理论注重方式探讨

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随着市场经济的迅猛发展，中国面临着公共管理模式的转变和治理结构的转型，呼唤着治理主体的多元化。非政府组织（Non-governmentalOrganizations，简写为NGO）作为社区治理主体之一，正扮演着日益重要的角色。其中由注册党员志愿者与NGO相结合的探索项目越来越得到重视，地位日益凸显。

在区委、区政府、区委组织部等有关部门的指导下，莫愁街道代表组深入调研了现有党员NGO组织在社区发展的情况。调查表明，党员NGO组织具有创新性、灵活性、与基层联系密切、了解基层实际情况等优势,使其在解决社区或社会问题方面具有政府与市场不可替代的作用。正如美国著名学者莱斯特•萨拉蒙曾认为,NGO的兴起“代表了20世纪最伟大的社会创新。”党员NGO组织在社区利益的协调、矛盾的化解、服务的提供、环境的维护、就业途径的拓宽等方面开展的工作，促进了居民的参与和互助,，激发了居民的个人责任感,增强了社区居民的联系和凝聚力。

一、党员NGO参与社区管理的理论解析

市场机制存在弊端，政府干预也留下了大量的空白地带：大量原有老旧小区、贫困居民小区的有效管理不能仅仅依赖市场机制调节与政府干预。此时，党员NGO组织本身的特征,决定其在此类社区治理结构中起着重要的作用,多元治理理论以及资源互相依存理论等都阐释了这一点，同时党员NGO也可以克服一般非政府组织会出现的志愿失灵理论。

第一，自主治理理论。

在社区管理中,打破“囚徒困境”不一定必须依赖政府干预,还可以通过自主治理的方式得以实现,尤其在较小规模的环境治理中更是如此。自主治理理论就阐释了这个问题。该理论倡导利用小社会的“自组织网络”,其中心问题是,一群相互依存的人们如何把自己组织起来,进行自主性治理,并通过自主性努力以克服搭便车、回避责任等机会主义诱惑,以取得持久性共同利益的实现。在国外著名的公共池塘的案例中,就论证了一群相互依赖的当事人,通过自主地制定规则、实施规则并成功地进行了监督,完成了自我组织与自我治理,使公共池塘资源得到了可持续。自主治理理论指出了如党员NGO这般来自于本社区这样的“小社会”范围内的纪律性组织对于社区管理的重要意义。在自主治理中,党员NGO组织具有社会居民支持的优势,这种社会资本在环境管理中有助于减少摩擦成本,增进人们的信任,促进人们的合作。另外,自主治理最适合较小规模的社区,而非政府组织的长处恰恰在于微观管理,因此，在社区的自主治理上，党员NGO组织完全可以发挥应有的作用。

第二，资源互相依存理论。

资源互相依存理论认为,在社区管理中,人们必须相互依赖,没有任何一个机构能够掌握充足的资源处理所有的问题,即使是政府。社区结构功能必须成为政府部门、私营部门、第三部门以及公民个体等多主体的公共体系。资源互相依存理论从功能角度再次印证了现阶段党员NGO组织存在的意义。

老小区的党员NGO组织其成员为长期驻区内的老居民党员，熟悉社区基本社会资源，其优势主要在以下几个方面:一是中心性。党员NGO组织以公益性维护为中心,而政府以居民生活利益为中心,在经济快速发展的背景下,非政府组织能够克服狭隘的唯经济发展论主义。二是信息灵活性。党员NGO组织成员多数为当地社区成员，它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了组织及公民个人之间的相对距离,同时兼有党组织在居民群众中的崇高威信，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。在信息交流、搜集以及加工方面,党员NGO组织比政府更有优势,其又是政府与居民群众沟通的桥梁,其信息灵活性契合信息社会特点。三是人本性。现代的管理是以人为本的管理,注重人文因素。党员NGO组织参与管理,充分依靠了社区已有的党建基础，走的是一种自下而上的路径,在本土化、认同感以及归属感等方面具有优势,比政府干预以及市场机制调节更富有人文关怀。近些年来,在各社会管理领域,我国的非政府组织利用自身的优势,在企业行为的监督、公民行为的矫正等方面,为社会做了大量工作,在一定程度上弥补了政府干预与市场机制调节的不足,就是资源互相依存理论在实践中的具体体现。

