农村集体访成因思考

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近年来，群众集体访和越级集体访呈发展趋势，有些地方对社会安定、经济发展已产生了不良影响。如何解决集体访已成为各级党委、政府和纪检监察机关关注的问题和亟待解决的课题。因此，客观地、实事求是地分析群众集体访发生的原因，研究相应对策，具有重要的现实意义。从廊坊市的实际情况看，绝大多数群众集体访发生在农村。据不完全统计，一年多来，全市到乡以上纪检监察机关集体访的共发生457批（次），其中，农民集体访451批（次），占总数的98.7%。因此，分析研究群众集体访的成因及对策，应当紧紧抓住农村发生的群众集体访这个重点。本文着重探讨农村群众集体访的成因及对策。

一、成因

农民集体访发生的原因是很复杂的，是由多种因素构成的。从实践看，主要有如下几种情况：

其一，因基层干部自身不廉，导致群众集体访。这类集体访主要是因为农村党员干部贪污、受贿、以权谋私；在经济往来中，收受礼金、回扣、中介费，不交集体而据为己有；挪用集体资金供个人使用；侵占集体财物；用公款大吃大喝、白条下帐；更有甚者，有的党员干部自恃特殊，长期不交公粮，不交电费，不交承包款。对此群众很有意见。随着矛盾的积聚，群众就从敢怒不敢言，发展到写匿名信举报，在长期得不到解决的情况下，就使矛盾公开化，形成集体访。1995年以来，类似这种情况，导致农民集体访或越级访的就有384批（次）。

其二，因基层干部办事不公平，导致群众集体访。此类情况，主要是基层干部在群众关心的"热点"问题和涉及群众切身利益的问题上优亲厚友。如宅基地发放、计划生育指标分配、救灾款和扶贫款的发放等，不该给的给了，应该给的没给。村办企业、土地承包、果园承包，不公开竞争，而是由干部指定低价包给自己的亲朋好友，导致群众有意见。这种情况，因涉及千家万户，对干部不满意的很容易形成认同心理，只要有人牵头最容易形成集体访。1995年以来，类似这种情况，导致群众集体上访的有55批（次）。

其三，因基层干部办事不公开，导致群众集体访。此类情况，主要是基层干部对群众关心的本村的重大事项不公开，农村财务收支不公开所致。诸如，本村经济总体规划，重点工程建设情况，宅基地发放情况，计划生育指标发放和罚款情况，土地承包、果园承包招标和执行情况，农业税征收和电费收缴情况等重大事项和本村统筹款的收支使用情况，贷款情况，干部个人欠款情况，干部工资、奖金发放情况，村办企业盈亏情况，困难户救济和优抚款的使用情况，各项提留款的使用情况等，群众一无所知。有的不但不向群众公布，也不向全体党员公布。时间长了，党员有意见，群众有意见，日积月累，矛盾一触即发，导致群众集体访。1995年以来，要求公开本村财务而导致集体访的有12批（次）。

其四，因对初信初访处理不力，导致群众集体访。据对多起参与集体访的当事人调查，他们在集体访前都不只一次地给当地县、乡党政领导和纪检监察机关写信举报，而群众集体访多是在这些举报信较长时间如石沉大海，杳无音信的情况下发生的。据了解，有些领导同志对群众的举报来信，极不负责，能推则推，能拖则拖。更有甚者则采取"四不"的态度，即"不拆、不看、不批、不转"。这种态度，怎能不引起群众集体访？另外，一般来讲，群众在集体访之前，都要先个人访，而且从个人访的心理分析来看，都希望在这个阶段解决问题。之所以最后形成集体访，就在于有些领导同志对初访者往往没有引起足够的重视，有的虽是"热情接待，好言相劝"，但目的是推走了事，并未真想为其解决问题；有的领导连听一听上访者诉说的耐心都没有，听了几句就是一连串的批评，使来访者乘兴而来，败兴而归；有的领导只给上访者"许愿"而不"还愿"，上访人一走，调查处理的"承诺"就抛在九霄云外。结果，时间一长，上访人自认是上当受骗，而最终导致集体访。如我市安次区万庄镇两位农民从1994年初就到区和镇上访，反映该村支书贪污公款、作风霸道等问题，多达十几次，均未得到满意的答复和解决，导致1995年5月，他们组织5名群众到中纪委集体上访。

其五，因初查初处不力，导致群众集体访。有的群众信访举报，虽进行了调查，但调查不认真，甚至"大事化小，小事化了"导致群众有意见引起集体上访。有的违纪事实已查清，却长期拖着不做处理，或处理明显偏轻，导致群众集体访。1995年以来，类似这种情况，导致群众集体访或越级集体访的就有169批（次）。

其六，因预防措施不力，导致群众集体访。一些地方的基层领导作风漂浮，长期高高在上，很少深入基层调查研究，很少过问信访情况，很少听取信访部门的工作汇报，对苗头性问题见识迟，行动慢。有些地方信访网络不健全，没有耳目传递信息，对可能出现的集体访苗头，不能及时发现，及时制止。如，我市大城县田庄村57人雇用一辆大轿车进京上访，这么大的举动，从村到乡到县没有一个领导知道，造成很坏的影响。

