对我县财政国库集中收付制度改革的思考
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一、我县财政国库管理制度改革概况
国库集中收付制度是建立社会主义市场经济条件下公共财政基本框架的一项重要内容，也是财政支出管理方式的重大变革。年，财政部开始提出建立现代国库管理制度，年月，国务院批转财政部、人民银行《财政国库管理制度改革试点方案》（财库〔〕号），要求“十五”期间要全面推行财政国库集中收付制度改革。我省省级单位已于××年正式启动，市级也于××年月正式启动，市人民政府在各次财税工作会议上要求我市各县必须在今年全面推行国库集中收付制度。为此，根据国务院办公厅《关于财政国库管理，制度改革方案有关问题的通知》（国办函〔〕号）和遵义市财政局《遵义市县（区、市）级财政国库管理制度改革指导意见》（遵财库号）等有关政策精神，县人民政府研究决定于××年在县直单位全面推行国库集中收会制度改革，经过国库管理制度改革领导小组的辛勤工作，于××年月日召开改革动员大会，月进入试运行阶段，月已全面启动，至月日止，实际发生支出业务笔、支出金额达万元，收入业务笔、收入金额万元。
（一）财政国库集中收付制度改革的背景
年以来，我国财政预算管理模式逐步转向“公共财政”理财思路上来，提出要通过深化各项财政改革，逐步建立起适合社会主义市场经济体制条件下的公共财政基本框架。现阶段我国财政资金运作方式比较落后，日益显现出越来越不适应公共财政的发展要求，存在着许多弊端：一是多重、分散开设账户，导致在途资金多、闲置资金量大，财政收支活动透明度不高，不利于实施有效管理和全面监督；二是财政资金拨付环节多，各级预算单位均在商业银行开设财政性资金账户，层层拨付，致使财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠的依据；三是资金分散拨付，预算单位按资金的不同性质开设多个银行账户，造成相当规模的财政资金滞留在预算单位；四是收入执行中征管不严，大量财政收入通过征收机关设置的过渡性账户收缴，而不是直接缴入国库，入库时间延滞，退库不规范，财政收入流失问题时有发生。因此，现行以多头设置账户为基础，层层分散进行的资金缴拨方式，不适应新形势下加强预算管理的需要，也不适应国库管理制度的发展要求，必须从根本上进行改革。而国库集中收付制度是“最终规范政府性资金收付的最彻底、最完善、最可靠的模式”。建立国库集中收付制度，能够改变目前财政资金分散的局面，实现财政性资金集中化管理，规范预算执行，提高预算资金使用效益，促进预算编制统一、规范，促使财政管理工作科学化、规范化，从而强化依法理财观念；可以有效地克服财政性资金运行信息反馈迟缓、透明度不高的现象，使财政能够了解财政性资金运行的整体状况，保证财政收支信息反馈及时、真实、可靠，为预算编制、政府宏观经济调控提供决策依据；能够从根本上改变预算资金的管理方式和预算执行的方式，使预算监督变事后监督为事前、事中监督，从源头上控制腐败行为的发生，是监督预算执行最有效的手段
（二）财政国库集中收付制度改革的基本原则
⒈有利于规范操作原则。在不改变预算单位资金使用权限前提下，合理确定相关部门的管理职责，使所有的财政性资金都按规定程序在国库单一账户体系内规范运作。
⒉有效管理监督原则。在不改变预算单位预算执行主体和会计核算主体权限前提下，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的管理监督之下，增强财政收支活动透明度。
⒊方便单位用款原则。通过改变现行财政性资金缴拨方式，减少资金拨付环节，使预算单位用款更加及时和便利。
⒋全面启动的原则。××年全面启动县级全额预算单位国库集中支付制度改革，并逐步完善和规范。
（三）财政国库付集中收付制度改革的主要内容
财政国库集中收付制度改革就是建立国库单一账户体系，将各类财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系的有关账户直接支付到商品和劳务供应者或用款单位的银行账户。
⒈建立国库单一账户体系。国库单一账户体系是财政国库集中收付制度改革的核心内容。
⒉规范收入缴纳程序。一是现行预算收入的缴款方式分为直接缴库、集中汇缴两种方式；二是扩大了财政收入收缴管理范围。按目前执行中的划分方法，财政性收入分为税收收入和非税收收入两大类。在收缴程序上，不仅对预算内资金收缴程序作出了规范，也对政府非税收入资金收缴程序作了规范。
