果遇到特殊情况或有1/3以上的村民代表提议也可以临时召开村民代表会议。三是规定到会有效人数。我们认为村民代表会议每次参加的人数只有达到代表总人数的2/3才能有效，少于2/3的不得召开会议并形成决议。四是规范议题的提出。我们认为可以有三种方式：议题可以由村委会提出，村民代表单独提出必须报请村党组织同意后方能列入议题，1/3以上村民代表联合提出的议题必须列入会议议题。五是形成会议的事前通告制度。我们认为一般应有3天以前把会议召开的时间、内容、议题等内容通告给各位村民代表，为村民代表联系村民、征求意见、留有酝酿思考的余地。六是规范会议的表决机制。我们认为村民代表会议应实行无记名投票制度，实行少数服从多数原则，决议须到会代表的1/2以上通过才能有效，决议一经作出，不得擅自更改，如需更改，须经与会代表2/3以上通过方能更改。七是公开会议有关事项。我们认为村民代表会议应作会议记录，结束后应即时将各有关事项通过村务公开栏、广播等形式向全体村民公开，并向村民代表和广大村民提出相应要求。
4、建立健全自我约束机制，规范代表作为。现行的法律法规没有制定对村民代表的约束条文，这其实是法律制度建设的一大漏洞。我们认为，应该从以下几方面对村民代表加以约束：
第一，要明确村民代表的权利和义务。对村民代表的权利，规定除享有公民应的权利外，还享有参与决策、管理和监督村务大事的权利。同时，对村民代表的义务也应作相应规定，除履行公民应履行的各项义务外，还要维护全体村民的根本利益、团结、教育村民关心、支持配合村委会抓好村务大事，反映村民意见、要求，并提出建议，积极参政议政，发表个人意见，参与民主决策。第二，要建立村民代表的述职评议制度，我们认为应当每年对村民代表进行年底述职，由全体党员、村委会成员、村民小组组长以及一定例的户主代表组成评议组，对村民代表一年来的工作逐一进行评议，对较好地履行职责的代表要给予表彰奖励，对履行职责不尽责的代表要进行批评教育，公开评议结果，接受村民监督。通过述职评议，促进广大村民代表增强代表意识，提高自身素质，真正起到代表的作用，体现群众的意愿。第三，要建立村民代表的罢免制度，我们认为，应当结合每年对代表进行年度评议的工作，对确实素质低、工作不力，不能履行代表职责的，甚至有违法乱纪委为的村民代表要通过法定的程序罢免其代表资格，疏通村民代表的退出机制，增强村民代表队伍的活力。
加强村民代表队伍建设是一个新的课题，还有许多深层次问题需要探讨研究。党委组织部门去研究这个问题不是走“旁门左道”，因为这支队伍建设得如何将直接影响到村党组织为领导核心的村级组织建设的成败。各级党委组织部门应该从加强党领导村民自治的高度看待这个课题，组织、调动各方面力量，从理论到实践解决好这支队伍的建设问题，这也是本文的“抛砖引玉”之意。
