旅游业标准化浅析
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国家质检总局中国国家标准化管理局服务标准化考察团,于4月份赴德国、法国对其旅游业标准化工作情况进行了考察。考察团由中国国家标准化管理局常务副局长王忠敏任团长，国家质检总局计量司副司长刘新民任副团长,成员有国家标准化管理局有关司处和中国标准研究中心的专家共8人,国家旅游局第一次派员参加国家赴国外标准化专业考察团。
考察团自3月31日至4月13日赴德国和法国,主要考察内容是服务标准化,其中包括旅游标准化。在德国赴柏林、杜赛尔多夫两个城市,分别拜访了德国标准化协会(DIN)、德国商品测试基金会、德国饭店业餐饮业联合会和欧洲标准化组织(CEN)设在德国的旅游服务标准化技术委员会(TC329);在法国赴巴黎、尼斯两个城市,分别拜访了法国财政部的反欺诈局、法国标准化协会(AFNOR)、法国国家旅游局、法国全国工商总会、法国全国餐饮业联合会、国全国饭店业联合会、尼斯大区政府旅游局及反欺诈局。
一、德国、法国标准化工作基本情况
德国、法国的标准化协会在欧洲甚至国际标准化组织中具有重要地位,两国的标准化工作基本代表了欧洲的领先水平。德国、法国的标准化管理基本上是三个层次:
(一)国家法律和政府部门法令
国家和政府以基本法律和法令来约束企业和从业者,如消费、税收、卫生和饭店、旅行社及从业资格等方面。政府不制定标准,饭店星级评定及旅行社等方面的管理是以法令的形式,政府也不负责具体实施,而是由民间机构实施。
(二)标准化协会制定国家标准
德国标准化协会(DIN)和法国标准化协会(AFNOR)是民间机构,分别负责制定本国的国家标准,主要范围是政府部门法令指定的推荐国标和法令以外的社会公共服务方面。全部国标都是推荐性的,但是以行业达成共识为前提。
(三)其他民间机构进行测试和认证
如德国商品测试基金会、法国的各类专业联合会等民间机构,根据国家标准和行业手册,对服务质量、服务方式和效果进行测试和认证,向社会公布结果,实现行业监督和社会监督。
二、德国、法国旅游标准基本情况
(一)德国目前没有旅游业的国家标准,DIN正在制定和即将制定的国家标准(亦是欧洲标准)有4项:
1.饭店及其他类型的旅游住宿设施。
已作为欧洲标准于1996年开始起草,由欧洲标准化组织(CEN)的旅游服务标准化委员会(TC329)负责组织起草工作,主席是德国人,具体起草工作由西班牙承担。因各国对饭店的术语内容意见不统一,因此协调工作比较困难,如德国的饭店必须有餐厅,而法国的饭店不设餐厅;再如德国和法国对标准客房的双人床的尺寸也不一致等等。预计今年底完成,还将申报国际标准(ISO)。
2.旅行社及旅游组织者。
已作为欧洲标准于1996年开始起草,由CEN的TC329负责组织起草工作,具体起草工作由德国承担,主要内容是对旅行社和旅游组织者向旅游者提供的旅游产品的真实性和品质作出规定。预计今年底完成,还将申报国际标准(ISO)。
3.目的地国家语言培训。
在欧洲各国,为出游的旅游者培训所去的目的地国家语言的培训学校很多,此项标准主要内容是规定学校和教师的资质、课程设置、课时设置等等。目的是为学校和旅游者之间架桥,提高培训的透明度。此项标准己作为欧洲标准立项,由德国承担具体起草工作,预计2004年完成。
4.潜水旅游。
此项标准已作为欧洲标准立项,由奥地利承担具体起草工作,预计2004年完成。
(二)法国的AFNOR负责国家标准的制定,目前尚无国家标准,除了承担CEN欧洲标准的起草工作外,将起草博物馆、游船的标准。
(三)其他即将制定的与旅游有关的标准:
1.德国DIN将起草"会议场所"标准,因为在德国有70%的会议场所是在饭店内。主要内容是规定会议场所的形式、类型、材料、技术等等。此项标准于1995年开始起草,预计今年年底完成,将直接申报国际标准(ISO)。
