水利国有资产管理体制改革的思考

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摘要水利国有资产是国有资产的重要组成部分。水利国有资产管理体制改革，应该也必须在国有资产管理体制改革的框架下，充分考虑水利资产的性质、作用和特点，使水利国有资产能够发挥最大的经济、社会和生态效益，为解决我国的水资源问题，保障经济社会的可持续发展发挥应有的作用。

通过分析国有资产管理体制改革实践和水利国有资产管理存在的问题，探讨了水利国有资产管理体制改革的必要性、改革目标和方向，初步提出我国四种不同类型水利国有资产管理体制的改革设想。

关键词水利资产管理体制改革

一、水利国有资产管理体制深化改革势在必行

新中国成立后，按照有关法律，明确规定了河流湖泊及其水资源均归国家所有，将旧社会兴建的水利工程资产收归国家所有。针对山河破碎、水旱灾害频繁的局面，50多年来，我国兴建了一大批水利工程，形成了数千亿元的水利固定资产。到2001年底，全国共有水库8．4万座，堤防26万km，15000多个国有水管单位管理的水利工程固定资产原值达3300多亿世界秘书网版权所有,元。国家还在继续投资兴建新的水利工程。水利资产在抗御灾害、保障经济社会发展和保护改善生态环境等方面，发挥了重要作用。

根据我国目前对国有资产类型的划分，结合水利资产的功能、作用，水利国有资产可以分为自然资源型水利资产、公益型水利资产、经营型水利资产、综合型水利资产四种类型。自然资源型水利资产主要指水资源、岸线、土地（包括滩地和库区范围内的山地等）以及河道和水工程管护范围内的砂、石、土料等自然资源，最具代表性的为水资源。公益型水利资产主要是指承担防洪、排涝、生态改善等公益性任务的水利资产，其用途基本上是特定的，不能随意变更，提供的服务不宜直接向服务对象收取费用，或者所收取的费用不足以回收投资甚至不能够弥补运营成本，其数量和规模主要依靠政府通过税收集中支付和财政预算的方式来形成。经营型水利资产主要是指城市供水、水力发电等能够产生效益，其产权主体能够独自利用、其效益能够单独享有的水利资产。综合型水利资产主要是指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性任务的水利资产，在我国目前水利资产中占有较大的比例。这四类资产在一定的条件下可以转化。

水资源是重要的战略性资源和基础性的经济资源，是生态环境的重要要素。由于水资源具有地域的相对不确定性（在流域内可以流动）、数量的随机性（受天然降雨和人为影响）、用户的多元化（生活、工业、农业、生态、渔业、航运……）等特点，水资源资产的实物量和价值量核定存在诸多困难，管理上还存在管理粗放、水平低、利用效率和利用效益相对较低等诸多问题。

公益型、经营型和综合型水利资产是经过投资、投劳而形成的水利固定资产。在改革方面，存在以下问题需要考虑：

一是水利资产（或产权）进行市场化配置存在更多的障碍和困难。水利行业有“垄断”之实，有“垄断”之责（任），而无“垄断”之利。水利资产所提供的产品或服务，是经济社会存在和发展的基础设施，是其他生产部门赖以生产和再生产的基础性条件。在为数不多可以营利的领域（如供水、灌溉）等，由于政策原因（如价格偏低），对民间资本缺乏吸引力，水利资产的市场化配置存在较大的困难。在市场供给严重不足的情况下，社会经济的发展对水利资产的巨大需求，客观上要求政府介入水利资产的配置与供给，不可能完全依靠市场供给。

二是政、事、企不分，部分水利资产产权不清，所有者虚位，监管与运营职责不清，管理不到位。一些水利事业单位性质界定不明，政、事、企不分，既被授权行使某些行政职能，又是为社会提供公益性服务和公共产品的事业单位，本身又办企业，事业单位的行政领导办企业，直接管理企业。一些事业单位既是水利国有资产的监督管理者，又是水利国有资产的使用者、占有者和具体运营者，产权不清，责任不明，管理不力。

三是大量的水利资产边界模糊。既有公益性，又有经营性，管理目标和管理成效难以确定，既不能用资产保值增值或绩效评价来实施监管，也不能按事业单位层层审批把关的办法保证水利国有资产不流失。

四是管理机构臃肿，人员结构不合理；经费不足，财务困难。许多管理单位性质界定不明，不是企业，也不像事业；事业经费严重不足，经营性部分的水价、电价难以到位。管理单位效益很差，无法吸引和留住人才，同时，人员严重超编，人满为患。

五是国有水利经营性资产规模小，布局结构不合理，管理体制落后。目前部属各级各类事业单位所办企业300多家，其中大型企业只有4家，资产总额超过5000万元的企业只有33家；这些企业中，有100多家单位是工程施工企业或咨询、监理公司，经营范围雷同，同业竞争激烈。绝大多数企业的组织形式是老国有企业或企业管理事业单位，管理体制落后。