另外，集体访人多而杂，有的反映问题抱有个人或家族成见，以假乱真；有的要求过高，借机发难；有的被别有用心的人所利用，扩大事态，向组织施加压力。这些情况虽然不多，但也确实存在，不容忽视。

二、对策

群众写信上访是社会矛盾的一种反应，只要社会存在着矛盾，"信访"就不可避免。但是群众集体访不是不可避免的。因"信访"属于人民内部矛盾，而"集体访"是人民内部矛盾激化的表现，对人民内部矛盾，只要方法对头，措施得力，正确处理，是完全可以避免矛盾激化的。大量实践证明，集体访形成是有一个发展过程的。一般情况是循着"匿名信--署名信--联名信--个人访--集体访"这样一个轨迹逐渐发展的。而且是一个比较长的发展过程。应该说，在集体访形成之前的几个阶段，给了各级领导和从事信访工作的同志充分做群众思想工作的时间。而有些同志对这一阶段的工作没有引起重视，丧失了时机。就总体而言，造成群众集体访的成因，是各级干部的工作没有做好。所以说，我们研究对策，应当把主要精力用在集体访形成之前这一阶段的工作对策上。这一阶段的工作做好了，就可以避免或大大减少集体访的发生。对此，我们认为应该做到"标本兼治"。

（一）治标，要做到把好三个关口，强化一个责任。

三个关口：第一，要把好初信初访关。实践证明，初信、初访，是形成集体访之前的第一道关口。写举报信的人和单人访一般都要求为其保密，不愿意和被举报人矛盾公开化，盼望"不露声色"地使问题得到解决。这时群众工作比较好做，只要认真对待，讲究方法，做过细的思想工作，及时批查，矛盾往往能够得到化解。各级党政领导、纪检监察机关的领导和从事信访工作的同志，只要重视初信初访，千方百计做好工作，就能收到事半功倍的效果。第二，要把好初查初处关。从接触到的信访举报人的心理分析看，举报被领导"批查了"，他们就达到了一半的目的。进而所关心的是查处是否认真。如果他们发现查处确实很认真，就绝不再去东找西找，而且还会积极配合。因此，一旦"批查"，就要认认真真地去查，搞个水落石出。决不可"走形式"或大事化小，小事化了。群众更为关心的是他们举报查实后，是否能严肃合理地进行处理。在举报人看来，告状胜负，关键是看被举报人是否得到了严肃处理。如果应当处理而得不到处理或应从严处理而处理明显偏轻，举报人一般是不会答应的。因此，对被查对象必须处理一步到位。绝不可开始拿的处理意见很轻，等群众不满意就适当加重，群众再不满意，就又再加重，那样就会使群众感到执纪部门没正经事，还会导致群众价码越要越高，给执纪部门造成被动。因此，一定要按照违纪事实，按有关规定一开始就要处理一步到位，不能被群众的要求所左右。第三，要把好第一次回访关。因为对案件调查结果和如何处理，在向举报人回访之前，他们并不清楚。如果我们的处理意见和举报人的想法接近，回访就容易过关。如果和举报人的想法差距较大，就会有大量的思想工作要做。因此，第一次回访之前，要做好充分的准备，要估计几种可能情况发生，不能打无准备之仗。

强化一个责任，就是要强化县一级的信访领导责任。大量事实证明，要避免和控制集体访的发生，单靠乡（镇）的工作是不行的。一是从纪检机构设置看，一般乡镇纪委人员都比较少，对大量来信来访，处理起来心有余而力不足；二是群众举报多是农村干部，由于工作关系，一般讲乡干部与村里干部关系都比较密切，个人感情较好，对村干部的问题，乡里即使认为有问题，往往碍于情面，也不愿下手。而县与乡（镇）不同，有乡（镇）无可比拟的自身优势：纪检机关机构健全，有专门信访机构和检查机构；县和村干部一般在经济上没有什么瓜葛，办起案来，比较超脱，决心也容易下；群众对县委、政府、纪委的信任度较高，对信访处理起来，群众容易接受；只要县一级对群众信访问题给予足够的重视，一般不会发生集体访，即使发生了也能及时得到解决。因此，强化县一级的责任，决不单单是强化县一级纪检监察机关的责任，重要的是强化县委、县政府领导的责任。应当明确地规定，各级党政一把手包括纪检监察机关的主要领导都是信访第一责任者，处理解决信访问题尤其是集体访问题是他们的重要责任。