2.德国DIN将起草飞机、火车、汽车等旅游交通工具方面的标准,如飞机座位间隙的宽度等等。
三、德国、法国及欧洲的标准制定程序及管理
(一)标准的立项依据基本以市场和企业的需求为主导,标准化协会采取三种方式:一是协会广泛收集信息,将市场和企业比较集中的意见统一,立项为标准;二是同一类企业共同发起,对共同关注的课题,向标准化协会申报标准立项;三是同一类企业就共同的课题制定本行业的规范或手册,由标准化协会规范为标准。
(二)标准的立项范围是政府法令以外的社会公共事业,涉及到安全、卫生等方面的事项由政府以法令形式。政府法令规定大概的内容,具体内容明确指令参照某项国家标准执行。
(三)标准立项的程序是由标准化协会召集政府有关人员、企业人员、社会各界人士共同组成工作组,选定一人作为主席,标准化协会人员担任秘书长。广泛征求各方面意见后,经标准化协会会长签署,即作为国家标准立项,在程序上不需经过政府审批。
(四)标准化协会制定标准的重点是欧洲标准,即直接立项为欧洲标准,并且欧洲标准的85%直接上升为国际标准。因为欧洲标准化组织(CEN)在国际标准化组织(ISO)中的地位十分突出,CEN的成员国比欧盟的成员国还要多。因此两国政府比较看重本国的标准化协会,也向标准化协会下达标准任务,委托其制定。
(五)标准的起草经费有两种来源:一种是政府委托的项目由政府向标准化协会拨款;另一种是感兴趣的企业出资。标准制定的经费对标准化协会来说基本不是问题。
(六)标准化协会的经费来源:一是会员的会费;二是政府委托标准项目的拨款;三是企业出资;四是社会机构的资助;五是出售标准文本。其中最大的收入是出售标准文本。
(七)标准后的管理:
1.政府法令的管理由政府负责。如饭店星评,政府颁布法令后,由政府组织各方人士进行星评,评定后基本上不管理,只在每年进行一次检查,基本是暗访形式。饭店按照各种法律、法规,自行经营,自生自灭。对发生旅客投诉或暗访查出的问题,政府将给予降星或取消星级的处理。对于服务质量的管理,则由社会机构去完成。
2.标准化协会制定国家标准后,基本上亦无管理,由企业按照标准自行实施。因为标准的制定是基于企业的共同利益,因此企业都自愿执行。
3.对服务质量的监督,由测试基金会和其他各类联合会自行操作。如德国商品测试基金会,定期对各类商品和服务进行测试,方法是对商品进行检验,对服务进行调查。然后在杂志和媒体上将测试和调查结果按照实际情况予以公布,由消费者自行选择。如法国的饭店业餐饮业联合会,根据国家标准和企业的服务手册,对饭店和餐馆的服务质量进行认证,对通过认证的企业发给标牌,表示服务质量过关。这种认证与ISO9000族认证是两种体系。
四、欧洲与我国的旅游标准化比较
(一)管理体制:欧洲的旅游业管理体制是由政府颁布法令,民间标准化专业机构制定标准,相关的民间机构进行质量认证和监督;我国是全部由政府部门操作,包括制定法规、制定标准、实施和监督。
(二)管理效果:欧洲的特点是市场化管理高度成熟,企业自律极为完善,基本不存在政府、民间机构、企业之间的相互矛盾;我国的特点是政府部门包揽全部事务,政府的管理力度极为强大。在我国目前的国情下,政府主导仍然是有效的。德国与法国对旅游业的管理方式不同,德国的旅游业不是很发达,因此也没有国家旅游局;而法国是全球最大的旅游目的地,因此法国有国家旅游局。故在旅游发达国家,政府的主导仍然是有效的。
(三)管理的合作性:欧洲实行经济一体化,因此在标准化的管理上也是统一的,各国共同合作,统一制定标准,并与国际间交流;我国在标准化方面与国际间的交流极少,只是在国内自行操作,与国际接轨的差距较大。