二、水利国有资产管理改革的目标和方向

水利国有资产既是国有资产的重要组成部分，又是水行政主管部门履行职责、保证以水资源可持续利用支撑国民经济和社会可持续发展得以实现的重要物质基础，改革的目标既要符合国家国有资产管理改革的总体思路和安排，符合我国国情和市场经济的要求，又要符合我国的水情，有利于解决我国水资源问题。要充分考虑我国水利国有资产公益性、社会公共服务为主的特点，处理好水利资产的经济效益、社会效益、生态效益三者之间的关系，使国有水利资产能够在解决我国的水资源问题、保障经济社会的可持续发展中发挥应有的作用。

从总体上看，对水利国有资产及其管理体制改革笔者有以下几点认识：

水利资产实行产权的多元化是一个必然的趋势。在这方面，已经进行了许多尝试：进行“五小”（小水库、小塘坝、小机电井、小抽水站、小拦河坝）承包、租赁、拍卖、股份合作，将水利工程的使用权或所有权有偿、有限期地出让；将“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）的使用权进行拍卖；将水利企业实行股份制改造等。产权的多元化，将是盘活存量资产、明晰产权、增强发展活力的有效措施。

水利国有资产产权制度改革将是一个漫长的过程，这需要产权市场、相应配套政策等方面的逐步建立和完善，需要民间资本力量的不断壮大。在我国当前洪涝灾害、水资源短缺、水土流失、水污染等水资源问题十分突出的情况下，不能坐等机会的成熟，也不能期待产权制度改革可以解决水利发展的所有问题。必须大胆探索，统筹考虑解决水资源问题和水利资产管理问题的关系，解决好改革与发展的关系，进行投入机制、产权制度、运行机制、管理体制等方面的改革，这是一项复杂的系统工程，也是一项循序渐进的改革。

国有资本在水利领域中有进有退，但总的趋势是“进”，水利国有资产的数量将持续增加。水利设施作为国民经济和社会存在发展的基础设施，对国计民生具有重要作用，国有资本将在水利领域保持相当多的国有资产规模。但是，国有资本将逐步集中在需要政府提供公共服务、而民间和私人资本不愿进入的领域，集中在需要充分发挥公共财政作用的领域。当然，要根据中央和地方的事权划分，充分调动各级财政的积极性。

国有资本有进就有退。在水利领域，国有资本将逐步从水利行业的一些竞争性领域（如工程施工、设备制造、工程设计、监理、城市供水、水电等）退出。对于经营性、可以营利的领域，主要通过必要的政策调整，大力吸引民间资本、私人资本包括外资的参与，国有资本主要发挥引导作用，国有资本在这些领域总的趋势将是退出。

实施所有权和经营权分离、资产所有者职能和社会管理者职能分离、政事企分离是改革中需要特别注意的问题。在市场经济条件下，政、事、企将各司其职，各负其责。事业单位办企业的路子将会越走越窄，企业将作为独立的市场主体，进行独立的市场运作。在资产管理体制中，要对资产所有者（出资人）代表、资产管理（运营）者、资产使用（占有）者之间的关系界定清楚。

三、水利国有资产管理体制改革的思路和设想

1．自然资源型水利国有资产的管理体制

自然资源型水利国有资产（主要讨论水资源）的管理目标主要有两个：一是加强水资源的优化配置，提高资源的利用效率；二是考虑水资源资产收益，提高水资源的利用效益。一般而言，自然资源型水利国有资产的管理体制应该由《水法》等法律法规来规定。

根据现行的法规，对水资源的管理体制和事权划分可以作以下理解：

一是在纵向上，水资源国家所有，所有权由国务院代表国家行使，在具体管理方面，分为国家、省、地（市）、县四级。根据《水法》的事权划分，国家负责国家确定的重要江河、湖泊的水资源有关管理工作，流域机构作为水利部的派出机构，负责跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的水资源的有关管理工作；其他江河、湖泊的水资源管理由省、地（市）、县三级负责。

二是从横向上，每一级管理机构中，要涉及政府、水行政主管部门、发展计划主管部门等，在所有权、管理和监督权、开发利用权等方面存在着一定的职责和事权划分。

水资源所有权的行使。水资源国家所有，水资源所有权分级行使，分别由国务院和县级以上地方人民政府或者授权有关部门（如发展计划部门）行使。主要体现在负责审批水资源综合规划、水量分配方案，审定水资源税（费）的征收范围和征收税（费）率等。

水资源的管理和监督权的行使。分别由国务院水行政主管部门、流域机构、地方政府水行政主管部门在各自的管理权限范围内行使。主要体现在制订规划并监督实施，组织实施取水许可制度和水资源有偿使用制度等。

水资源开发利用权。水资源开发利用者（个人、公司、社团……）根据法律、法规设定的程序和要求，经相关部门批准，获得水资源的开发利用权，从事水资源开发利用，获得相应的收益，并承担相应的义务和责任。

对水资源所有权、管理和监督权的行使，主要体现在对水资源的使用权、收益权、转让权的分配、许可、监督、管理等，即水权管理。水权管理将是水资源管理制度的核心，也是水资源优化配置的基础和关键。对水资源的管理将围绕水权管理展开。通过科学合理合法的方法和程序，实现水权（使用权）的初始专有化，构建水权的交易市场和交易制度。这是一项艰难而复杂的工作。

