增强财政预算监督实效之思考
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财政预算是管理和调节国民经济的重要手段。审查批准本级财政预决算并监督其执行，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的基本职权。地方人大设立以来，在对财政预算监督方面做了大量的工作，积累了一定的经验，但也遇到了一些困难和问题，如监督程序不规范、监督效果不理想。因此，各级人大及其常委会要进一步完善预算监督机制，更新监督理念，依法规范政府的理财行为，防止预算编制的笼统化，杜绝人大审批程序的简单化、审批内容的形式化，从而有效提高对财政预算审查监督的实效。
一、预算监督存在的主要问题
一是预算监督实效性不强。人代会时间短、议程多，加之政府提交人代会审查的报告过于笼统，预算草案按功能大类罗列一串数字，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，造成“内行看不清，外行看不懂”，代表们难以对预算草案进行深入审查。因此，存在流于形式的程序性监督的现象。
二是预算执行约束力不硬。受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响，预算执行缺乏有效的监督制约办法。加上预算资金未落实到具体单位和项目，客观造成了，“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配，弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。
[本文转载自三是预算编制完整性不够。目前的预算编制是在人代会前一个月进行的。预算编制时间短促，缺乏科学的预测。每年1—2月份开人代会审批预算，而实际上预算已经从1月1日开始执行，造成预算编制和审批滞后于预算年度起始时间，一年只有10个月有预算可执行。同时，由于人代会只批功能预算，大量的预算外资金游离于人大审查批准之外，造成预算内外“两张皮”，使得预算缺乏完整性。
四是预算监督经常性不多。财政预算监督的重要性和必要性不言而喻，但人大尚缺乏足够的专业人员和力量，难以开展经常性的监督。就县级而言，日常监督主要由财经工委承担，但财经工委多是“一人代表全委”，加之对口联系部门多，难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。
二、强化预算监督的几点思考
1．改革预算编制，深化和规范部门预算。要把预算细化到部门和项目，并实行综合预算和零基预算，能够全面反映预算内外资金的安排，满足预算细化和全面的要求。预算编制、上报、下达的时间均应提前，保证在年度开始前，预算就已确定好，有利于提高预算的时效性。实行部门预算，从预算分配环节控制财政资金的流向和流量，有利于防止出现“形象工程”、“政绩工程”；防，止预算分配和执行中的“暗箱操作”，促进政府依法行政、依法理财。因此，要让人大代表在审查预算时，知道哪个部门有多少人、干多少事、花多少钱，钱怎么花、花在哪里，绩效如何，就要督促政府深化预算编制改革，全面推行部门预算，将部门预算纳入人大监督范围，加大审查监督力度。
2．增强预算约束，加强对政府行为监督。导致预算变更的深层次原因，是政府的不规范行政行为。加强对政府行政行为的监督，促进政府行政能力的提高，切实增强工作的预见性、决策的科学性和行政行为的准确性是关键。因此，人大可考虑建立重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度，结合对预算执行的检查，加强对国民经济和社会发展计划执行情况的监督。通过加强对重点项目和重点前期项目的审查，督促政府依法行使各项具体行政行为，从根本上减少预算变更，增强预算的约束力。
3．创新预算监督，提高预算的审查质量。人大及其常委会要逐步实现对本级预算的实质性监督，提高财政资金的使用效益，切实代表人民管好财。
一要创新理念，保障预算监督权不再虚设。针对“预算编制不规范，预算审批不严格，预算执行不认真，预算监督不到位”的现象，地方人大及其常委会要增强“不作为即是失职”的观念，排除使监督权“虚化”的外部干扰和心理“惰性”，敢于并善于运用法律赋予的职权，积极探索依法行使预算审查监督权的途径和方法。
二要创新渠道，保障对预算信息的知情权。一些地方国家权力机关的组成人员现有的知情渠道比较狭窄，不能满足对预算信息知情的需求。拓展信息源，扩大信息传递渠道，成为保障组成人员享有知情权所必须。一要完善信息的交换平台。地方权力机关和执行机关之间应当建立公开、透明、适时且正常运转的信息交换制度，有条件的要建立信息交换局域网，适时将预算编制、预算审批、预算收支、预算执行及分析、预算税收政策、财政体制改革政策、资金调度、政府采购、财政周转金使用、部门预算编制及执行、总预算汇总、预算调整、转移支付、人大的监督意见和修改建议等预算信息进行定期或不定期地交换，服务于地方人大及其常委会的预算监督工作。二要建立规范的报表体系和备案制度。地方人大常委会预算监督工作机构可以与政府财政部门相互协商，规范报批和备案的文本及表格，保障信息流的畅通。三要拓展民情收集渠道。加强调研和走访，广泛了解民所想、民所思、民所求，使人民群众和基层对预算编制、执行等方面的意见，能够畅通地反映到地方权力机关来，为预算监督打下良好的民意基础。
三要创新体制，保障预算监督权力的行使。现行的财政体制受政策和人为因素的影响很大，不利于地方人大及其常委会开展预算监督。笔者认为，要使财政体制公开、透明、高效运转，必须进行体制创新。一是推进财政管理体制改革。要通过立法来明确各级地方政府的财政支出责任，完善并规范转移支付和预算追加制度，实行相对稳定的税收政策，减少上级政府对下级政府财政的干预，从体制上保障地方人大及其常委会的预算审查、批准、监督真正落到实处，降低财政风险。二是推行部门预算，提前编制预算。地方政府必须摒弃代编预算，各部门要依据国家有关法律、政策及其行使职能的需要，提早编制部门预算，再由地方政府编制本级预算，在每个财政年度前提交本级人大批准。三是建立预算绩效评价体系。不仅要在财政部门内部建立预算绩效的评价制度，还要在财政部门外部建立专门审计和综合审计为主的预算绩效评价体系，为人大预算监督权的行使创造体制条件。
四要创新方法，保障预算监督权落到实处。方法创新，首先必须统一对预算绩效的评价标准。认识标准一致了，就会取得事半功倍的效果。其次要充分运用社会力量搞好预算监督工作。地方人大常委会的预算监督工作机构普遍存在着专业力量薄弱的现象，这种情况由于编制等方面的原因，短期内不可能得到根本性的解决，目前比较可行的办法就是聘请有关专家或专业人士参与到预算监督的前期工作中，提高监督的水平。再次要突出重点。充分运用审计和人大常委会工作机构的审查结果，尽可能防止“外行看不懂，内行说不清”的现象发生。第四，要重视人大及其常委会监督意见的落实。明确督促部门和承办部门的责任，实行责任追究制度，使监督意见都能得到及时的办理，保障人大的预算监督权得以有效行使。
