汶川特大地震灾害的财政与思考

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我国是世界上自然灾害（包括气象灾害、地质灾害、洪涝风暴潮灾害等水文灾害、病虫害和鼠害等生物灾害）最严重的少数国家之一，历史长、危害范围广、爆发率高，且具有季节性、阶段性、持续性、周期性、交替性和群发性等特征，也是损失最严重的少数国家之一。四川汶川“5·12”特大地震，造成了大量人员伤亡和财产损失。痛定思痛，最近一个时期特大灾害频发的背后，留给人们太多的思索。本文仅从财政视角做点粗浅思考。

一、亟须改善农村公共产品有效供给，合理构建自然灾害财政投入机制

当人们惊愕于汶川特大地震之后，一个本能的反应可能是问责――为什么这样大的自然灾害没有预报？专家解释：地震的短期预报是世界性难题。后来发现，这次地震伤亡，大部分因学校、医院、政府部门等公共建筑设施倒塌所致。可以这样设问，假如公益性基础设施抗震设计能力再强一些的话，假如城市布局和工厂布局远离地震断裂带的话，假如人们的地震预防知识再多一些的话，那么伤亡和损失可能会大大减少。从表面看相关部门有失职之处，但从深层次思考，则是公共产品供给不足和城乡“二元”财政供给模式差异长期作用的结果。

公共产品理论认为，国防、义务教育、公共卫生、天气预报、地震预报等属于纯公共产品的范畴，具有明显的非竞争性、非排他性，不能由私人必须由政府来提供。建国以来，我国的工业化、现代化战略，选择了一条重视城市忽视农村、重视市民轻视农民、重视工业牺牲农业的路径，改革开放以来又出现了重视经济忽视社会、重视增长轻视保护的倾向，于是形成了城乡“二元”、经济社会“二元”的矛盾。在此过程中，国家财政直至1998年以前都属于典型的生产建设型财政，伴随着社会主义市场经济体制的建立，市场出现了“失灵”，公共产品和服务出现了不足和短缺――“上学难、看病难、看病贵、住房难”。同城市相比，乡村的公共产品和服务的供给显得更为捉襟见肘。研究表明，占全国人口近60％的农民仅享用了20％左右的医疗卫生资源，农村中小学享受到的国家中学教育经费仅占38％，城乡社保覆盖率之比高达22∶1。2006年，城乡居民的收入水平分别为11759．5元和3587元，而城乡居民家庭恩格尔系数分别为35．8和43。在这种情况下，农村公共产品和服务只能是低标准、低水平和不充足的，此次汶川特大灾害的“惩罚”暴露出其中的“软肋”。

为此建议：一是加快构建“一元化”财政制度。改变长期以来城乡分治的“二元”格局，统一城乡财政，让公共财政阳光照耀农村。在基础设施、义务教育、公共卫生、社会保障等方面，逐步实行城乡“一体化”供给，统筹城乡居民公共品成本分摊制度和收益共享制度。二是形成自然灾害财政投入稳定增长机制，合理构建预警、防治、救助三位一体财政投入模式，克服轻预防重捐助的被动模式，坚持主动出击、防患于未然。三是根据辖区收益原则，合理界定中央和地方政府职责。全国性或区域性灾害以中央财政为主、地方财政为辅，地方性灾害以地方财政为主、中央财政为辅，自然灾害的预防支出由中央和地方共同承担。

二、慈善事业要走出命令动员模式，健全鼓励捐助的税收制度

此次汶川特大自然灾害，牵动着国人的心，各种形式的捐助活动在政府、企业、学校、社区等不同层面展开。轰轰烈烈的捐助行动背后，依然惯用计划经济时期“号召式”、“口号式”手段，通过一定的组织形式，按照职务高低、经济规模大小规定着捐助标准。这种构建在非规范、被动式基础上的慈善事业，常常是在灾难事件发生时才有公益行为，必然是缺乏计划性、统筹性、前瞻性。

