论我国财政政策的取向改善供给扩大内需

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摘要：1998年，我国经济在多种因素的共同作用下全面进入了疲软、通货紧缩和买方市场同时并存的局面，政府为了应对这种增缩调整（经济增速下滑、轻度通货紧缩和全面结构调整时期，详见《改革内参》1999年第八期，许安拓）的形势，果断地实施了积极财政政策，在这近4年的时间里，取得了很大成绩，但也存在不少隐患。本文在审慎评析的基础上提出中短期内（2—4年）仍要继续实施积极财政政策，以最大限度地发挥其功效，避免功亏一篑。而从长远来看应逐步实现稳固平衡的公共财政，为了达到上述目标，必须将改善供给、扩大内需作为制定财政政策的取向，只有这样才能最终建立起一个稳固、强大、平衡的国家财政。

自从1995年我国经济成功地实现“软着陆”以来，国民经济基本进入了低通涨、高增长的良，性运行区间之中，但随着改革的进一步深化和加速，一些体制内深层次的矛盾（如政治体制、行政方式、管理运行效率、经济结构、国企改革等）日渐突出，多年来经济上积淀的许多总量、结构问题依然存在而且不断积聚，再加上受东南亚金融危机的冲击，到了1997年底，我国经济终于出现了历史上从未有过的“商品相对过剩”的买方市场和轻度通货紧缩局面：物价大范围持续下跌（长达一年多的负增长）、经济增长速度下降（从1992年的14．2％下降到1998年的7．8％，但相对增长速度依然是较高的）、失业增加、有效需求不足（尤其是内需的不足）。总之，应该说这段时期我国的经济处在一个增缩调整阶段（见《改革内参》1999年第八期，许安拓）。在这种情况下，政府从1998年中旬开始适时提出并实施了“积极财政政策”，时至今日，已近3年了，其效果如何呢？现在及今后的财政政策取向又当如何呢？

一、现阶段我国积极财政政策的内涵

所谓“积极”原指正面的、肯定的、进取的意思。从这个意义来说，我国自从1997年改革开放以来，所执行的财政政策应该都是“积极”的，都是“放水养鱼、放权让利、藏富于民”的“积极”宽松的财政政策，财政从统收统支、全面统管，到收缩范围、实施“公共财政”都是旨在调动广大企业、人民的积极性、主动性和创造性。而我国目前实施的积极财政政策却不是完全从这个意义来讲的，它既不同于上述的放权让利的“积极”，又不同于西方经济学中所说的积极扩张性财政政策，它是由我国现阶段特殊的国际国内政治经济环境所决定的。其特点有以下几个方面：

1．扩大赤字，增支也增税

凯恩斯经济学中所说的积极扩展的财政政策主要是指以增加政府支出、减少税收的方法来扩大有效需求，解决就业问题。而我国从1997年下半年开始，政府所实施的积极财政政策主要是通过增发国债、扩大财政赤字、增加支出以满足政府投向公共基础建设领域和启动内需的需要。然而，同时非但没有减少税收收入，而且税收还有了很大的超常提高，这是此次积极财政政策的重要特征。

2．立足长远，调整结构，深化改革

此次积极财政政策主要是立足于经济的长远发展而采取的应变之策，是根据国家宏观经济发展的战略要求，对整个国民经济进行的战略调整。这又与西方的一般扩展性财政政策不同。1997年以后，我国经济基本结束了长期供给不足的“短缺”局面，由资源约束型转向需求约束型。这就意味着，我国在今后相当长的时期里将面临内需乏力、需求疲软的状态，这就必然迫使我们要从经济体制、运行机制上实现“两个转变”，从全局整体的角度出发调整经济结构。为此，积极财政政策一方面在增加税收、增强国家宏观调控能力，另一方面则以国家宏观战略为依托，将增加支出的范围限制在公共基础设施的建设领域和支持西部大开发等方面，尽可能避免重复建设、盲目投资的发生。同时也为深化经济体制改革、缓解社会矛盾营造了缓冲的空间。如抽出大量财政资金积极支持社会保障体制、费税关系等领域的改革，缓解就业压力和社会矛盾，以此从长远角度进行经济结构的调整和优化，进一步深化改革。

