实施乡财县管财政体制的对策探讨

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乡镇财政是我国现行财政体制中最基层的一级财政，是国家财政的基石。全面取消农业税后，乡镇财政收支矛盾异常突出，危机四伏，严重影响着乡镇政权的稳定和乡镇经济的发展。社会上流传着这样一句顺口溜：“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政勉勉强强，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”一语道出了当前县乡财政的困境。在这样的困境下，乡镇还要保工资，保正常运转，靠转移支付，只能是杯水车薪。由于乡镇财源基础薄弱，特别是农村税费改革后，乡镇财政收入规模急剧萎缩，财政收入规模小、供养人员多、债务负担重的矛盾十分突出。但另一方面，乡镇支出行为极不规范，在财政出现“饥饿”特征的情况下，地方政府的“形象工程”、“政绩工程”却照搞不误，各类支出项目层出不穷，乱进人、滥举债的漏洞始终难以弥合。因此，加强乡镇财政管理，缓解乡镇财政困难，从制度上规范乡镇财政的收支，探索乡镇财政管理的新机制，成为当前一个十分迫切的课题。

一改革现行乡镇财政体制是大势所趋

20世纪80年代初到90年代中后期，由于家庭联产承包责任制的实行和乡镇企业的迅速发展，乡镇财政经济得到了飞速发展。但进入90年代后期，外部环境逐步严峻，一方面随着农业小生产方式与大市场的矛盾日益突出，严重影响了农业经济效益和农民收入的提高；另一方面市场竞争加剧后，乡镇企业在经营机制和经济技术实力方面的缺陷日益突出，企业亏损额和亏损面迅速扩大。在这一大背景下，乡镇财政经济的发展速度明显减缓。特别是老少边区乡镇，由于自然条件的限制，贫困人口比例较大，基础设施相对落后。以某地为例，该市三个贫困乡镇2005年实现财政收入1026万元，仅占全市乡镇场财政收入的8.7%，农民人均纯收入平均为1800元，人均财政收入为108元。农业基础脆弱和工业进程滞后，导致经济增长缓慢，财政状况困难，工资难以为继。2005年，该市实现地区生产总值46.6亿元，实现财政收入39188万元，其中税收收入21086万元，占财政收入53.8%。从收入级层看：中央级收入10236万元，占税收收入的48.5%；省级收入2678万元，占税收收入的12.7%；市级收入8172万元，占税收收入的38.8%。其中：市直完成13310万元，占税收收入的63.1%，镇处完成7776万元，占税收收入的36.9%。2005年，全市税收过百万元的企业有30家，实现税收13062万元，占税收总额的62%，其中镇处企业有13家，实现税收2667万元，占镇处实现税收额的34%，占全市税收总额的13%。

综上所述，当前乡镇财政困难，概括起来主要表现在以下“四难”上：

一是财政收不抵支，维持运转难。受现行的财政管理体制影响，各级都侧重于集中后进行整体调控。从某市乡镇财政综合上来的情况看，搞财源建设、抓财政收入已成为乡镇财政工作迫在眉睫的头等大事。财源建设搞不好，财税收入上不来，过半或年终任务完不成，乡镇干部便得垫税预交。搞好财源建设，不仅要政策、科技和信息投入，更需要资金投入，而目前的乡镇财政基本上是一个“吃饭”财政，对财源建设根本无力投入资金，财源建设成了纸上谈兵，导致收入增长乏力。由于乡镇，收入块头小，增长绝对额甚少，远远抵不上支出绝对额增长，故而收支缺口非但未能缩小，反而在拉大，乡镇财政平衡日趋艰难，特别是一些贫困乡镇甚至出现用高利贷来维持机关正常办公，差旅费、公费医疗无法报销，乡镇财力水平实际难以维持基层政权的运转。

