党风廉政建设责任制调研

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党风廉政建设是一个系统工程，党风廉政建设的总抓手是什么？以改革和切实落实党风廉政建设责任制来统领党风廉政建设和反腐败斗争，是开创工作新局面的“金钥匙”；只有把党风廉政建设责任制落实到位，党风廉政建设整体工作才能向前推进。当前，进一步加大贯彻落实党风廉政建设责任制的工作力度刻不容缓。

一、落实责任制存在的问题、原因

中央《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（以下简称《规定》）实施以来取得了一定的成效，但远远没有发挥其应该的效果，在实际落实中还存在不少情况和问题：一是不落实。出力不讨好的事懒得去做。二是假落实。以情况特殊就搞上有政策下有对策，走样变形假落实。三是难落实。分工不明，对《规定》理解不深透或推诿扯皮难落实。四是乱落实。能力欠缺工作不细出现漏洞乱落实。这些突出问题的产生，其原因是多方面的。有的是历史遗留，有的是制度滞后，有的是认识上有偏差，责任心不强，作风漂浮不想抓落实；有的思路不清，能力欠缺不善抓落实；有的是兼职过多难分身，工作东跑西颠整天忙忙碌碌想不起来抓落实；有的是私心作怪，受利益驱动不愿抓落实；有的是责任不清，相互扯皮推诿无人抓落实；有的是好人主义严重，回避矛盾，怕得罪人不敢抓落实。归结到一点还是少数领导干部“第一责任人”对抓好党风廉政建设责任制的落实这项事关党的生死存亡的政治任务缺乏强烈的责任心、使命感和危机感。事实证明，哪一级组织的第一责任人对党风廉政廉政建设责任制这项政治工程有强烈的责任心和使命感，这一级组织的党风廉政建设责任制就能落实得好，这一项工作开展就能经常、持久，全方位监督就能较好到位、成效就明显、党风就正、关系就顺、人气就旺、腐败就少。反之亦然。

二、进一步落实责任制的保障、制约和激励机制

实行党风廉政建设责任制，就是通过激活责任激励制约机制，贯彻从严治党的方针，增强党组和党员领导干部抓党风廉政建设的责任感，形成齐抓共管的局面，促使党风政风好转，以此推动社会风气的好转，推进生产力的发展、推进三个文明建设。

第一，要把第一责任人的责任真正落实到实处。党政一把手作为第一责任人，对本地区、本部门和分管范围内党风廉政建设负全面的领导责任。第一责任人不仅要抓好经济建设、业务工作，不仅要廉洁自律，而且还要抓好分管范围的党风廉政建设。要通过强化一把手的责任意识，从“要我抓”到“我要抓好”。一是科学、合理设置政绩评价体系。政绩的考核考评是工作的指挥棒，党政一把手的“一岗双责”要充分体现在“指挥棒”里面，不能空喊，要有具体的党风廉政建设考核内容、考评的办法，考核分值比例要能确实体现“一岗双责”的要求，以4：6或3：7为宜，而现实的比例为1：9（纪检+组织+宣传=1）。这个比例表明，对党风廉政建设抓与不抓、抓好抓坏，均不足以影响其政绩。二是抓党风廉政建设实行“奖罚制”。依照党风廉政建设考核分值，年终考评得分达90%以上的对单位进行鼓励和适当奖励，对单位的主要领导作为提拔重用的资格条件之一，少于60%的地方、部门和单位列为翌年党风廉政建设重点整治对象，对党政主要领导实行诫勉谈话，取消当年评先评优资格。三是实行终身追究制。因为许多事情的优劣好次是需要时间和实践来检验的，比如，用人失察、决策失误、豆腐渣工程等。避免领导干部的短期责任行为和侥幸心理。

第二，要牢牢抓住责任追究这个关键环节。党风廉政建设责任制体现权、责、利的统一。作为一名党员领导干部，权、责、利是一致的、对等的。责任追究从一个侧面体现了党风廉政建设抓与不抓不一样，抓好抓坏不一样。要注重责任追究中没有追究、追究不到位、追究不力的问题，坚持公正、公开的原则，把责任制的内容、任务、责任公开，对不去追究、追究不力的靠群众的监督来制约、靠追究来保证，从而使责任制处于党组织和广大群众的监督之下，使教育、管理、监督融于责任制落实工作的全过程。在工作实践中实施责任追究要注意以下几点：