第三，志愿失灵理论。

党员NGO虽然在社区治理上发挥了很好的作用，具有反映灵敏等优势,但与其它非政府组织一样也有一些弊端,美国专家赛拉蒙概括为“志愿失灵”。就社区管理领域,这种“志愿失灵”表现在:第一,资金不足。即非政府组织在管理中所需要的支出,与其所能筹措到的资源往往存在缺口。现阶段社区一级党员NGO所用经费多来自于居民募捐、单位赞助等形式，在一些老旧小区中居民要求改善生活质量的要求十分迫切，而在资金不足的情况下，组织的服务管理行为仍处于初级阶段。第二,组织的家长作风。非政府组织中提供资源的人往往拥有话语权,在管理与提供服务时往往依赖自己的偏好决定服务的对象与范围。第三,管理的业余主义。社区管理需要受过一定训练背景的专业人士,但囿于资金的限制,非政府组织无法提供较高的报酬来吸引专业人士,其工作开展更多的依赖于非专业人士,这势必影响到管理工作的效果。第四,管理以及服务的狭隘性。尽管非政府组织本着志愿的宗旨结合起来,但也难免具有一定的狭隘性。现实中,不少非政府组织雷同“利益集团”,他们在管理中往往只是为特定的人群负责。由于党员NGO组织在党员组建的基础上建立，广泛吸纳其他社会资源，在一定程度上有效地避免了一些弊端。

二、党员NGO组织在社区治理中的特点探讨

第一，党员NGO在提供公共服务产品时具有地区特色。

由于政府和市场在提供公共产品方面的局限性,导致了对于NGO的功能需求,这是NGO存在的主要原因。一般来说，服务类公共产品，如教育、卫生、社会保障、环境保护等，都存在一个与地方需求结合的问题，即采取何种方式使得老百姓能够接受。党员NGO组织具备了熟悉政府工作组织运作模式及方向,又能对普通居民的社会需求反应迅速的能力，同时着力于党员的先进性和公益性行为的发挥，对于在运作中降低成本、增加产出的内在动力十分有益。而一般的NGO组织则较少受到上述因素的裨益。上海、广州等地区的党员NGO依靠社会资源和党员志愿者长期在社区积累的号召力，兼具有社区环境熟悉、居民支持率高的优势，在社区范围内集思广益，提出了颇具地区特色的公共服务输出方式，已经获得了很大的成功。正如本世纪之初以来，各种新公共管理初步兴起一样，公共产品的供给者首先是以居民熟悉的形象出现，并开始由政府向民间转移的趋势。党员NGO在以“小政府、大社会”为目标的职能转变过程中，将承担或转载更多的社区服务、社区管理职能。管理学家萨拉蒙把此称为“第三方管理”(third-partygovernment)。

第二，党员NGO为公民参与社区治理提供了新的渠道。

社区治理是一个基层政府与居民互动的过程。基层政府与公民的互动可以是直接的,但更多情况下需要一个中间环节来协调，党员NGO就是这样一个最合适的中间环节。党员NGO在社区多元治理结构中为民主政治体系构筑起一个坚定的参与型公民文化平台，它通过其现实的治理活动搭建起沟通居民群众与党和政府的立交桥。一方面，NGO具有独立性地代表居民成员或社会相关群体的利益和愿望，与民众关系密切，具有有效的信息反馈系统，可以及时把民众对政府的要求、建议、意见集中起来,输入给政府,既为政府决策提高参考,又对政府行为构成一定的外部制约。另一方面,作为党组织的成员，能用好党组织在社区中的公信力，准确地把政府的政策意图和对相关问题的处理情况传达给民众,促进民众对政府政策的理解与支持。NGO在这一利益表达和利益协调过程中,促进了居民与政府的合作,拓展了参与渠道,深化了公民的参与意识,促进了社会整合,有利于扩大基层民主,培育参与性的公民文化。