二是乡镇责大权小，管理调控难。乡镇政府是责大权小的政府，却承担了太多的工作任务。“上面千条线，下面一根针”，许多事情都最终要落实到乡镇层面上来。县乡财政是最苦的财政，特别乡镇财政没有自己稳定的收入来源，更是难上加难。但群众对社会事业发展的要求与乡镇财政收入的来源形成鲜明对比，常常是没有这方面的收入，却有这方面的支出。比如道路、桥梁建设，农村“普九”教育，乡镇根本没有这方面的收入，却要承担这方面的义务，难以胜任。于是，在资金调度上只能“拆东墙补西墙”。由于乡镇资金短缺，资金被垫用、移用，支出性费用被挂帐不付现象十分普遍，严重影响乡镇财政资金正常周转，冲击财政预算收支平衡。近几年来，预算外支出挤占预算资金情况相当突出，过去的“预算内管吃饭，预算外管运转”格局被打破。早几年前的教育投入，已使不少乡镇背上了沉重的负担，成为乡镇债务的主要来源。

三是可用财力不足，公共服务难。深化农村税费改革后，乡镇财政收入“蛋糕”越做越小。据某市统计，免征农业税后，乡镇财政收入将因此减少1713万元，可支配财力更少了。但在减少乡镇财权的同时，乡镇事权却比以前有所增加，农村公益事业建设、社会保障支出、农村卫生、义务教育“两免一补”政策等等。支出的压力日益加重，在财政保支出、保运转的压力困难的情况下，根本无力提供农村公共服务和公共产品。

四债务包袱重，消赤减债难。某市的乡镇财政赤字负债额大、面广、偿还难，并呈增长趋势。据统计，目前某市乡镇赤字总额达2577万元，平均每个乡镇95.4万元，负债总额达23760万元，平均每个乡镇880万元，不少乡镇已到“工资停发、发票停报、车子停开、电话停打”的地步。沉重的财政包袱象“滚雪球”一样越滚越大，即便从现在起只收不用，也要若干年才能消化完，有的乡镇负债额甚至远远高于年度乡镇可组织收入的规模。乡镇负债是一个亟需解决而又一时无法解决的难题，基层政府对此几乎无能为力。

透视与剖析当前乡镇财政运行中存在的“四难”问题，笔者认为：作为乡镇财政管理方式的重大变革，实施“乡财县管乡用”，对于进一步巩固农村税费改革成果，缓解县乡财政困难，提高财政管理水平，促进乡镇经济和社会事业的全面发展，具有十分重要的意义。首先，是适应乡镇政府职能转变的需要。由于大部分乡镇经济规模小,经济发展水平低,财政自求平衡的基础和自我发展的能力都比较弱。2002年以来,随着农村税费改革和公共财政支出改革的全面推进,以及农村金融体制、税务管理体制的调整,农村中小学教师工资上划、乡镇卫生院改为县市级供给等,乡镇政府职能在本身就不健全的情况下,又进一步弱化。与此相适应,乡镇财政收入萎缩,乡镇财政支出范围缩小,乡镇财政供给人员减少。现行的乡镇财政管理方式,愈来愈不能适应新形势的需要,迫切要求改革,使之与乡镇经济发展水平和职能相适应。其次，是巩固农村税费改革成果的需要。当前农村税费改革取得了阶段性成效，农民负担大幅度减轻，乡镇收入趋于规范。但是，由于在支出上尚未建立严格的约束机制，农民负担反弹的压力仍然存在，乡镇财政支出管理方面的问题愈益突出,“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，成为乡镇财政监管乏力的真实写照。如何规范乡镇财政支出管理,成为事关巩固农村税费改革成果的一个重要问题。再次，是深化共财政改革的需要。当前省、市、县三级在规范预算编制、推进部门预算改革、实行国库集中收付、创新支出方式、加强财政监督等方面,取得了明显的效果。但乡镇公共财政改革明显滞后,迫切需要向乡镇延伸。目前县市财政承担了乡镇财政原来承担的大部分支出责任,通过实行乡财县管改革,可以督促乡镇依法组织预算内外收入,防止收人体外循环,确保乡镇按照“保工资、保运转、保重点”的顺序合理安排支出,保障乡镇工资正常发放。最后，是逐步缓解乡镇财政困难的需要。乡镇财政困难最根本的原因,一个是“人”、一个是“债”,就是养人太多,债务太重。只有把“人”和“债”的口子扎住并逐步消化,乡镇财政走出困境才有希望。实行乡财县管,就是要抓住“人”和“债”这两个突出问题，切实规范乡镇支出,严格控制乡镇进人和举债,按照必保支出、必要支出、一般支出、专项支出的顺序,保障乡镇合理的支出需要,逐步缓解乡镇财政困难。