首先，要把握责任追究的“三个要素”。一是把握责任追究的基本要件。实施党风廉政建设责任制的责任追究，其最基本的也是最关键的要件有三个。即被追究的错误必须是党风廉政建设的范畴，责任追究的对象必须是各级领导干部，发生的案（事）件必须是领导干部职务、权力所产生的责任紧密联系。三者缺一不可，否则就不是党风廉政建设责任制的责任追究。二是把握责任追究的重点内容。应在全面落实《规定》的基础上，围绕中纪委提出的六个方面的重点问题，把普遍存在的、群众反映强烈的、比较突出和迫切需要解决的问题确定为本地区、本部门责任追究的重点内容，并切实把握好。尤其是领导干部对自己职责范围内的反腐倡廉工作敷衍塞责、不抓不管，以致屡屡发生大案要案，造成恶劣影响的；领导干部配偶子女利用该领导干部职权和职务上的影响获取非法利益，造成恶劣影响的；收受“红包”、赌博、跑官要官、侵害群众利益、用人失察、决策失误等导致影响很坏和严重后果的，必须严格进行责任追究。三是要把握责任追究的重点对象。在责任追究的重点对象上，应突出并把握三个方面，就各类领导班子而言，应以党政领导班子为重点；就各级领导干部而言，应以县处级以上领导干部为重点；就各部门领导干部而言，应以要害部门重要岗位的主要领导干部为重点。

其次，要科学界定责任追究的“三个界限”。一是界定责任范围的界限。①集体责任与个人责任的界限。由领导班子集体研究决定的或按《规定》应由领导班子承担的各项追究领导班子的责任，同时必须追究领导班子主要领导的责任；由领导班子主要领导或其他成员决定的事项，或按《规定》应由领导班子主要领导或其他成员承担的责任，追究个人责任。②主要领导责任和重要领导责任的界限。要坚持既有区别、又有联系，不能完全割裂开来的原则，按《规定》由其直接主管的工作，由于不履行或不正确履行职责，对造成的损失或恶劣影响负直接责任的，追究其主要领导责任；按《规定》，对分管的工作或者参与决定的工作，由于不履行或者不正确履行职责，造成损失或恶劣影响负重要领导责任的，追究其重要领导责任。③报与不报的界限。是知情不报、有情不报，还是发现问题后及时报告，并且采取措施适当进行处理。④抓与不抓的界限。领导班子和领导干部对本部门的违纪违法问题是抓了还是没有抓，是敢抓还是不敢抓，要有事实依据。⑤查处与不查处的界限。有问题是及时进行查处，还是不予以查处、进行庇护；是严格依法依纪处理，还是大事化小，小事化了，失之于宽、失之于软。二是要界定量纪情节的界限。在责任追究的量纪上，要确定减轻、加重、从轻、从重、免予处理的情节。对推卸、转嫁责任的；对在职责范围内出现问题后，隐瞒不报甚至包庇纵容、顶着不办，或者问题发生后不采取补救措施、放任危害结果扩大的；对责任范围内多次发生重大案件的；对因违反《规定》受到处理仍拒不纠正的，要从重、加重追究有关领导的责任；对责任范围内的党风廉政建设工作出现问题敢于揭露，主动查处，认真整改的；对主动采取措施，减少挽回损失，或有效阻止危害结果发生、扩大的，要从轻、减轻或免于处理。三是要界定“上追几级”的界限。根据目前党风廉政建设实行“一级抓一级、层层抓落实”的实际情况，在一般情况下，责任追究应以上追一级为宜，并实行终身追究。但对那些在社会上造成恶劣影响的重大事故、恶性案件及重大腐败问题，严重的用人失察和决策失误等，应具体情况具体分析，可以考虑上追两级、三级甚至更多级，以警示各级领导干部，特别是一些高级领导干部。