3．短期杠杆，化解风险

这次积极财政政策的实施着眼于运用国家短期定向的资金投入来启动内需，带动民间投资的发展，以此发挥财政投融资的杠杆带动作用。同时调整经济结构，化解经济风险，尤其是金融风险。比如1998年增发的2700亿特别国债就是用来提高银行的资本充足率、促进金融体制改革、化解金融风险的有效措施，而且在增发国债的过程中也推进了利率市场化的改革进程。1999年又从财政资金中拿出数百亿元成立资产管理公司，以支持四大银行清理不良资产，改善大中型国有企业与银行之间的不良债务，促进国有企业改革。

二、近年来积极财政政策的绩效评析

1．积极财政政策所取得的积极效果

自从1998年我国实施积极财政政策以来，已有近4年的时间了，从效果来看，有以下几方面的积极作用：

①增发国债，拉动投资，抑制了经济进一步下滑的势头，稳定了经济增长

1997年以来受东南亚金融危机的冲击，我国出口大幅度下滑，从1997年出口增长21％下降到1998年的0．6％；同时受多年来重复建设、盲目投资所积淀的大量商品过剩，有效需求不足的影响，导致了国内投资不足、消费不足的矛盾日益加剧，致使国民经济全面下滑，GDP的增长速度逐年下降。而积极财政政策的实施使得经济下滑趋势得到遏制，据统计，过去3年中央实施扩大内需、积极财政的方针，累计发行国债11206亿元，“九五”期间债务收入占GDP比重的4．0％，虽高出“八五”期间1．6个百分点，但仍低于世界各国通常采用的债务风险指标。过去3年全国基本建设累计投资37586亿元，其中国家预算内投资累计3985亿元，占全部基建投资总额的10．6％。这些措施使得经济稳定在一定增长区间。据初步测算，通过增发国债，拉动投资所带来GDP增长，1998年为1．5％，1999年为2％，2000年为1．7％，2000年GDP增长8％；工业增加值39570亿元，比上年增长9．9％；固定资产投资32619亿元，比上年增长9．3％；进出口总额4742亿美元，比上年增长31．5％，其中出口增额2492亿美元，增长27．8％，实现顺差241亿美元；物价也逐步回升，由1998年的－3．1％上升到2000年的0．6％。以上说明我国经济增长已经进入一个U型的底部——稳中趋升的转折区。

②积极支持国企脱困，加强社会保障，维护国家稳定

我国的国有企业经过十几年的改革，目前到了一个关键的阶段，尤其是近3年攻坚脱困成了国有企业生存和发展的首要目标。为此，国家采取积极财政政策，改善国企发展的外部环境，扭转通货紧缩的趋势，提高了国企部分重点产品的出口退税率，鼓励企业到境外投资，严厉打击走私贩私，积极实施总量控制和结构调整，治理向企业乱收费、私摊派和乱罚款，成立资产管理公司实施债转股，加大国债技改贴息和破产兼并的力度。1999年将增发国债资金中的90亿元用于技改贷款贴息，据测算，仅此一项就带动和引导非政府部门投资1800亿元的技改投资，同时又停征了固定资产投资方向调节税，鼓励企业进行固定资产的更新换代，提高市场竞争力；纺织行业也提前一年完成了压锭1000万、分流120万员工的目标。1999年国有纺织企业实现利润9．5亿元，结束了长达6年的亏损，2000年全行业盈利290亿元，其中国有及国有控股企业实现利润67亿元。而财政为了解决好2100万下岗职工再就业问题，实施了“三条保障线”。为支持各地作好“两个确保”，中央财政又补助地方资金800多亿元，使得3年来1400多万下岗职工走上了新的就业岗位，维护了社会稳定。与此同时，中央还采取其他积极财政措施扩大国内消费需求。例如过去3年国家财政支出中用于社会保障累计支出1090亿元，抚恤和社会福利救济费累计支出553亿元，行政事业单位离退休费累计支出1065亿元，三者合计2627．6亿元，这些财政经费支出又带动和刺激了国内居民消费需求，仅过去2年全国城镇受益人口高达8400万人。实践证明，没有利益补偿机制，没有国家财政分摊改革的成本，中国社会就难以稳定，中国内需就难以扩大。

③加强了经济总量和结构调整，积极推进了“两个转变”