二“乡财县管乡用”财政体制改革模式选择

（一）指导思想和基本原则

指导思想：围绕建立社会主义市场经济条件下的公共财政总体目标，按照乡镇综合配套改革要求，努力做到乡镇困难上移，县市财力下移。规范乡镇财政收支行为，确保乡镇基本支出需要，缓解乡镇财政困难，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会政治稳定，充分调动县乡两级发展经济、加强财源建设和增收节支的积极性。

基本原则：概括起来就是：“四项不变，五个直达”即：乡镇资金的所有权、使用权、审批权、核算权不变，实行干部教师工资直达个人帐户，各种专项资金、乡镇公用事业发展经费直达项目，税收收入直达国库，非税收入直达国库或财政专户。

（二）主要内容和基本要求

主要内容：概括为“预算共编，帐户统设，集中收付，采购统办，票据统管，县乡联网。”一是在预算编制上，县市级财政部门明确预算安排顺序和重点，乡镇政府根据县市财政部门指导意见，编制本级预算草案并按照程序报批。二是取消乡镇财政总预算会计和金融帐户，由县市级财政部门在各乡镇金融机构统一开设财政帐户，核算会计业务。三是乡镇预算内外收支全部纳入县市级财政集中收付。四是凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出，交县市政府采购中心集中统一办理，采购资金由县市财政部门直接拨付供应商。五是县市财政部门统一管理乡镇行政事业性收费票据，票款同行，以票管收。六是乡镇财政和县市财政联网，财政支出实行网上申请、审核、支付和查询。

基本要求：概括为“收入直达，核定支出，债务锁定，政策奖励。”

收入直达。按照“金税工程”、“金财工程”和财税库行横向联网的要求，全面推行税收收入直达县市级国库，乡镇政府负责协税护税，使税收收入即缴直达国库，杜绝滞留、挪用，确保税收收入的安全及时入库。对乡镇各种非税收入纳入国库集中收付系统，逐步实现乡镇非税收入直达县市级国库或财政专户。

核定支出。首先是界定支出范围。具体为：设在乡镇范围内没有上划的行政、财政人员（包括经管定编人员）工资及公用经费；农村税改后对乡镇村的转移支付；在乡镇设置2005年转制站所按“养事不养人”的原则，维持上一轮财政体制支出基数不变。其次是核定支出基数。主要是对人员基数的核定，财政供给人数按乡镇综合配套改革后的人数核定；人员经费、公用经费的核定，根据省级财政基本保障测算和部门预算测算标准，结合县市实际基数计算；对用于乡镇计划生育、优抚、乡村道路建设、村级正常运转支出的农村税改专项转移支付资金，按有关文件分配执行，单独结算；用于村级的原农业税附加和特产税附加支出基数核定，单独结算。

债务锁定。按照“锁定旧债、不增新债、明确责任、逐步化解”的要求，通过严格审计和核定程序，锁定乡镇2005年底债权债务。同时明确乡镇政府为债权债务主体，建立严格的债务管理制度。县市政府与各乡镇政府签定债务锁定和消化责任状，并实行责任追究。

政策奖励。鼓励乡镇政府加大财源建设力度、加大财务管理力度、加大惠农政策落实力度，促进乡镇财政收支状况走上良性循环发展道路。对乡镇招商引资、当年新注册的新建项目新增税收、乡镇综合配套改革达标、涉农补助及转移支付资金到位等惠农政策落实、农民负担监督等方面实行政策专项奖励，把乡镇新办项目财政贡献率、新型合作医疗参合率、专项资金管理、涉农补助发放、村组干部工资直达等工作纳入政策奖励范围，实行百分量化考核。