再次，要切实完善责任追究的“三种机制”。一是要完善责任追究工作的运行机制。责任追究的实施应按干部管理权限，在党委（党组）的统一领导下，由各级党风廉政建设责任制领导小组负责组织实施和协调监督，由责任制办公室及责任制领导小组成员单位承担具体工作。对需要追究的对象由各级责任制领导小组办公室及责任制领导小组成员单位提出初步意见，经责任制领导小组负责同志审核后交纪检监察机关或组织、人事部门派人调查，重要问题也可组织联合调查。对涉及属于上级机关管理的领导干部的责任追究，由下级党委（党组）向上级责任制办公室报告，由上一级责任制办公室按照工作程序实施。对少数党的组织关系不在地方的责任追究案件，其上级主管机关应比照当地有关政策界限进行查处。二是要完善责任追究工作的协调机制。一方面，完善纪检监察机关内部责任追究案件的协调机制，切实做到查办案件与责任追究一并立案、一并查处。另一方面，健全纪检监察机关与其他执纪执法部门责任追究案件的协调机制，通过完善并坚持联系会议制度、信息交流情况通报制度以及案件移送制度，加强协调配合。三是完善责任追究工作的监督机制。各级纪检监察机关要继续坚持党风廉政建设责任追究情况报告制，并采取定期检查和重点抽查等方式，加强对责任追究工作的监督检查，发现所属地区或部门存在该追究而未追究的情况，通过下达党风廉政建设责任制追究通知书等方式责令纠正，并视情况追究该地区或部门党委（党组）、政府和纪检监察机关主要领导的责任。发现下级纪检监察机关对涉及追究上级党委管理责任的情况，不向上级纪检监察机关报告的，追究下级纪检监察机关有关领导的责任。追究属于下级党委管理的领导干部的党风廉政建设责任，上一级纪委要加强协审。

第三，进一步营造良好的社会舆论氛围。加强党风廉政建设、落实责任制，要有良好的社会舆论氛围。一是要进一步加大惩治腐败的力度、坚决查办大案要案用事实取信于民。近几年，惩治腐败的力度确实加大了，查办了一批腐败高官，人民群众看到了希望，增强了信心，但由于目前的监督机制、监督力度对权力的制约几乎没有影响力（尤其是一把手），按照“失去约束的权力，必然导致腐败”的原理，反腐倡廉任重道远！要以只争朝夕的精神，坚决学习贯彻落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）。二是各反腐机关工作的方式方法也要与时俱进，主动出击，从具体事情抓起，百姓看在眼里、记在心里。一些腐败现象是明显摆在那里。如某些领导干部为自己建造豪华别墅、子女出国留学，动辄花费几十万甚至上百万，明显与收入不符。钱从哪里来的？人人都心知肚明，一些反腐部门心里也不是没有问号，只要群众没上告，或者没有强烈地上告，就装不知道。还有人们最常见的公款吃喝、送礼、公车私用等问题，都是眼皮子底下的事。这种等案办的思想和做法与时代要求格格不入，必须坚决摒弃，并同时树立和做到：为了保护最广大人民群众的根本利益，只要是带普遍性或苗头性的问题，民不告官也纠。三是对腐败分子要实行“政治上身败名裂，经济上倾家荡产”的重典，否则，没有震慑力。实践中，对腐败分子的处理，往往能迁就就迁就，能从轻就从轻。这实际上是降低了腐败成本，使他们得到的远远高于失去的，对腐败分子来说，不吃亏，划算，不足以遏制腐败。这是前腐后继的主因之一。四是既严查当事人，还要深挖“保护伞”。现在落马的官员，都是因为自身贪污、受贿了巨额财产而被查处，还没有听说过哪一位官员是因充当“保护伞”而落马，这使得一些有背景的腐败分子自恃有“保护伞”就是一旦暴露也有人给说情，因而腐败起来就无所顾忌。五是理顺反腐体制，加强对一把手的监督。对某一级官员来说，与他同级的监督部门归他领导，由他选拔，哪个敢于监督他？很少听说过有哪个省或哪个市的纪委书记或检察长把本省或本市的一把手拉下马的案例；而有能力监督他的上级部门往往山高皇帝远，看不见摸不着，无法就近及时有效监督。因此，要有效深入反腐，反腐领导体制设置上，必须实行垂直管理，为有效实施监督提供体制上机制上的保证。六是注重纪检监察干部队伍正规化建设。尽快出台纪检监察干部队伍建设有关规定，突出严把“入口关”，疏通“出口关”，留下主干中坚力量，及时给予与能力、资历相匹配的政治经济待遇。机关内设机构要与《实施纲要》的要求相适应，改变目前全员办信访的格局，使纪检监察机关干部队伍向法制化、正规化、职业化、专业化轨道迈进。七是切实推进廉政文化建设，全社会形成以廉为荣，以贪为耻的氛围。廉政教育要突出思想政治、道德教育、警示教育、家庭助廉教育。目前，实施廉政文化建设有效前提是，要切实通过法制建设，加大腐败成本，使社会成员都清楚搞腐败是得不偿失的！同时，还要充分发挥家庭成员的监督作用，要通过制度规定，家庭成员（成年人）知情或分享腐败利润的均应负监督失职责任。八是加强《规定》的学习宣传，形成干部尽责、群众评责、专门机关查责，方方面面讲责任，不尽责任就换人的社会氛围。