自从实施积极财政政策以来，通过探索使用经济、法律等间接手段加大了经济总量和结构的调整力度，推动了“两个转变”的进程。如：加大对农村基础设施和农村教育体系的投入，进一步减量优种，从而扩大农村市场的有效需求；通过防止新的重复建设和已淘汰的落后生产能力死灰复燃，加大关闭（停）“五小”（即“小炼油”、“小水泥”、“小玻璃”、“小火电”和“小钢铁”的总称）企业工作力度；通过债转股、减员增效等措施减轻了银行和国有企业的负担，促进了工业结构的调整，使得技术含量高、附加值大的高新技术产品得到快速发展，初步实现了3年扭亏脱困的目标，大多数国有大中型企业兼并重组以后，在国际资本市场上成功上市，基本上建立了现代企业制度，特别是一批大型企业和企业集团已经能够按照国际惯例进行国际竞争了。同时经过“三改一加强”也大大地促进了国有小企业经营，机制的转换和经营状况的改善；加快了缩小国有资本的投资范围，使得国有资本渐次退出竞争性领域，以促进民营经济发展和适合社会主义市场经济体制的公共财政框架的建立。

2．积极财政政策所存在的消极隐患

①国债规模不断扩大，潜在风险增加

这几年持续增发国债，虽然从一定程度上抑制了经济的进一步下滑，但是它毕竟是对未来消费的一种透支，不可避免的内藏一定程度的风险，如果控制不当也会产生类似日本的“国债综合症”（经济增长依赖于赤字发债，债停则经济下滑），甚至引发泡沫经济，给未来的经济增长造成更大的阻力。日本自70年代中期以来一直依靠增发国债，用赤字财政的方法推动经济增长，而当90年代初的国债投资泡沫破灭后，经济就陷入了长期衰退之中，至今仍无复苏的迹象。而一旦停发国债增加税收（1997年经济形势稍有好转时，当时GDP增长2．6％），经济即刻急转直下，功亏一篑了。

再看我国，这几年的国债依存度和偿债率直线上升，国家财政的债务依存度1996年就已达到20．17％，超过国际公认的安全警戒线20％，1999年高达25．26％；中央财政国债依存度早在1995年就超过了50％，1999年高达60．15％，严重超过国际经验控制区间25％—30％的一倍以上，与发达国家相比，几乎高出日本、美国、英国的3—10倍；同时，中央财政偿债率从1986年的1．03％上升到1997年的43．07％再到1999年的48．01％，大大超出了国际安全警戒线8％—10％的区间，偿债高峰已经来临。如果从这个角度来看，继续增发国债的空间不大。

而这些债务都是明债。我国正处在体制转轨时期，国有企业改革和国有银行商业化的进程、社会安全网的建立等等都存在着潜在的风险，如果控制不当，轻则出现偿债危机，重则出现社会动荡。因此，继续实施积极财政政策必须要慎重考虑国家债务和广大人民群众的承受能力。

②国债投资效率不高，没有从根本上带动民间投资，形成经济增长的合力

这几年积极财政政策所增发的国债对经济有很大的拉动作用。据统计，1998年、1999年和2000年对GDP的拉动贡献分别为1．5％、2％和1．7％。但从具体分析中可以看出，其效率和拉动作用远远没有发挥出来。1998年12月，据财政部驻35个省市的财政监察员对涉及138亿元国债专项资金的72个重点项目进行检查的结果显示：其中有20多个项目存在不同程度的资金挪用和违规使用资金的现象，有10个项目前期准备不足，属于“三边工程”，有15个项目配套资金没有落实，工程无法竣工。

另一方面，政府投资仍然没有从根本上带动民间投资。1998年在国有经济固定资产投资增长22％的情况下，个体经济投资仅增长6．1％，集体经济投资则下降3．5％，民间投资供不应求仅增长8％；1999年全社会新增投资对国有投资高达90％。由此可见，政府投资比例过大，将挤出一定比例的民间投资，并且在一定程度上打压了民间资本的投资空间。然而民间资本的投资乘数要远大于政府投资，民间投资没有被激发出来最终会影响到整个社会资源的利用效率，这其中既有投资效率、管理等运作上的问题，也有体制转轨上的问题。一方面说明了投资中仍然存在漏损和挤出，另一方面也说明了积极财政政策的内在潜力远远没有发挥出来。同时也应注意到，政府大幅度增加固定资产的投资，可能会刺激重复建设的抬头；而反过来，建设项目总规模储备不足也有可能影响到固定资产投资增长的后劲