（二）治本，要做到认识、教育、制度三管齐下。

第一，要强化认识。从各级党政领导到纪检监察机关领导到具体从事信访工作的同志，都要树立"窗口"意识。即要认识到，如何对待群众来信来访，是检验一个地方党和政府联系群众如何的窗口；是检验党和政府形象的窗口；是检验那里的干部是否清正廉洁的窗口；是检验那里稳定不稳定的窗口。各级领导要从思想认识上，努力实现"四个转变"：一是要从"好人不告状，告状没好人"的认识转变到"群众信访举报绝大多数是合理的"认识上来。这个转变十分重要。对群众信访举报有了这样的基本估计，才具备了认真解决群众信访的基本前提，才能积极主动、认真负责地对待每一封举报信，每一个来访群众。二是要从"多一事不如少一事"的认识转变到"管一事就少一事"的认识上来。有的领导同志认为信访情况复杂，管也很难达到群众满意，往往是费力不讨好，多一事不如少一事。这种认识是片面的。要充分认识信访是客观存在的，群众不会因为你不管就不举报。相反，得不到及时处理，矛盾会越积越多，甚至会闹出更大麻烦。只要认真对待，就会解决一件少一件，从而把群众引导到做好工作和搞好生产上来。三是要从"解决信访怕影响基层干部积极性"的认识转变到"是对基层干部的一种关心爱护和保护"的认识上来。有些领导同志对群众来信来访举报，不愿批查，一个重要原因是怕影响基层干部积极性，这种认识是片面的。其实，对群众举报及时批查，可以稳住举报人不往上走，这是化解举报人与被举报干部矛盾的基础。如果经过调查没问题，可以理直气壮地为干部正名，使被举报的干部放下包袱，轻装上阵。如果经调查有问题，犯错误干部还可以争取主动，改正错误，取得群众谅解。因此，及时查处，在某种意义上说，对基层干部绝对是一种关心、爱护和保护措施。四是要从"群众信访是给领导脸上抹黑"的认识转变到"是对党和政府的信任，是对领导的信任"的认识上来。有的领导认为，群众信访多，是一种不安定因素，是给自己脸上抹黑。这种认识是片面的。应当认识到，群众给领导写信或个别找领导反映基层干部的问题，是对党和政府和各级领导信任的表现，应当持欢迎态度。对来信来访，只要引起重视，不但不会影响一个地方的安定团结，还会促进一个地方的安定团结，也会有利于干群关系的改善。

第二，要强化教育。对各级党政领导、纪检监察干部和农村干部以及广大党员群众，都要强化教育。当前应突出抓好四个方面的教育：一是法制教育。领导干部说情风为何屡禁不止，原因固然很多，其中一个重要原因，是对党规党法、国家有关行政法规，知之甚少。一些干部出现违纪和不正之风问题，也是由于对政策、法规不了解造成的。如有的对什么是违反财经纪律，什么叫侵占，都一窍不通。有些群众只知道自己有向上级反映干部问题的民主权利，但不懂得如何正确行使民主权利，许多参与集体访的群众是盲目跟随的，有的甚至被坏人所利用。因此，向广大干部、党员进行普法教育，已成当务之急。二是纪律教育。中国共产党是个有着6000多万党员的大党。据有关资料显示，在这些党员中，属于""时期入党的有1600万。这些党员，就整体素质讲，不能说有什么问题，但就其纪律观念讲，没有经过"从严执纪"的实践，绝大多数不大了解党的纪律的严肃性，对党的纪律是铁的纪律认识和感受，知之甚少。甚至有些党员根本不清楚党内还有纪律约束，党的纪律观念十分淡薄。因此，对广大党员、干部进行纪律教育，亦成为当务之急。三是廉政教育。前面已经讲过，群众来信也好，上访也好，多与干部不廉有关。因此，解决干部不廉问题，不仅是解决群众信访的治本措施，更是解决群众集体访的治本措施。四是民主集中制教育。导致农村干部不廉和办事不公，一个重要原因，就是领导班子民主集中制坚持得不好。一切重大问题，往往支书一人说了算，支部书记个人的权力至高无上，不受任何人约束。"不受约束的权力必然产生腐败和办事不公"。从实际情况看，民主集中制在农村领导班子中基本上不落实。因此，必须强化这方面的教育。

第三，要强化制度。制度建设带有战略性、长期性、稳定性，是根治腐败和解决群众集体访一项带根本性的措施。为了避免和控制群众集体访，近年来，我们廊坊市纪委先后制订了《关于农村党员干部"五不准"、"两公开"的规定》、《关于禁止共产党员国家干部和农村在职干部组织和参与集体上访的暂行规定》、《关于开展乡镇纪检信访工作创优活动的决定》，认真实行了"信访件处理回报卡"制度。这些规定和制度对减少群众信访和控制群众集体访都起了积极作用，收到了较好的效果。加强制度建设，要注意从三个方面着手：一是要狠抓制度的建立健全。首先要保证应该有的制度要有；二是要狠抓制度的宣传。有了制度，要广泛宣传，使制度家喻户晓，深入人心，便于群众监督；三是要狠抓制度落实。制度不落实，再好的制度只能是一纸空文。抓落实，要从检查入手，要定期不定期地开展制度落实情况的检查。在抓制度落实上要奖罚分明。发现不落实的及时提出批评，对落实好的要给予表扬。确保制度落到实处。只有这样，才能使制度发挥应有的约束作用。