如何促进农村通信事业发展

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党的十七大报告提出，解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。

统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设是全面建设小康社会的重点。农村通信对于促进农村经济发展，提高农民生活水平和素质，提高抗灾、减灾能力，都具有重要意义。积极、有效、合理地发展农村通信事业，以通信水平的提高带动和促进当地经济的发展是提高我国信息化建设整体水平，实现全面建设小康社会目标的必然选择。

改革开放30年来，我国电信业发展取得显著成就。资料显示，截止到年底，全国电话用户总数突破9亿户，达到91273.4万户，居世界第一位，电话普及率达到69.4％，全国网民数达到2.1亿人，居世界第二位，互联网普及率达到16.0％。农村通信也得到了长足发展，全国通电话行政村的比重已经达到99.5％，29个省、区、市实现了全部行政村通电话；互联网在农村的覆盖范围也在不断扩大，全国92％的乡镇开通了宽带。但是，总体来看，相对于城镇通信的快速发展，农村通信还存在一些问题，突出表现在：农村通信发展相对滞后，城乡之间通信水平存在着较大的差距；不同农村地区经济发展不平衡，通信水平和服务水平也存在着较大的差异。

农村通信相对落后的原因是多方面的，农村经济发展相对落后，农村地区的通信消费不旺限制了农村通信发展；农村通信投入不足，基础设施建设相对落后；农村通信成本高、收益低，运营亏损影响农村通信的持续发展。显然，解决农村通信相对落后问题任重而道远。

电信是基础设施，也是一项公共服务。世界上许多国家通过立法实施“电信普遍服务义务”解决农村和贫困地区人们的通信问题。电信普遍服务指的是，任何人在任何地点都能够以负担得起的价格得到电信服务，而且服务质量和资费标准一视同仁。虽然各国的经验不尽相同，但有一些共同的特点：一是用法律的形式对电信普遍服务予以确立。二是采用电信普遍服务基金作为价值补偿机制，以普遍服务基金的方式替代传统的交叉补贴，普遍服务基金的主要征收对象是电信运营商。三是设置专门的普遍服务基金管理机构。专门的普遍服务基金管理机构负责普遍服务基金的征收、分配和使用，以及制订有关普遍服务基金的文件。四是通过投标、竞标实施普遍服务项目。在基金使用中，各国大都通过投标、竞标实施普遍服务项目，最低报价者才能获得补贴，以确保普遍服务成本最低。通过招标，可以避免政府部门为准确计算成本补贴所做的大量工作。

电信普遍服务作为重要的公共政策，主要体现在保障对落后地区和困难群体的电信服务上，其服务对象主要包括：经济发展落后、居民用不起电话的地区；偏远乡村、人口稀少地区；任何地区无力支付电话费用的病弱伤残人员等。这与我国发展农村通信、消除城乡差距，让广大农民共享电信改革发展成果，构建和谐社会的要求是一致的。建议在我们探索前行的过程中，从国外一些国家的模式中吸取成功经验，扬长避短，可以使我们少走弯路，有利于我们尽快走出一条适合我国国情的普遍服务之路。对如何大力促进农村通信事业发展，个人谈一些想法和建议：

一、在适度放松市场准入管制的同时，要加强对普遍服务的推动力度。适度放松市场准入管制，引入市场竞争有利于打破垄断，刺激了投资和技术进步，促进电信市场发展。世界各国的改革经验表明，电信市场开放之后，政府必须加强对普遍服务的推动，尽快建立起新的普遍服务补偿机制，这不仅是电信发展的需要，也是电信市场公平竞争的迫切要求。

当前，推动我国电信普遍服务需要解决的首要问题，是要明确普遍服务政策的职能以及政策目标问题。电信现代普遍服务概念从本质上讲是一种财政职能，其主要作用已经从校正网络外部性为主，变成以改善收入不平衡状况为主要目标。国外电信业发展的实践证明，由电信管制部门行使与普遍服务相关的职能比利用财税体制实施普遍服务更加有效。

二、建立良好的激励机制来保证普遍服务的顺利进行。要建立各种有效的激励机制和措施，让承担普遍服务义务的电信企业尝到“甜头”，产生内在的自发动力，同时也对其他运营企业产生示范带动效应。最重要的激励机制是抓紧出台普遍服务基金征收和管理办法，还要充分完善各种管制手段和环节，如将普遍服务的参与、实施落实情况与市场准入管理中的许可证发放和年检、电信资源配置等有效结合起来，激励电信企业积极承担普遍服务义务。