三、深入落实责任制还应注意的问题

落实责任制，抓好责任的分解、考核是前提，加强监督检查是保证，加强配套制度建设是基础。

（一）抓好责任分解，确保责任到位。这是进行责任考核和责任追究的前提。笔者认为，责任分解应着重抓好两个方面：一是进行静态责任分解。要按照领导班子成员的职责分工，明确每位领导班子成员在党风廉政建设的方面应负的领导责任。党委、政府领导班子成员职责交叉的，应明确谁负主要领导责任，谁负重要领导责任。二是进行动态任务分解，把每年党风廉政建设和反腐败各项任务逐项分解到各相关的职能部门，并明确工作目标、完成时限，保障措施和监督主体。工作标准明确，就是根据上级工作要求和本地实际，研究制定每一项任务的具体评价标准。如落实“收支两条线”工作，各相关部门的工作应达到什么标准？出了问题应承担哪些责任？怎样追究，都应予以界定，便于检查、考核和追究；完成时限明确，即每一次任务的部署、实施、完成有具体的时间要求，保证各项工作按计划，有步骤地健康发展；保障措施明确，就是根据工作标准，有针对性地研究制定切实可行的措施，保证工作任务的完成。监督主体明确，就是在每项任务的完成过程中，要有专门的机构对各职能部门进行监督和指导。只有这样，才能使责任真正落到实处，责任考核、责任追究才有了依据。

（二）严格责任考核，做到奖惩分明。没有严格认真的责任考核，不根据考核结果进行奖惩，责任制就有可能流于形式，在实际工作中要突出抓好以下四个环节：一是要定期进行考核。每年要对所辖地区、部门的领导班子、领导干部责任制的执行情况进行认真考核。责任考核可以纳入总体目标进行综合考核，也可以有重点地进行专门考核。在当前责任制工作尚不规范的情况下，要重点抓好专门考核。责任考核要注重实效，防止形式主义。目前，责任制考核失真失准原因主要有：庸俗作风、好人主义、形式主义、官僚主义影响，时间、时机、人员选择配置不当。因此，防止责任制考核失准要从整体上把握：思想上克服好人主义、作风上要克服庸俗主义、工作上要克服形式主义、行为上要克服官僚主义。在时机时间上要相对宽松一点，要选择思想好、作风正、业务精、责任心强的人员；要把看、查、评摆在前面，把听摆放在后面，先掌握具体情况，然后通过“听”来对照、验证、补充；参加测评的人员要由考核组指定，参加测评人员要以一线群众为主，要有各方面的代表；考核组的考核评估结论要全体考核组成员签名，考核的初步意见要在被考核单位进行公示。二是要建立科学的责任考核评价标准和指标体系。指标体系应包括管辖范围内反腐败各项任务的完成情况，反腐败领导体制和工作机制的落实情况，以及教育管理家庭成员和身边工作人员的情况，当前还要把收受“红包”、跑官要官、党员干部赌博、损害群众利益等方面的责任追究情况作为考核的重要内容之一。三是要完善责任考核的方法。责任考核要坚持定性考核和定量考核相结合。考核时，既要对能宜量化的考核内容尽量量化，又要充分听取群众意见，进行民主测评，并将测评结果作为评定考核等次的主要依据之一。四是要注重考核结果的运用。考核结果要载入领导干部廉政档案，并作为领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。对在责任制专门考核中被评定为优秀的要予以表彰、奖励；对评定为基本称职的，当年不得提拔，不得评先、晋级；对评定为不称职的，要予以免职。