(三)配套措施。一是搞好四项清理，核实乡镇财务状况。即人员清理、账户清理、票据清理、债权债务清理。二是加强预算编制管理，从严控制支出，同时加强项目评审和政府采购工作。三是加强村级经费管理。统一设立“村级经费户”，村级组织的转移支付补助直接进入“村级经费户”，确保村级经费专款专用。四是稳定乡镇财政队伍，加强人员培训。重申乡镇财政人事由县市财政垂直管理，稳定乡镇财政队伍，同时加大培训力度，将财政人员后续教育列入工作计划，不断提高乡镇财政队伍的综合素质。五是加强网络基础设施建设，实现县乡网络渠道畅通。

三完善“乡财县管乡用”财政体制的对策建议

“财”是“政”的基础，管好“财”，方能规范“政”。县乡财政困难最根本的原因，一个是人，一个是债。规范乡镇的收支行为，可以堵塞乡镇乱支出、乱进人的漏洞，把人和债的口子扎住并逐步消化，县乡财政走出困境才有希望。“乡财县管乡用”，在保证乡镇“四权”不变的基础上，规范收入征管，严格财政支出，控制财供人员，遏制乡镇债务，保证工资及时拨付和发放，为重构县乡两级行政管理体制探路并创造了条件。“乡财县管乡用”是县市级公共财政支出改革向乡镇延伸的需要。然而，衡量一项改革的效益不能只看其带来的正面影响，任何一项改革都是一种利益关系的再调整。“乡财县管乡用”的财政体制改革同样也具有两面性，改革的着力点在节流，而不在开源，由此带来的难题也是显而易见的：一是影响了乡镇组织收入的积极性。由于刚性财政缺口最后都是由县市兜底，因而一些困难乡镇认为，现在有了保障，如同进了保险箱，导致增收的积极性不高。实行乡镇财政财政管理方式改革，规范乡镇支出行为，部分乡镇领导认为花钱不自由，束缚了乡镇手脚，是财政的又一集权表现，致使乡镇收支矛盾上移；二是改革的成本加大，手续繁杂。由于统收统支，统购统管，加大了县乡之间财务会计的工作量，进而加大了办公成本，特别是一些偏远乡镇更为明显。同时，由于财务运作规程的细化，资金传递和审核环节增多，手续更为复杂。四是实际管理、监督和程序在运作机制上还不够完善。如：支出计划满足不了实际工作需要；会计人员素质有待提高；会计监督职能得不到充分发挥；支出范围和标准掌握不准，等等。

笔者认为：任何一项单项改革都不可能独辟蹊径，也不可能一蹴而就。乡镇财政体制改革同样是一个关涉农村经济体制、政治上层建筑、文化意识形态、社会和谐稳定等多方面的制度性改革。“乡财县管”只是一种管理体制上的尝试，县乡财政改革必须要与乡镇治理的制度安排一同考虑，否则任何单项的改革都难以单独成功。同时，“乡财县管乡用”是节流堵漏，真正要使乡镇财政活起来，节流只是治表，关键是开源，发展才是硬道理。如何破解“乡财县管乡用”难题，不仅关系到对改革本身的评估，而且关系到下一步县乡财政体制改革的方向。目前乡镇财政所面临的困难和问题，是在乡镇改革与发展过程中出现的必然现象，是体制不完善的具体表现。笔者认为：要逐步摆脱乡镇财政困境，必须在深化改革、加快发展上着力，突出要抓好以下几方面的工作。

——积极培植乡镇财源，进一步增强乡镇财政实力。发展农村经济，培植乡镇财源是乡镇各项工作的“牛鼻子”，是乡镇财政摆脱困境的根本出路。一是要加快推进农业产业化，夯实基础财源。按照有所为、有所不为的原则，充分发挥当地资源优势和区域优势，发展地方特色名优农产品，并通过政策引导、生产扶持、系列服务等措施，引导农民由零星分散的小规模经营向集中连片的大规模经营转变。在此基础上，培育壮大加工型、流通型的龙头企业，提高农产品的商品转化增值率，提高农业对财政收入的贡献率。二是要加快发展民营经济，建设新兴财源。要全力优化经济发展环境，结合现有乡镇企业的转制，大力开展招商引资活动，加快发展个体私营经济，尽快建立多种经济成分、多种经营形式竞争发展的经济格局，不断提高来自民营经济的财政收入份额，形成多层次、多主体的乡镇财源结构。三是要稳步推进农村城镇化，开辟亮点财源。按照“因地制宜、突出重点、梯次推进、稳步发展”的原则，规划建设出既能带动经济发展，又能突出区位、资源、产业优势的小城镇。应用市场化运作手段，吸引外来资本、当地民间资本参与小城镇开发，通过引商入市、以市活商、以商促贸、以贸活财，不断提高工商税收比重，涵养并壮大新的后续财源。同时，各地要抓好土地出让转让收益、基础设施建设收益以及各种罚没、收费的收缴与管理，不断扩大补充性财源。