(四)制定及管理的水平:德国和法国目前尚无国家标准,相关的管理依据是政府法令,正在制定的国家标准是根据市场和企业的需求立项,并无长期的规划和短期的计划,编制的速度缓慢,内容亦无多少创新,在后续管理上,政府、协会和其他民间机构之间各负其责,并无直接的联系,而是通过市场进行结合;我国旅游标准化工作起步并不晚,20世纪80年代就开始了饭店星评,而欧洲部分国家1996年才开始实行星评,我国目前已有10项旅游标准,又已立项了12项国家标准,内容范围涵盖了旅游业各个要素,比欧洲正在制定的标准内容广泛得多,数量也多,水平应当是领先的。我国的旅游标准是政府法规、标准和后续管理的集合体,在目前的中国国情下是适宜和有效的,缺点是标准由政府单方提出,缺乏与市场和企业的结合,因此除饭店星评和景区等级评定两项标准之外的大部分标准的实施基本没有取得实效。随着市场经济的深入、政府职能的转化,我国对标准化工作从体制到标准编制程序,都将会改革,以期真正与国际接轨。
五、对我国旅游标准化工作发展的若干思考
(一)在体制上有率先改革的基础
我国的旅游标准化工作水平与国际上相比并不落后,从某种意义上来说是领先的。虽然在目前国情下,政府的色彩浓重,但是旅游行业从上到下对标准化的认识是到位的,全国旅游标准化技术委员会的工作是有效的,在体制上有率先改革的基础。应当在全国旅游标准化技术委员会(TC)的基础上,建立分技术委员会(SC),如:旅游住宿业标准化分技术委员会、旅游区(点)标准化分技术委员会、旅游车船标准化分技术委员会、旅行社业标准化分技术委员会、旅游餐饮业标准化分技术委员会、旅游商品标准化分技术委员会、旅游娱乐业标准化分技术委员会、旅游信息标准化分技术委员会、旅游教育标准化分技术委员会等等。由各分技术委员会负责各自专业标准的规划、制定、实施、监督等工作。同时,发挥行业协会的作用,将等级评定方面的工作逐渐向协会剥离,逐步完成标准化方面的市场机制。
(二)建立并发展旅游业自身的认证体系
旅游业与其他产品生产行业相比,有自身的特点,主要是对无形的服务进行监督。对服务质量、服务方式和服务效果的认证,与ISO9000族体系认证是两种体系。目前的饭店星评、景区等级评定中的评价方法就是认证的一种形式,此外,对服务质量的调查、对服务方式的调查、对服务效果的调查、企业排名等方式均属于认证的不同形式。旅游行业应当吸取国外同行业的经验,建立并发展自身的认证体系,可先由行业协会开展工作,逐渐向中介机构转化。
(三)加强旅游业标准化体系的建设
在我国由计划经济向市场经济的转化过程中,政府对标准化工作的主导作用是重要和有效的,并且市场和企业需求的潜力是巨大的,需要政府作出引导,因此对标准化工作的规划是必要的。应当对旅游标准化工作的长远规划和短期计划进行研究,确定旅游业标准化的体系,真正将标准化工作作为行业管理的主导。
(四)加强经费支持和鼓励企业参与
在目前市场机制尚未形成、国家对标准经费拨款额度少的情况下,应当加大各级政府对旅游标准化工作的经费投入,增加标准的起草经费,加快标准的编制进度,提高标准的编制质量。同时,积极鼓励有关的旅游企业参与到标委会的工作和标准的编制工作中,以增加标准编制的可操作性,也可以由企业来补充经费的不足。
(五)加强旅游标准化工作与国际间的交流与合作
我国的旅游标准化工作开展得很有成绩,其中饭店星评和景区等级评定两项标准的实施很有成效。但是,实际上在国际上的知晓度和知名度并不广泛,这与我们在国际上的宣传和交流过少有直接的关系。如果国际标准化组织(ISO)了饭店方面的国际标准,将会给我国的饭店星评带来冲击和被动。国家质检总局曾经在2000年ISO大会上提交了我国饭店星评标准,提请ISO组织作为国际标准立项,但无任何效果。其原因:一是由于我国与国际间交流不够,我国的旅游标准化工作在ISO组织中没有地位;二是由于交流不够,国际上对我国旅游业管理及饭店星评不了解。因此,今后应当加强与国际间的交流与沟通,采取请进来走出去的办法,向国际组织宣传和介绍我国旅游业的管理和旅游标准化工作成绩,吸取国际组织的先进经验,直接与有关的国外标准化组织密切联系,疏通共同合作的渠道,以使我国的旅游标准化工作尽快与国际接轨,在国际标准化组织中占有一席之地。