（三）加强监督检查，发挥职能作用。各级纪检监察机关要围绕责任内容，加强对下级党委、政府执行责任制情况的监督检查。要坚持“谁的任务谁汇报、谁的责任检查谁”。监督检查要突出重点，讲究方法。要突出检查党政一把手履行党风廉政建设职责的情况，督促解决一些领导干部只挂帅不出征的问题；要突出检查反腐败各项工作的牵头部门，坚决扭转牵头部门不牵头、不负责的状况；要突出检查工作落后的地方和单位，以及一些问题较为严重的行政管理部门切实改变在落实责任制工作上抓与不抓一个样、干好干坏一个样的局面。要通过派巡视组等形式，深入了解落实责任制工作情况，对监督检查中发现该追究而不追究或追究不到位的问题，要采取向下级党委（党组）下达《党风廉政建设责任制追究通知书》的办法责令其纠正。对拒不纠正的，应追究所在党委（党组）、政府和纪检监察机关有关领导的责任。纪检监察机关落实责任制工作中，还要积极发挥组织协调作用，当好党委、政府的参谋助手。要着眼于责任制工作的深化和发展，加强调查研究，为党委、政府提供决策依据；要围绕党委、政府的中心工作，及时研究制定党风廉政建设的具体计划和工作措施；以及有关职能部门承担的反腐败重点任务，要在目标的确定、政策的把握等方面，加强工作指导。

（四）坚持制度创新，将原则性规定与相关的具体工作结合起来，形成若干配套制度，通过“小制度”去落实大“大制度”。

一是制定反腐败领导体制和工作机制的操作规范。反腐领导体制和工作机制，对党委、政府、纪委、部门、人民群众与反腐败工作中的地位和作用，作了明确的规定。但坚持这一领导体制和工作机制，不能停留在原则性的要求上，必须按照亲自部署、亲自落实的思路，规范党委统一领导的具体内容。按照齐抓责任落实、齐抓工作落实、齐抓阶段性目标落实的具体内容。按照履行监督检查，当好参谋助手、加强日常指导的思路，规范纪委组织协调的具体内容。按照谁主管谁负责、带好队伍、堵住源头、解决突出问题的思路，规范部门各负其责的内容。按照畅通渠道、体现民意、维护民权的思路，规范依靠群众的支持和参与的具体内容。制定以上五个方面的具体规范应力戒规定模糊、弹性过大，避免出现难以操作，不好落实的现象。

二是建立和完善责任考核和责任追究的办法。目前，不少地方和部门制定了落实责任制的具体实施意见和责任考核办法，但总的看，操作性、针对性还不够强，有必要在总结工作实践的基础上，对考核的方法、程序和量化的指标体系作进一步的修改完善，特别是要注重考核结果的运用，以增强其操作性和有效性。同时，责任追究作为落实责任制工作的关键环节，应抓紧制定责任追究办法。从一些单位的经验看，其立法意图应该是，规定要细、界定要清、措施要硬、执行要严。特别是要注重强化组织处理手段，及时把那些不尽责任的领导干部从领导岗位上调整下来，切实改变那种“追下不追上、追小不追大、追软不追硬、追疏不追亲”的现象。

三是建立和完善党风廉政建设工作报告制度。党风廉政建设要取得成效，必须做到有部署、有检查，必须规定领导干部在一定时期内向组织报告本人履行党风廉政建设职责的情况。领导班子成员至少应做到每年向党组织汇报一次本人对职责范围内抓党风廉政建设工作的情况，以及遵守廉洁自律各项规定及教育管理配偶、子女和身边工作人员遵纪守法的情况，所在党组织和领导班子成员要对其报告的情况进行评议，提出意见，并将书面报告经公示后归入领导干部廉政档案备查。

四是建立党风廉政建设责任制追究通知书制度。这主要是指上级机关基于对那些该追究责任而不追究或假追究的，对有关领导予以追究的一种措施。其实施主体为上级纪检监察机关，主要是针对有关领导班子和领导干部发生了按照党风廉政建设责任制的规定应该予以追究的情况，《通知书》可直接下达给下级党委、政府或纪检监察机关，明确要求对方就有关问题在规定的时间内进行查清，做出处理，并将处理结果和责任追究情况在规定的时间内报上级纪检监察机关。实行这一制度，由于对有关领导班子和领导干部采取了一种再追究的措施，可以强化责任制的刚性作用，能够取得好的效果。

五是建立和完善领导干部廉政档案制度。廉政档案作为党风廉政建设责任制的配套措施，目前已普遍建立起来。建立这一制度，是加强对各级领导干部的日常监督管理，实现进一步总结已有经验的基础上，本着立足当前、着眼长远、避繁就简、真实全面、逐步完善原则，对这项制度作进一步探索，并不断完善，力求做到科学规范、分级管理、充分利用、讲求实效。