诚然，造成我国慈善事业不温不火的原因可以列举很多，但相关税收制度设置上的缺陷亟须引起重视。

在成熟的市场经济国家，为防止富人过分聚集财富，往往运用遗产税的手段加以限制。作为“富人税”，该税种在均衡贫富、缓解分配不公、鼓励勤劳致富、引导公益捐赠等方面具有独特的功效，备受各国推崇采用，当今世界已有100多个国家和地区开征遗产税。在美国，遗产税的最高税率为50％。在日本，遗产继承最多只能传至三代，高额税收限制了不劳而获者。在发达国家，甚至还出现了有遗产继承权却无力承担遗产税的“怪现象”。当今，欧美许多国家对所有的慈善捐助给予免税待遇。

新中国成立后，当时的政务院曾在1950年1月颁布的《全国税收实施要则》中列有遗产税内容，但由于种种原因未能开征。改革开放30年来，中国经济发展创造了世界奇迹，2007年经济总量已位居世界第四位，城乡居民告别了短缺，积累了一定的财富，“鼓励一部分人先富起来”的政策已初见成效，培育了一大批中产阶级，产生了一部分高收入者。“仓廪实而知礼节”，社会财富的增加为开征遗产税提供了前提和可能――“税源”的客观存在。同时，当人均收入进入1000美元―3000美元的社会转型期，也将带来剧烈的社会动荡，出现两极分化，步入了“矛盾凸现期”，这为实施税收政策手段的再调节――开征遗产税提供了现实必要性。

为此，要通过制度创新，实现“被动”捐助为“主动”捐助、“要我”捐助为“我要”捐助，为慈善事业健康发展提供不竭动力和源泉。

三、兄弟式互助符合中国国情，从制度上完善横向转移支付制度

转移支付的制度设计通常采用自上而下的纵向模式，这种“罗宾逊”式转移支付，简单易行，作用直接，往往受到青睐。更上一级政府凭借其政治权威，便可轻而易举地向下集中财力，完成财力和资金在各级政府间无偿转移。由于纵向转移支付能够较好地体现上级政府的施政意图，各国纷纷采用。我国也不例外，自1994年分税制改革之后，中央对地方的转移支付总量一路攀升。1995年中央对地方的转移支付总量仅为2532．9亿元，到2006年猛增至13589．4亿元，年均增长16．5％，其中绝大部分用于中西部地区，在一定程度上缓解了地区财力分布不均的矛盾。

此次汶川地震，得到了各地的慷慨捐赠。一方面，体现了中华民族的美德，“一方有难，八方支援”。另一方面，也透视出构建区域间横向转移支付的可能。我国是一个幅员辽阔的国度，受资源禀赋等多因素的制约，地区差异巨大。要很好地解决基本公共服务均等化的问题，单靠中央政府转移支付，极易引起发达地区的“不满”，而且过分地“杀富济贫”、追求公平也会造成效率的损失。近些年来，国家陆续启动了东部发达地区对口支援西部欠发达地区的援助行动，收到了一定成效。虽然谈不上严格意义的横向转移支付，但达到了先富帮后富的目的。

为此，建议国家出台相关法律，规范相关制度，积极开展试点，在新一轮财政管理体制调整中适度运用，以弥补现行纵向转移支付的相对不足，实现区域经济的统筹协调发展。

四、强化捐赠资金监管，整合各类捐赠资源

此次汶川地震，来自社会各界的直接捐助超过百亿元，加上日后重建的资助，算得上中华民族有史以来最大一次爱心行动。如此庞大的资金量，如果疏于管理，非但会降低资金使用效益，也会辜负捐赠者的期望。巨额的救灾资金如同灾民的救命钱。无论是官方、专业组织还是民间行为的捐助，都应纳入财政、审计部门的监管范畴。

一是从严控制借机敛财行为的发生，特别要加大对中介组织、网络媒体捐助的监管力度，规范捐助主体、捐助行为，逐步消除捐助过程监控的盲点，严肃查处发“国难财”事件。

二是全过程监控捐助资金的使用管理，研究制定相关管理制度、办法和使用程序。创新监管模式，前移管理过程，实现由传统的事后监督向事前、事中监督转变，坚持专项监督与日常监督、内部监督与外部监督并重，严肃查处贪污、挪用、寻租等违法违纪行为。