我国的普遍服务政策现在正进入一个向普遍服务基金过渡的时期。当前实行的“村通工程”为推动我国的电信普遍服务迈出了重要的一步。我们应当看到，我国电信普遍服务的可持续性发展需要更加规范的电信政策体系和更加健全的电信法律体系。结合我国的国情并借鉴国外的经验，有必要制定普遍服务的具体实施办法。尽快界定普遍服务的范围，建立普遍服务基金，并进行公平、合理、有效的分配运用，以便改善落后农村、贫困地区由于电信用户支付能力低，而建设、运营成本高造成的通信落后状况。在普遍服务基金建立之前，应该采取积极措施，保证已有的通信服务水平不降低。

三、电信普遍服务的目标应是普适性和多层次的统一。根据普遍服务的阶段性理论，电信普遍服务的内涵和外延随着经济发展程度的不同而不断演化：第一阶段，主要是通过固定电话提供普遍服务；第二阶段，在完成第一阶段的基础上，主要通过移动电话提供普遍服务；第三阶段，在完成前两个阶段的基础上，主要通过互联网提供普遍服务。结合我国国情，我国现阶段实施电信普遍服务的目标既要对整体国民具有普遍适应性，以体现公平原则，又要根据不同区域发展的不同状况和确实存在的需求差别，制订灵活的多层次的普遍服务的目标供各地参考执行，以体现效率原则。同时，普遍服务的实现形式可以是多样化。一方面，普遍服务业务种类的选择上实现多样化，可通过跨越式、超常规发展模式因地制宜地解决普遍服务服务问题，如采用移动电话、卫星通信等提供普遍服务，随着移动通信技术的快速发展，我国现阶段普遍服务完全有可能直接通过移动电话实现。另一方面，普遍服务提供者的选择上也可以实行多样化。

促进普遍服务的实现形式多样化，一方面实行更加灵活的措施，以探索有效的经营模式。农村通信发展需要大量的资金支持，应鼓励各电信运营企业、各类资金以一定的方式参与农村通信建设，调动一切可以调动的力量，发挥各方面的积极性，共同促进农村通信发展。另一方面，应进一步放松技术管制，允许农村通信尤其是普遍服务提供者采用各种接入技术。偏远农村地区在地理位置、气候条件、经济水平等方面决定了适合农村地区通信发展的技术应当是：建设成本、运营维护成本、通话费和终端价格都要便宜，以便农民都能承担得起；大覆盖，必须适合在山区使用，信号和话音质量都要符合一定标准；方便线路维护，不能因为天气等原因经常出现中断的现象，等等。从管制政策上应鼓励电信运营企业应用适合广大农村和边远地区的新技术，鼓励电信设备生产商及科研院所积极研发适合农村气候条件、地理条件的农村通信设备，特别是适合农村特点、农民需要的低成本、易用、节能、环境适应性强的终端。

四、创新农村通信发展机制。一方面随着电信市场竞争的日益加剧，城市用户市场逐步趋近于饱和，而另一方面广大农村地区却有着巨大的市场空间，并将逐渐显现出潜在价值，农村经济的不断发展，广大农村地区人口的流动和外出打工人数的增加，都会成为未通电话农村地区对通信需求的强劲的拉动因素。要统筹规划，有必要将通信、道路、水利、广播电视、电力等基础设施建设一并纳入新农村建设规划加以扶持，对电信企业可以考虑采取税收优惠、争取国债投入、政策性银行贷款及政府贴息或无息贷款等措施，缓解电信企业在农村以及边远、落后地区的资金投入不足问题。

要采取措施鼓励和引导企业对农村通信的投入。可以通过资费体系的调整、农话传输网综合利用、运营企业资源共享联合建设等措施，鼓励电信运营企业吸引大量的低端用户群进网，开拓更大的市场，不断提高全网通话业务量，提高企业收入，从而使企业产生新的投资意向，逐步达到良性循环。

在一些相对落后的农村地区可通过规模经济效应解决农村通信问题。现实的情况是，对于部分欠发达但有一定通信消费需求的农村地区，电信运营企业担心由于恶性的价格竞争导致投资难以回收，因而减少或放弃进一步投资，长期下去当地通信水平将滞后并影响其经济发展。对此，可以考虑采取适当措施加以解决。

五、积极开发整合涉农信息资源，为农村经济发展服务，实现农村通信事业的持续发展。农村通信是农村经济发展的基础设施，可以带动和促进农村经济的发展。同时，农村经济的发展又可以加快和推动农村通信的发展，这是我国农村发达地区的实践证明的。

信息服务对于掌握社会及市场动态、带动经济发展意义重大。探索实践农村信息化建设，通过采集、处理和传播农产品市场价格、供求、技术等信息，为农民提供农事、政策快讯、科技信息、劳务信息、市场咨询等信息服务，增强广大农民和农副产品企业获取信息与应用信息的能力，促进农村经济发展。要鼓励各有关部门、各类企业共同创造、开发和整合丰富的农村信息资源，为农民提供能带来实际利益、提高农民科技文化素质的业务和应用，促进农村通信消费，为农村通信的发展注入活力。