⒊规范支出拨付程序根据支出管理的要求，预算单位的支出划分为工资支出、购买支出、零星支出、转移支出等四类，从支付性质看，工资支出、购买支出、零星支出均属于购买性支出。依照规范操作、加强监督、方便单位用款和提高支付效率原则要求，不同的支出类型实行不同的支付方式和程序。财政性资金的支付方式为财政直接支付和财政授权支付两种。财政直接支付方式，指依据部门预算和资金使用月度用款计划，在预算单位提出用款申请后，由财政部门开具支付令，通过银行将财政资金直接支付到收款人或用款单位账户。实行财政直接支付方式的主要包括预算单位的工资支出、购买支出（集中采购部分）和转移支出；财政授权支付方式，指经财政部门授权，由预算单位在批准的用款额度内自行开具支付令，通过预算单位零余额账户将资金拨付到收款人账户。实行财政授权支付方式的主要包括预算单位日常零星的小额支出。所有财政性资金均由银行先行支付后，再向人行国库和财政相关业务股室进行清算。
（四）财政国库管理制度改革配套措施
⒈建立财政国库执行机构。在实行国库集中收付制度后，将政府非税收入资金纳入国库集中收缴；财政拨款由原来只对一级预算单位逐步改变为面向各级预算单位，拨款单位范围成倍增加；特别是这些单位的绝大部分财政性支出业务将采取国库单一账户直接支付的方式，相应地原由各预算单位办理的拨款业务将集中于财政预算总会计，财政预算总会计工作量将成倍数增加。同时，与之相适应地监督管理和会计核算工作也将同步增长。依靠现有的总预算会计人员显然难以完成，为了便于管理、借鉴先进经验，于××年月建立专门的机构（财政国库集中收付中心）办理具体的收付工作，并从原有会计人员中考调相应人员具体办公。
⒉加快推进预算编制改革。现代财政国库管理制度，是以科学规范的预算编制为基础和依据，只有把预算编制细化到部门，才能将大类支出按部门分解到具体开支项目。于××年月在全县全面实行了部门预算制度。
⒊制定相关管理制度和办法，为建立现代国库管理制度提供法律保障。
⒋建立财政管理信息系统。建立现代国库管理制度的目的，是提高财政收支透明度，加强财政管理监督，提高资金使用效率。同时，由于财政收付的范围大，支付项目明细化后，支付信息量非常大，对财政集中支付过程的管理和监督提出了更高的要求。因此，为保证这项改革的有效运行，通过招投标，建立了预算编制和预算执行系统、非税收入管理系统、国库集中支付系统等，并与银行同系统操作，为财政国库管理制度的安全、高效运作提供基础条件和技术支撑。
⒌建立健全监督制约机制。监督机制主要包括四方面内容：一是财政部门对预算单位和用款单位的监督；二是财政内部的监督制约；三是审计等部门的外部审计监督；四是中国人民银行余庆县支行对财政支付清算业务的商业银行的资信、资金清算业务的监督。
⒍选择银行。为了减少改革成本，必须按照市场经济原则，通过招投标选择资金实力雄厚、资金运行安全、清算系统发达、网络服务设施健全的商业银行作为财政国库集中收付制度改革过程中财政资金支付业务的银行。
⒎清理整顿银行账户。清理预算单位银行账户是国库管理制度改革必须进行的基础性准备工作，财政部门应密切配合纪检、监察等部门，严格按照党中央、国务院深入开展反腐败工作的总体部署和要求，切实做好账户的清理整顿工作，为建立以国库单一账户体系为基础的财政国库集中收付制度改革做好充分的准备。
（一）正确看待财政国库集中收付制度改革给财务管理工作带来的影响
．正确认识财政国库集中收付制度改革。第一，财政资金是国家的，由国库统一管理是理所当然的，国际上发达国家也都是这样操作的。第二，财政国库集中收付制度是建立现代国库管理制度的需要。随着社会主义市场经济体制的确立，规范市场经济行为，实行规范化、制度化管理已成为必须。财政管理体制的改革就是要朝着建立公共财政框架努力，而财政国库集中收付制度改革就是为了推动公共财政框架所应支持的重点。建立公共财政框架对我县来说是有利的，我们应该积极支持这项制度改革；另外，在规范财政行为上另一个重大举措就是加强内部会计控制制度的建设。年为了配合《会计法》的实施，专门制定颁发了《内部会计控制规范》，这是解决一些单位内部管理松懈，控制弱化的重要措施，也是适应我国加入的客观要求。××年出台了《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理的意见》，进一步加强政府非税收入资金管理。我县财政部门正在从各个方面进一步加强财政管理，使全县的财政，财务管理更加规范化、制度化。第三，从财务部门、财务负责人和财务人员的角度看，应该积极支持财政国库集中收付制度改革。这对一个单位的财务工作人员有好处，可以解决多年来财务工作上下为难的问题，难在一是没有钱，二是有钱不能随便花，三是往往跟单位领导及其他部门有矛盾．过去解决的办法是多向财政部门要钱，或多创收一点，使得手里机动财力多一点，有了钱就可以帮助单位、帮助领导及其他部门解决问题，就有政绩，就能受到领导的赞扬。事实并非如此，多年来的实践证明了财务部门越这样弄，矛盾越多。另外权和责是并存的，要这个权必须承担相应的责任，有了问题就要承担责任。实行国库集中收付制度改革以后，财务部门工作主动了，今后花钱都是预算说了算，有预算就有钱，没有预算就没有钱；列入预算的可以花，没有列入预算的就不能花，领导说了都不算。实行部门预算，单位只有一本收支预算，财务部门统一管理，领导也好，各个部门也好，要花钱，必须经财务部门报预算，按定额按编制按任务来编报预算，财务部门处在主动的位置，而不是被动的位置。