第三，党员NGO着力于满足人们日益增长的多样化、个性化、多层次性的物质和精神生活需求。

现代社会是多元社会,人们的兴趣、价值观、经济利益等都高度多元化,社会也日益分化为不同的阶层以及各种各样的利益集团,因此人们的需求也逐渐多元化。政府要面向全体社会成员,其行为具有普遍性,其服务应趋向于一致。这种社会需求和利益格局的多元化趋势,使政府很难做出及时的反应,不能满足数目巨大、种类繁多甚至彼此冲突的局部需要。NGO的产生发展本身就是社会需求和利益格局多元化的结果,它体现了“自由”和“多元化”价值,它所追求的也正是特定群体利益要求的满足。计划经济下的政府对一切大包大揽,社会供给单一化、平均化,过去政府管不了、管不好、不该管的许多事情现在可以交给社区来管理,交给NGO来管理。社会多元化、需求多元化、管理多元化、服务多元化,NGO因此日益凸显它的重要性。

三、党员NGO在社区治理中的发展途径

在我国,非政府组织仍处在发展初期,但是,他们相当成功地赢得了一定的环境。我国的社区治理需要NGO发挥更大的作用,特别是要加快党员NGO在社区中的发展。

第一，培育有利于党员NGO发展的社会氛围。

政府应从观念上重视党员NGO的发展，并将其作为社会化党建工作的重要内容进行考虑。随着改革开放的逐渐深入,包括经济领域和社会领域在内的“私域”,政府已逐步放手,不再直接控制,但是,“公域”仍然受到严格控制,宪法规定的公民的自由结社权利仍未完全实现。这就要求政府从观念上重视NGO的发展。社区治理需要各种社会组织的共同参与,而党员NGO的能起到的多重作用应该引起政府高度重视。2004年,有关民间组织的作用和发展目标被鲜明地写入党的文件中,年底,540个来自各地的NGO被表彰。可以说我国对NGO已完成了一次观念突破,NGO已获得了社会的广泛认同,令人欣喜。

第二，培育党员NGO与政府在社区治理中的伙伴关系。

正确处理单元党员NGO的工作关系,必须科学界定政府与NGO的社区治理边界，以及党组织与党员NGO的组织管理权限,从而使三者关系建立在坚实的基础上。界定工作必须借助法律体系和制度设计,来明晰NGO的权利、责任与义务，以及党员与组织的管理和被管理关系，合理清稀地区分,建立制度化的沟通渠道和交流机制。只有这样，当政府和党员NGO作为合作伙伴,协调一致地投身社区治理时,能有效拓展社区功能,整合社区资源,完善社区治理,更好地满足社区公民日益多元化的需要。

第三，加强制度环境建设。

我国的立法思想正在实现由管理公众向保障公民权利的方向转变,法律朝着更加民主、人道、理性的方向发展。党员NGO在社区治理中需要良好的法律环境的支撑,有必要制定和出台一定的基本规范,建立相对独立和有职有权的管理体制,变“限制型管理”为“监督和服务型管理”。政府要加强对党员NGO的培育。目前,NGO在社区中的发展处于初始阶段,还非常弱小,很不完善,独立性与自立能力都不强。政府应坚持“扶上马、送一程”的方针,帮助党员NGO进行能力建设,建立以政府采购为中心的财政支持体系,通过税制扶持激励NGO的发展。

第四,加强NGO的自身能力建设。

党员NGO发展首先是要加强人力资源的开发和建设。当今社会处于知识经济时代,人力资源已经成为最重要的战略资源。社区自治中不仅需要拥有一支高素质、有活力、精明能干的队伍，还要又热心的、熟悉社区事务的普通居民加入。党员NGO应当形成一整套人力资源开发、配置、使用和管理的工作机制,增强组织凝聚力和吸引力,提高成员专业素质,为社区治理提供有效的人力支持。其次，NGO要加强内部管理。党员NGO更加要明确自己的使命和服务对象,树立以人为本的理念,合法运作,强化组织自律,建立民主的管理机制,提高组织公信力。同时,适应现代社会信息化、民主化的发展趋势,形成民主的管理风格和充满活力的工作团队,保持独立性,充分发挥组织潜力,提高组织效率。第三，党员NGO要加强与企业的合作交流。现代企业文化把建立新型社区、投资社会公益事业列入重要内容。企业和NGO之间关系不是恩主与受主的关系,而是更多地融入到合作伙伴关系上。

党员与NGO组织相结合的种种特性和优势，表明它们在社区治理中会具有巨大发展潜力。但是，当前对NGO的认识不到位限制了其在社区中的发展，作为新生事物的党员NGO组织在社区治理中还面临诸多现实困境。随着政府改革和市场经济的推进，NGO越来越成为解决社区问题时必不可少的组织机制。