乡村财政管理新模式的探讨

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乡财县代管村帐乡

乡村财务问题一直是农民关心的热点、焦点问题，事关农村稳定的大局。当前不少地方乡村财务管理混乱，乡村债务普遍，不仅掏空了基层实力，窒息了乡村自我发展的活力，而且影响到农村干群关系，影响到基层干部队伍的稳定。因此，探索一种规范的乡村财政管理模式就显得尤为紧要。笔者认为，实行“乡财县代管，村帐乡”不失为一种全新的乡镇财政管理模式。

“乡财县代管”是在现行的乡镇财政体制不变的前提下，以乡镇为理财主体，实行“预算共，编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的预算管理方式，使所有权、使用权与管理权、核算权相分离，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。

“预算共编”，就是由乡镇根据县预算安排的指导意见，编制本级预算，送县财政部门审核，再按法定程序报批后执行。“帐户统设”，就是取消乡镇财政总预算会计，取消乡镇政府及所属行政、事业单位、村民委员会会计、出纳和在金融机构开设的帐户，由县财政局核算乡镇各项会计业务，设置基本结算帐户和专项资金帐户两个总帐户，在各乡镇统一设置分帐户。“集中收付”，就是乡镇财政全部纳入预算管理，各项财政收支直接缴入县级国库，支出拨付程序以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优化保障工资发放。“采购统办”，就是乡镇提出各项采购支出申请和计划，经县级财政部门审核，集中统一办理。“票据统管”，就是乡镇使用的行政事业性收费票据、农业税税收凭证等，其管理权全部上收到县级财政部门，实行票款同行，以票管收，严禁坐收坐支。

“村帐乡”是指在坚持村级集体资产所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，村级所有会计业务由乡镇进行，使分散管理、各自核算的村级财务管理转变为集中统一核算的财务管理模式。具体概括为“一取消”、“两分离”、“三不变”、“四统一”。“一取消”，即取消村会计岗位。村级只设一名报帐员，负责办理村级日常财务工作，包括领取统一的财务票据，收取国家规定范围内的现金，初审原始凭证，填制报帐清单，定期到乡镇村级财务机构即农经站报帐等业务。“两分离”，即“帐款分离”、“用管分离”。“帐款分离”是指由村级报帐员负责现金的收支保管，乡镇农经站帐目制作。“用管分离”是指保持村级资金用途不变，村级组织资金分配使用权力不变，而由农经站对各村村级资金在农信社或其他金融机构统一开户，按村设帐，专户储存，并按有关规定，为各村办理现金、转帐等资金结算，收入支出及往来款项的收付等会计核算和监督，编制会计报表，进行严格的村级财务核算管理，实现“用”、“管”两权分离。“三不变”，即村级集体经济组织的资产（资金）所有权、使用权、财务审批权不改变，任何组织和个人不能平调、挪用、侵占村级资产、资金，村级集体经济组织仍然是基本会计核算单位。“四统一”，一是统一票据管理。取消各村普遍使用的内部收款收据，严格票据管理，各村报帐员必须到乡镇农经站领取统一的票据或行政事业单位票据（结算往来），确保收入能及时、足额入帐。二是统一资金管理。建立统一的银行存款结算帐户，将农业税附加及村级转移支付、村级经营和发包租金收入等各项村级收入，都纳入统一帐户集中核算，实行“收支两条线”。三是统一集中记帐。即统一会计科目、记帐时间、记帐凭证，由各村报帐员按月或按季到乡镇农经站报帐，农经站在规定时间内集中核算，审核记帐。农经站审核票据，主要审核收支的真实性、合法性，对不真实、不合规的原始凭证不予办理入帐；审核票据的合法性、完整性，对记载不准确，不完整的原始凭证要求更正和补充；审核是否符合民主理财原则，各项支出是否符合经办人员签名经办、村主任一支笔审批、村民主理财小组审核等程序。农经站审核入帐后，以财务报表形式反馈到村级，由村级实行村务（财务）公开，接受群众监督。四是统一建档管理。乡镇农经站对实行村级财务后的会计档案资料，实行统一归档保管，促进会计基础工作规范化。

从某种层面看，“乡财县代管，村帐乡”改革缘于乡镇财政困境之痛。当前乡镇财政实际可支配财力减少，相当部分乡镇“寅吃卯粮”，负债累累，不少村更是连正常的运转都难以维持。实行“乡财县代管，村帐乡”这一釜底抽薪式的改革，必然能管好财政、规范行政，有效化解乡村债务，维护社会稳定。

其一，可有效管好财政，规范行政。“财”是政的基础，管好“财”方能规范“政”。“乡财县代管”在保证乡镇管理权、资金所有权和使用权不变的基础上，实行“预算共编”，“帐户统设”，乡镇只剩下结算户、支出户和村级资金专户，每个帐户都在县财政部门监控下。“村帐乡”，在保证村级集体资产所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，实行“两分离”、“四统一”，严格规范帐目管理、财务收支、审批手续。对于严格乡镇财政支出预算有效防止乡镇截留挪用、坐收坐支和乱收滥支，，从源头上预防乡村干部以权谋私等问题，必然能起到强有力的监管制约作用。

其二，可有效控制支出，化解债务。农村税费改革规范了乡镇收入，但规范支出就更为重要，支出不规范就会形成“以支促收”，造成支出需求无限彭胀，使得“乱收费”等问题打而不死，治后又生。当前一些乡镇负债累累，还大搞所谓“政绩工程”、“形象工程”；一些乡镇虽然很穷，干部工资发不出，但主要领导照样乱消费，乱招待，乱报销，乱批条，就是明显的例子。通过“乡财县代管、村帐乡”，将乡镇预算外资金全部纳入预算管理、财政收入，就地纳入县乡国库，严格控制支出顺序，先保工资发放，再保运转和重点支出，严格职务消费，严禁随意举债，管住收入的“袋子”，扎严支出的“口子”，对乡镇债务“先刹车、后消肿”，保证农业税附加、村级转移支付等集体资金及时足额到位、专款专用，避免挤占、挪用集体资金的现象发生，必然能有效遏制乡村债务膨胀，化解乡村债务。

其三，可有效促进民主管理，维护稳定。实行“村帐乡”，从管理上提高了村级民主理财的层次，保证了村民民主决策权的落实。村级通过设立民主理财小组，负责审查村级重大财务事项，审核收支凭证，未经民主理财小组审核，农经站不能入帐。按照农经站提供的财务报表，村级实行财务定期公开，确保了公开数据的真实性、完整性和准确性。民主理财，财务公开，准确地把住了群众参与管理和监督的切入点，能调动群众参与管理的积极性。特别是乡镇农经站财务核算，能消除以往村级财务分散管理、各自核算的弊端，对在农村开展反腐倡廉工作，从源头上遏制乡村干部腐败现象的发生，减少干群矛盾，增强群众对乡村干部的信任，促进农村社会稳定，必然能发挥十分重要作用。