．正确认识国库集中收付的规则。实行国库集中收付以后，财务部门的工作量增加，手续繁琐、复杂了，从试点初期来说，确实是这样。实行国库集中支付后，必须按月层层编报用款计划，然后再层层批复下去。二是直接支付申请必须经过财政专办人员审核盖章，多了一道手续。三是授权支付后预算部门要填财政授权支付凭证，国库部门要填写银行支付凭证，同时，而且要分别按款项类别来填。以前一张银行支付凭证能拨出去的，现在要填五、六张，甚至十多张。四是与银行、财政专办人员等有关人员的协调工作增加了，另外还有零余额账用款额度的调整增加，与银行国库的对账，授权支付过程中还有很多繁杂的事。工作量的增加和手续上的复杂相对而言客观存在的，但管理体制更加规范化、制度化。随着改革措施的配套，工作人员业务的熟悉，支付信息系统的建立，相信国库集中收付会更顺利、快捷。
．正确按支付制度的程序运作。实行国库集中支付后，时间长，影响工程用款问题，只要预算单位提前做好用款计划，按照工程进度安排好用款，就不会耽误时间。按照规定，当月度用款计划都在上月末前十天就要报财政部门审核批复，并保证在月末下达到用款单位，这就看各个单位的用款计划报送是否及时和按规定程序填报，而且管理办法中也规定了特殊情况下的特殊处理方式。财政与单位、银行间支付程序可以更加规范一些，如取消支票的使用等，上下联系配合加强一些，时间是可以适当缩短，，是可以做到不影响单位用款的。
（二）规范界定财政部门内部各股室的工作职能。
随着财政国库集中收付制度的实施，新的财政资金缴拨方式正式运作，同时财政部门内设机构随之调整变化，各内设机构的工作职责也发生变化，应重新界定和规范各内设机构的工作职责，合理调配人力资源提高工作效率。根据改革后财政工作的实际，建立健全内部机构，重新制定和界定各内设机构工作职责，确保财政内部同心同德，步调一致。在现实工作中我县财政部门的国库股与预算股、行财股与社保股实质上合二为一，人员只有—人，既要担负繁重的财政性资金收支拨款、会计核算、资金调度、月旬报工作，又要担负预算的汇审工作，同时还要应付一些突发性事件和中心工作，哪里还有时间全方位、深层次地对整个预算资金运动的连续过程及积累进行认真调查研究？因此对预算执行情况分析只能是流于形式和表面的收支数据罗列，对政府决策提供的服务极其有限。应尽快建立健全财政内设机构，把国库股和预算股、行财股和社保股分离开，建立预算执行分析定期调研、会谈和专人负责制。
（三）加强财政队伍建设，合理调配人力资源。
财政国库集中收付制度的实施，财政部门面临的工作业务量将增大，应要在充分考虑运用现代信息手段的基础上，按照从严从紧控制人员编制的原则，相应增加财政人员、编制，并选拔优秀人员随改革进程逐步配备到位。实行财政国库集中收付后，所有收支都是通过操作现代工具实现的，应积极采取“送出去”或“请进来”的方式，抓好财政队伍的建设培训，通过学历教育、业务培训、参观考察等多种形式，提高其综合素质。同时合理调配人力资源，充分调动整个队伍的积极性、主动性，为县委县政府决策提供更多的优质服务。
（四）各部门、单位要切实加强财务管理。
实行财政国库集中收付制度改革，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式是根本性变革，改革的实施不仅涉及到深化部门预算改革、建立健全银行清算系统、加强“金财工程”建设等必须的配套措施和规定，而且涉及到改变传统观念、改革旧的管理模式等问题。因此，改革不单单是财政部门的事情，而且是关系整个经济社会发展的大事，各有关部门、单位要从大局意识出发，切实转变作风，加强领导，重视和支持财政国库集中收付制度改革。财政国库集中收付制度改革，不改变预算单位的财务管理和会计核算权限，在收支缴拨方式改变后，预算单位仍然是预算执行的主体，要加强财务、会计管理，做好收支缴拨凭证的传递、记账、归档工作。改革前预算单位有账户、有会计、有出纳，改革后会计在单位，出纳在财政，岗位分设，形成一种制约机制，这是从单位内部的相互制约变为财政和预算单位间的相互制约。各部门要通过强化预算管理，规范资金管理程序，防止违法违纪行为的发生，提高资金使用效率。各部门领导要进一步重视和支持财务管理工作，在充分运用现代信息技术手段的同时，进一步加强财务管理，为顺利实施改革试点提供必要的保证。