——推进乡镇综合配套改革，大力压缩财政支出。按照“减人、减事、减支”的原则，推进乡镇综合配套改革，大力开展精兵简政，精简机构，裁减冗员。可以采取四种方式，即“撤”，主要指失去职能的事业单位；“并”，主要指职能相同或交叉的单位，可以合并的事业单位。“转”，主要是服务类的事业机构一律转为自收自支，财政“断奶”，可以转为中介组织、实体、企业等。“设”，主要指以前没有而市场经济条件必须设立的机构。立足实际，分流人员、减少财政供养负担，确保财政的钱真正用于事业发展，而非养闲人。

——妥善清理乡镇债务，进一步防范财政风险。首先要建立领导责任制。各级党政领导特别是县、乡领导要对乡镇债务的危害性引起高度重视，切实把债务工作抓紧抓好。要树立“增收是政绩、消化债务也是政绩”的观念，防止“新官不理旧事”、“债多不用愁度过三年就换届”的消极应付思想。把债务列入乡镇主要领导离任审计内容，对决策失误，造成重大经济损失的，要追究领导责任。其次，要制订还债计划。在全面清理核实乡镇债务的基础上，按债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，制订相应的偿还债务计划，而且，每年的偿债计划要纳入乡镇综合财政预算，确保有可靠的资金来源。要按照“上级支持一点，乡镇自筹一点”的办法建立乡镇偿债准备金，用于偿还由乡镇财政承担的到期债务。第三，要积极主动消化债务。通过拍卖方式盘活乡镇资产及资源，解决部分债务。同时，上级财政和有关部门要加大转移支付或专项补助力度，给予乡镇政府必要的资金援助（包括贴息）；金融部门也应积极帮助乡镇，对贷款实行停息挂帐，免除部分债务。第四，要严格控制新增债务。乡镇政府必须严格按照国家的规定，一律不准对外提供任何经济担保；乡镇经济和社会事业的发展要坚持量力而行的原则，根据财力发展计划，不得打赤字预算，不得在没有偿还保证和偿债能力的情况下，盲目搞建设项目。

──建立严格的预算执行编制制度。国家《预算法》规定实行一级政府一级预算，必须依据《预算法》的规定，进一步完善县乡两级尤其乡镇财政体制。县乡两级（包括中央和地方）应取消预算外收支制度，乡镇级所有收入应全部纳入一次性综合预算，即“以收定支”，不搞赤字或负债预算。乡镇政府或乡镇财政所对本级政府预算执行情况，每年要向乡镇人大详细报告，做到依法行使财政职能工作。同时，与其他财政改革同步推进，重点是推进以部门预算、国库集中支付为主要内容的财政改革，集中财力保工资、保运转、保平衡。

──加快建立完善财政转移支付制度。要按照《中华人民共和国预算法》的规定，按照公开、公正、透明的原则，尽快建立对乡镇财政转移支付制度，规范运作，保证乡镇组织正常运转和乡镇经济、社会事业发展支出的需要。县市级政府要在上级财政转移支付的基础上，通过建立规范的转移支付办法，对各乡镇财政收入进行必要的调节，逐步缩小乡镇之间的财力需求差异，均衡各乡镇公共服务水平，确保每个乡镇都有履行职能所需的基本财力。

——加强网络建设和人员培训。进一步调动会计人员的积极性和能动性，充分发挥会计监督作用，制定相关考核奖惩办法，做到责任明确、奖惩分明。