2．公益型水利国有资产的管理体制

公益型水利资产是政府提供公共服务的重要手段和物质保证，其管理目标是最大限度地发挥公益型资产的作用，充分发挥其设计和建设功能，追求服务作用的最大化和服务的有效性；同时，要尽可能降低资产管理、运营和维护成本，以最小的支出获得最大的效益。

在纵向上，公益型水利资产的管理体制将根据资产的重要性、受益范围等，实行分级管理。在横向上，公益型水利国有资产的管理体制可以采取以下模式：水行政主管部门作为公益型资产的出资人代表，由财政部门行使监督检查的职能；专业化的事业单位负责资产的监管，市场化的手段进行公益型资产的维修养护。

由于公益型水利国有资产的管理有很强的专业性和技术性，为了保证资产的安全并发挥资产的作用，由水行政主管部门行使公益型资产的出资人代表是非常必要的，这也是水行政主管部门为社会提供服务所必需的。各级水行政主管部门对管理权限范围内的公益型资产进行所有权管理和行业管理，选择管理者，提出资产的处置意见，审核管理预算等。应当看到，水行政主管部门行使的不是终极所有权，终极的所有权行使机构是财政部门。财政部门对资产登记、建账，实行监管，审批水行政主管部门对资产的处置意见，核定管理费用等。

为了降低运营和维护成本�实施公益型水利资产的准商业化经营管理非常必要。具体做法是：将资产的运行监管和维修养护分离。组建精干的专业化事业单位，对资产的运行监管部分实行事业单位的管理模式。对资产的维修养护等服务项目，通过招标方式委托给社会上符合条件的单位承担，通过适当地引入竞争机制，降低成本。维修养护承担者通过提供特定的服务，使世界秘书网版权所有,资产得到良好的维护保养甚至改良，通过服务成本的降低和维护保养成本的降低来获得利润。

3．经营型水利国有资产的管理体制

经营型水利国有资产的主要目标是发挥资产的公共服务的作用，同时要获得最大化的资产收益。从改革的方向来看，经营型水利国有资产最终要纳入国有资产管理专司机构——各级国资委的管理范围，水行政主管部门主要是发挥行业管理职能。

从我国国有资产管理模式改革的实践来看，各地都在积极地探索新的经营型国有资产管理模式。上海、深圳和山西晋中地区等地都进行了一系列的大胆创新，并且取得了一定的成效。国有资产管理专司机构的管理模式不外乎两种，一种是直接模式，一种是间接模式。

所谓直接模式，是指国资委直接来管理其所有的经营性国有资产，包括国有资本的进入和退出、国有资产形态的转化、国有资产管理的目标和手段，等等。这种方式比较简单。

间接模式的管理体制比较复杂，其主要内容是建立三级国有资产管理机制。

第一级是国资委。作为受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，国资委代表政府依法履行出资人职责。对国有资产经营公司和直接拥有股权的公司依法享有出资人的资产收益、重大决策和选择管理者三大权责。

第二级是国有资产经营公司，作为水利经营性资产的运营主体。国资委依法将管理的水利国有企业的权利委托给资产经营公司，资产经营公司接受国资委的领导，完成与之签订的各项契约。资产经营公司依据其在各企业中的国有股份行使法人财产权利，通过资产纽带，按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，对所投资企业承担国有资产保值增值的责任，但是并不介入企业的日常经营。中央国有资产经营公司可以从占有水利经营性资产较多的部直属事业单位或流域机构的事业单位或企业进行改造或组建。

第三级是国有资产的具体经营和参与单位，主要是水利企业，包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业。国有资产经营公司与水利企业之间存在产权关系，对企业进行产权管理。企业作为独立的市场主体运行和发展，与事业单位的行政隶属关系彻底解除。

采取直接模式还是间接模式各有利弊。一般来说，由于水利企业规模小，数量多，资产分散，采取间接模式似乎更为合理一些。当然，对于一些大的企业，可以采取直接模式。

4．综合型水利国有资产的管理体制

综合型水利国有资产在水利国有资产中占有很大的比例，管理目标不易确定，管理体制改革难度最大。

将综合型水利国有资产中的公益型资产和经营型资产进行区分界定是一项复杂的任务，这项工作已经进行了很长的时间，并取得了一定进展。对于综合型水利国有资产的管理体制改革有三种方式可供选择。一是根据界定清楚的不同类型的资产，设定不同的管理体制。二是采取公益型资产的管理模式，将其中的经营型资产委托给公益性管理单位管理，资产收益采取收支两条线的办法管理。对于以公益型为主的综合型水利国有资产可以考虑。三是采取经营型资产的管理模式，对其中的公益性任务，通过适当的财政补贴，将任务委托给经营单位，或者进行招标投标，将其中的公益性任务进行社会化管理。对于以经营型为主的综合型资产采取什么模式，需要因地制宜，大胆探索，充分考虑发挥资产作用、降低管理成本、提高管理效率等方面的因素。