三是统筹使用各类捐助资金，防止“条条化”、“部门利益化”，禁止“撒芝麻盐”、“分小钱”，杜绝“形象工程”、“面子工程”，切实整合各类资源，尽快实现灾区重建。

四是严格追踪问效，通过构建简单易行的考评体系，引入中介评价平台，及时、透明地向社会各界反馈捐助资金使用绩效。

五、灾后恢复重建要注重制度创新，构建多元筹资机制

据有关方面初步测算，汶川地震的直接损失高达1000多亿元，灾后的重建也将是一组天文数字。鉴于这场自然灾害具有突发性、连续性、广泛性等特征，属于“市场失灵”的范畴，要通过调整财政支出结构加大政府投入。虽然去年我国的财政收入规模达5万多亿元，四川省的财政支出规模为1700多亿元，但同满足13多亿人日益增长的“社会公共需要”相比，财政资金依然十分短缺，灾后重建单纯靠中央政府、四川财政既不现实也不可能。

所以，要注重制度创新，发挥市场机制的作用，避免政府过分包揽，充分调动“政府”、“市场”、“灾民”三方面积极性，多方筹措重建资金。一是加快推进灾区的社会保障体系建设，通过完善最低生活保障制度、临时救助制度等，确保特困受灾群体得以妥善安置。二是运用财政担保、贴息、以奖代补和必要的税费减免等政策工具，引导灾民、企业、民间机构支持灾区重建。三是重新评估震区重建的地质结构、环境承载能力和管理成本，积极探索开发式、移民式等安置新模式，避免步入“建设―破坏―再建设―再破坏”的恶性循环，最大限度地节约社会资源。四是加强灾区金融服务体系建设，通过特别优惠贷款、农业保险等鼓励灾区恢复重建。同时，积极探索地震险的试点。五是发行汶川地区地震重建债券，运用市场化手段，多方筹措建设资金。

六、乡村组织不宜弱化，保障其行使职责的财力基础

此次汶川特大自然灾害，在整个救助过程中乡村组织、乡村干部的作用没有得到很好的发挥。无奈的背后，也在一定层面上暴露出乡村治理的部分危机。

从本质上看，乡村组织弱化是个财政问题。建国初期建立起来的制度，伴随着农村家庭联产承包责任制的全面推开，以1984年撤社建乡为标志，完成了历史使命。时期，国家通过“政社合一”、“三级所有，队为基础”的体制，将农民组织起来，国家与打交道。解体后，国家不得不通过乡村组织与农户打交道。在经历了短暂繁荣之后，随着1990年前后“三农”问题的出现，乡村组织一直备受非议，乡村干部在一定程度上背上恶名，成为乡村“麻烦”的制造者。研究机构和决策层面一直在乡镇机构存废问题上做文章、搞试验。在压力型财政体制和政绩考核制度双重作用下，更上一级政府通过集中财权、下放事权，不断弱化乡村财力基础，特别是农村税费改革、取消农业税（农业特产税）改革之后，乡镇财政更是有名无实。一级政府丧失了财政基础，就步入了无财行政的窘境。在这种情况下，乡村干部同样做出了理性选择――“不作为”。原有以“三提五统”和农业税（特产税）为维系的农村公共产品供给机制，也逐渐转化为依赖上级政府转移支付的单一模式。原来乡村组织同农民的这些天然联系，由此也就中断了，由相对均衡演变为非均衡。

中国属于单一制国家，不同于西方的联邦制，长期的“大一统”文化熏陶，不同于西方的基督教文化，寄希望通过农民自治实现乡村事务的自我管理，尚不具备条件，“自上而下”治理仍然是中国特色。“上有千条线，下有一根针”。乡村作为中国现行五级政权的末梢，对上连接着四级政府，对下是七八亿农民，是下情上达、上情下达的重要载体。所以，在建设社会主义新农村的历史条件下，乡村一级只能加强不能削弱。为此，一是审慎推行弱化乡村治理的各项改革。二是赋予乡镇一级政府完整的政权、财权、事权、产权。三是逐步建立城乡统一税制。四是加大直接面向乡镇的财政转移支付力度。